我国农地“三权分离”产权制度的剖析与建议

何湘凝，刘 辉

（1. 湖南农业大学国际学院，湖南 长沙 410128；2. 湖南农业大学经济学院，湖南 长沙 410128）



我国农地“三权分离”产权制度的剖析与建议

何湘凝1，刘 辉2

（1. 湖南农业大学国际学院，湖南 长沙 410128；
2. 湖南农业大学经济学院，湖南 长沙 410128）

摘 要：发展现代农业离不开土地规模经营，土地规模经营需要农地流转，农地流转呼唤“三权分离”。梳理了新中国成立以来的历次农地产权改革，对当前的农地“三权分离”进行了产权界定，强调“三权分离”的重要性；继而分析认为农地“三权分离”存在农地“非农化”与“非粮化”、工商资本挤压农民利益、信贷配给等风险，需要党和各级政府警惕，并提出相应的政策建议。

关键词：农地产权；三权分离；剖析

农地产权是指由农地制度界定的并得到人们相互间认可的关于农地财产权利的总和。一般认为，农地产权包括农地所有权、使用权、转让权、售卖权、收益权等等[1]。自2012年，我国就已全面推动农村土地确权工作，国土资源部“农业部”财政部三部委联合下发通知，明确要求我国农村集体土地确权登记发证，宅基地使用权和集体建设用地使用权登记确权工作最迟要在2018年年底前全部完成。土地确权工作有力地促进了农村土地流转和农业的现代化发展，但其过程中仍存在一些问题，主要有农户对土地权证的作用认识不足；一些已私自开垦的“四荒”土地确权难以落实；并且在耕地上建成的私人住宅阻碍了土地确权；其次技术和费用问题影响土地确权的精准度；最后土地权证的登记发放耗时耗力。“四荒”土地等在国家政策上没有明确规定，导致土地权证登记工作推进困难[2]。

新中国成立以来，农村土地制度经历了三个历史变迁阶段：首先是以农地“私有私营”为主要特征的土地改革时期；其次是以农地“公有公营”为主要特征的人民公社时期；最后是改革开放以后，农村土地制度的特征转变为了“公有私营”。在当前“共有私营”的农地制度阶段，农地的产权制度经历了由农地所有权与承包经营权“两权分离”到农地所有权、承包权和经营权“三权分离”的转变。20世纪80年代初，由于实行了家庭联产承包责任制——所有权归属村集体、承包经营权发包到农户的“统一经营与分散经营相结合”的双层经营体制，极大地刺激了农户的生产积极性，较好地处理了国家、集体和农户三者之间的利益关系[3]，然而，随着我国经济社会的发展和城镇化进程的加快，尤其是伴随着农村人口市民化率的提高，农地承包权主体和经营权主体的分离情况越来越普遍，许多新型的农业经营主体不断出现，农村土地要求实现顺利流转的呼声越来越高，这意味着我国的农地制度建设又面临着新的挑战，对农村土地承包经营权的设置又提出了新要求。

1　农地“三权分离”的产权界定和重要性

1.1农地“三权分离”的产权界定

农地“三权分离”是指农村土地所有权、承包权和经营权的分离独立。首先是所有权，我国的农村土地所有权属集体所有权，即农村土地归农村集体经济占有和处分[4]，这个权利不管是在“两权分离”还是在“三权分离”下都是不变的，由国家、集体占有土地是我国社会主义国家性质所决定的，是我国社会主义公有制经济的重要体现。其次是承包权，只有村集体经济组织的成员才有权力对农地进行承包，所以承包权具有身份性和不可交易性。在“两权分离”的农地产权制度下，农户流转土地只是让渡土地承包经营权中的经营权，其中的承包权是不可变的。当承包权与经营权分离独立后，农户的承包权体现在对农地享有的占有、处置的权利，如通过让渡土地经营权获得租金收入、在农地征收时获得补偿、监督流转的承包地使用情况等等。承包权的身份性和不可交易性有效的弥补了我国农村保险制度的不足，使得农地在农村经济中有着相当重要的社会保障作用。最后是经营权，在农地流转不频繁的“两权分离”阶段，人们常常把农地的承包经营权等同于经营权，而当经营权独立分离出来后，经营权就成为一种明显的用益物权，即非承包主体对承包土地所享有的占有、使用、收益的排他性权利。在十八届三中全会后，经营权除了表现为可以在承包土地上进行农业生产并获得、处置其经营收益外，还拥有了对农地进行抵押、担保的权利。

1.2农地“三权分离”具有重要的作用

1.2.1促进土地流转，有利于新型农业经营主体的培育 随着我国城镇化的发展，大量农村劳动力流入城市，人户分离的情况比较普遍，客观上为农地流转提供了诱因。但是，对有流入土地需求的专业大户、合作社和工商企业来说，流转双方不清晰权利内容会增加经营风险，导致其不敢进行大规模投资。而农地承包权和经营权的分离为其展现了较“两权分离”阶段更为清晰的权利分属体系，加之国家明确规定支持农村土地流转，这就有利于构建更为合理的流转程序和流转合同，打消了这些新型农业经营主体的疑虑，促使其放心投入、加速发展。

1.2.2为农户融资提供抵押品，提升农民收入水平现代农业的发展和农村金融体系的不完善导致农村地区的融资缺口越来越大，农户融资难的主要原因之一就是没有符合标准的抵押品。在农村，农民最大的资产就是其承包地，而在“两权分离”阶段，农地却无法实现抵押融资，因为土地依然带有极强的生活保障功能。农地承包权与经营权分离后，抵押担保的只有农地经营权，而不是承包权，所以即使农户无法偿还农地抵押贷款，但依旧是农地的承包主体，金融机构收回的只是农地的经营权，农民不用担心会被迫失去土地。这就有效解决了农户融资难的问题，能够帮助农户获得经营资金，进而扩大生产规模，增加经营收入。

1.2.3优化农户收入结构，促进农村经济发展 农地承包权和经营权分离后，农地承包权得到了法律切实保障，农民对于土地流转的态度将更加包容，更多小规模农地的家庭会愿意将自己的土地流转出去，并且选择外出务工或从事其他行业，兼业农户数量会大大提高，农民的收入结构中除了包含农业收入外，还会有类似于地租等财产性收入和工资性收入，甚至部分农户会彻底脱离农业。而转入土地的农户或企业，由于其生产规模的扩大，必然会要求其投入的增加，这就使得农业从以往的小规模家庭经营，逐渐向大规模的专业化方向发展，从而提升农业生产质量，提高农村经济发展水平。

2　农地“三权分离”的潜在风险

2.1农地“非农化”、“非粮化”

农地流转中非农化风险是指流转后农地没有用在农业，不进行农业生产，而是用在其他产业上，以致有损于农业的基础地位风险。农地流转中的非粮化风险是指农地流转后虽然还从事“大农业”，但流转后易种粮的土地不是用来种粮，而是用来种植果树、花卉等经济作物，有些甚至用来挖塘、养鱼等改变农地种粮的用途对国家粮食生产造成的隐患。农地承包权和经营权分离后，能够极大的推动土地流转，形成一些规模较大的新型农业经营主体，这些经营主体中会存在一些工商业资本。在土地大规模的集聚和平整后，资本的逐利性会想要改变土地的农业用途，将土地资源投入到利润更高、更安全的行业中去，如房地产开发等等，其最终目的是期待农地转非农用地后的土地溢价。

农地流转中的非农化“毫无疑问”会对土地造成巨大的毁坏，而这种毁坏如果进行修复又需要大量的资金和时间。现在我国非农用地除去旧村改造和土地整理外，其他能够进行修复为种粮用地的非农用地并不多见。就是旧村改造和农村沟、河、路、坎的整理多数是以政府出资进行，农民自己或者村集体进行改造和整理的很少，其中一个原因就是需要大量的资金。农地流转中非粮化风险，使流转的土地用于养殖或者种植经济类作物，从而会使粮食的总面积减少。农地流转的非粮化在某种程度上也会危害到农业种粮用地的安全，如果流转中的土地用于养殖或者种植经济类树木等就会对农业土地造成毁坏[5]。

2.2工商资本挤压农民利益

农地承包权和经营权的分离，使得直接与土地接触，能够直接占有、使用土地的经营主体能够与承包主体相抗衡[6]，如果经营主体本身的谈判优势就大于承包主体，那么极易导致作为承包主体农户的利益遭到侵害。例如工商资本的大量涌入，便会挤压农民利益，这主要体现在两点：一是工商资本的大量涌入会带来大规模的土地流转需求，这时候整个土地交易市场就成为以工商资本为主的买方市场，如果当地政府为了追求流转规模而强行流转土地，势必会导致广大弱势农户以较低的租金转出土地，使不批农户丧失农业经营主体地位，造成农户利益的损害；二是农地承包权和经营权分离之后，转移农地经营权带来的财产性收入会更加的稳定和安全，所以农户极有可能一边外出务工，一边长期转出农地经营权以获得稳定的租金收入，但是，假如农户因市场风险或其他不确定因素导致其无法在外地继续工作，而其农地的经营权流转期限又未到，农民无法回乡从事农业劳动，导致其生活困难，如果这种现象伴随工商业资本的大量涌入而大规模出现，则极易导致社会动荡，破坏经济正常运行。

2.3信贷配给风险

在“三权分离”的农地产权制度下，农户可以通过抵押农地经营权而获得金融机构的融资，并且因其土地承包权与经营权是独立的，所以融资农户即使无法按时还清贷款也不必担心失去土地，这为解决农户“融资难”问题提供了一个思路。但是，站在金融机构的角度来看却并非如此。农户融资依据其土地所有权益的不同可以分为承包主体融资和经营主体融资两大类[7]。在“三权分离”的农地产权制度安排下，承包主体可以通过抵押其农地经营权来向金融机构融资，假如承包主体无法按时归还贷款，那么金融机构根本无法通过处置其抵押物（农地经营权）来消除风险，因为金融机构不可能自己去耕种经营权涵盖的土地，更不可能将经营权流转给他人，因为只有拥有承包权的承包主体才有权利让渡土地经营权[8]；假如是经营主体向金融机构融资，一旦违约，经营主体只需要等到农地经营权期满，农地经营权将自动回归到承包主体手上，这时候金融机构还是无法履行自己的债权。

由此可知，农地经营权抵押贷款会增加金融机构的贷款风险，并且该类风险难以控制，金融机构势必主观上不愿意参与到该项业务中来，即使迫于政府压力开展了该项业务，也可能会设置各种门栏，对该类贷款实施信贷配给。

3　完善农地“三权分离”产权制度的政策建议

3.1保证农地的农业用途，坚决抵制农地“非农化”和“非粮化”

首先，加强对经营权受让主体的审查和不定时检查。当承包主体完成经营权的让渡后，要严格审查经营主体的经营活动是否符合农业性质和当地土地特点，审查经营主体是否具有进行农业生产的资格和能力；在其生产经营过程中要不定时进行检查，加强监管。

其次，要加强资金投入。对于从事农业生产的经营权主体要进行财政补贴，当前我国的种粮补贴是直接发放到农户的，农地承包权和经营权分离之后，农户作为承包权主体不一定会从事农业生产，为了防止出现“拿钱不种粮，种粮没钱拿”的现象，应该将种粮补贴发放到通过审核的农地经营主体手中，这样才能真正实现种粮补贴的激励作用，此外，还可以通过新增农业生产补贴、优先发放农机补贴、增加农业贷款补贴等方法保证农地的农业用途。最后，要完善相关法律法规，严厉处罚擅自改变土地农业用途的行为，加强对农业经营主体的宣传教育，统一安排农业基础设施建设，严格控制土地硬化程度。要尽快确定禁止开发区，并作为永久基本农田保护区，严禁开发，不得作为他用，并真正赋予农民敢对损害自己承包经营权说“不”的权利，以此遏制各地无序开发，只看当前利益，不顾长远发展的现象。同时规定，永久性基本农田保护区农地的流转，只能用于种粮，坚决杜绝利用现代农业之名，从事非农经营的现象再次发生。

3.2控制土地流转规模，确定合理的经营权让渡价格

为了避免因工商业资本的涌入而挤压农民利益，就需要合理控制土地流转规模和土地的流转价格。土地流转规模要与当地的农业发展、农村劳动力转移情况相适应，在流转过程中要坚持“自愿、公平、公开”的原则，在2014年国务院发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中提出了土地经营规模的控制标准可作为参考，即“土地经营规模相当于当地户均承包土地面积的10～15倍”。

在让渡经营权的价格上，如果承包主体的要求过高，则增加了经营主体的经营成本，加之农业的弱质性特征，往往使其不敢进行长期的大量投资；如果经营主体的要求过高，则会导致承包主体的利益受到挤压，影响其流转土地的积极性，因此，合理分配农地流转利益，确定合理的经营权让渡价格尤为重要。这就要求在土地流转行为发生之前能够对农地经营权进行合理的评估，应当允许有专业资质的评估机构介入到农地流转价格的评估中来。同时，经营权让渡价格应具有一定的弹性，可以将经营权让渡价格与之后的农业经营收入结合起来，这就比一次性商定的流转价格更为合理。

3.3设立专业土地合作社，破除农地经营权融资业务信贷配给

农地经营权融资业务出现信贷配给的根本原因，在于当违约行为发生后，金融机构因为无法获得土地承包权限而无法处置被抵押的土地经营权，那么在现行法律制度下，可以绕过土地承包权，通过第三方担保的方式保障金融机构债权的实现，具体做法如下：

村集体可以把成员组织起来，成立一个专门的土地合作社，农户将土地经营权让渡给土地合作社，土地合作社在保证农地农业用途的同时为农户提供融资服务。当农户需要进行土地抵押贷款时，由农户向土地合作社提出申请，合作社内部审查通过后，为贷款农户做抵押担保方，假如该贷款农户无法履行还款合同，那么可以先由合作社代为偿还其欠款，然后将该农户的农地经营权再让渡给本社其他成员，如专业大户、家庭农场主等，合作社通过收取一定比例在该土地上产生的农业经营收入来抵扣之前的代偿金额。通过这种方法，不仅能够有效降低金融机构的贷款风险，而且可以在不违反现行法律法规的情况下，将土地作为资产的融资能力发挥到最大，破除信贷配给。

参考文献：

[1] 钱忠好. 中国农村土地制度变迁创新研究[M]. 北京：中国农业出版社，1999.

[2] 钱 龙，洪名勇. 农地产权是“有意的制度模糊”吗——兼论土地确权的路径选择[J]. 经济学家，2015，（8）：24-29.

[3] 赵光元，张文兵，张德元. 中国农村基本经营制度的历史与逻辑——从家庭经营制、合作制、人民公社制到统分结合双层经营制的变迁轨迹与转换关联[J]. 学术界，2011，（4）：221-229，289-271.

[4] 汪 洋. 集体土地所有权的三重功能属性——基于罗马氏族与我国农村集体土地的比较分析[J]. 比较法研究，2014，（2）：12-25.

[5] 黄 伟. 农地流转中的非农化与非粮化风险及其规避[J]. 当代经济管理，2014，（8）：39-43.

[6] 潘 俊. 农村土地“三权分置”：权利内容与风险防范[J]. 中州学刊，2014，（11）：67-73.

[7] 李宏伟. 农村产权融资面临的问题与出路——基于承包地“三权分离”条件下的抵押担保[J]. 西南金融，2015，（4）：37-41.

[8] 褚保金，卢亚娟，张龙耀. 信贷配给下农户借贷的福利效果分析[J].中国农村经济，2009，（6）：51-61.

（责任编辑：肖彦资）

Analysis and Suggestions of Property Right System of “Separation of Three Rights” in China

HE Xiang-ning1，LIU Hui2
（1. The International College of Hunan Agricultural University， Changsha 410128， PRC；2. The Economic School of Hunan Agricultural University， Changsha 410128， PRC）

Abstract：The development of modern agriculture can’t leave the land scale management, which needs farmland transfer, and land transfer calls “separation of three rights”. This paper firstly combed the farmland property rights reforms since the founding of new China，secondly confined the current farmland rights of “separation of three rights” to the delimitation of property rights， and finally emphasized the importance of “separation of three rights”. Through the analysis we argued that the farmland “separation of powers”exsisted such risks like farmland “non-agricultural” and “non-staple”, industrial and commercial capital extruded the interests of farmers and credit rationing, which need the party and governments at all levels on the alert. Finally the paper put forward some corresponding policy suggestions.

Key words：farmland property; separation of three rights; dissect

通讯作者：刘 辉

作者简介：何湘凝（1996-）女，湖南长沙市人，本科生，研究方向为农业经济理论与政策。

基金项目：湖南省社会科学重大委托项目（15WTA12）

收稿日期：2016-02-16

DOI:10.16498/j.cnki.hnnykx.2016.04.031

中图分类号：F321.1

文献标识码：A

文章编号：1006-060X（2016）04-0108-04