对运用PPP模式吸引社会资本投入水利工程的思考

2016-03-10马毅鹏乔根平

水利经济 2016年1期

关键词：PPP模式

马毅鹏,乔根平

(水利部发展研究中心,北京　100038)

对运用PPP模式吸引社会资本投入水利工程的思考

马毅鹏,乔根平

(水利部发展研究中心,北京100038)

摘要：通过总结梳理一般PPP模式特征和分类,结合有关政策要求,根据政府与社会资本共同出资、社会资本特许经营、政府购买服务等不同PPP模式分别对公益性、准公益性和经营性水利工程的适用性进行分析,并针对部分具体场景进行模式创新。最后从出台专门操作指南、推动水利行业市场化改革、改进项目前期工作机制等方面提出推动社会资本进入水利行业的政策建议。

关键词：水利建设投资;政府与社会资本合作模式;PPP模式

2014年以来,国务院及相关部委发布了多份文件(见表1),大力推动包括水利行业在内的基础设施建设与公共服务领域运用政府与社会资本合作模式。水利工程类型不一,各有特点,特别是项目收益能力差异较大,有必要在梳理PPP模式的内涵特点、运作模式和相关政策要求的基础上,进一步分析不同类型水利项目引入社会资本的方法。

1PPP 的内涵与模式

PPP(public-private partnership),即公私合作伙伴关系,是指为了完成某个公共事业项目的投资、建设和运营,政府同私人部门之间形成的相互合作关系[1-3]。根据我国实际情况,应将PPP进一步扩充为政府同一切社会资本(包括国有企业、外资企业、民营企业等)之间相互合作完成某个公共项目的一种模式。PPP模式的主要优点为:①能够引入社会资本,扩大基础设施投资,减轻政府投资压力,增加公共服务的供给;②通过发挥社会资本的专业管理和创新能力等优势,提高建设效率和服务质量;③在政府与社会资本之间分担风险,最大化发挥各自风险规避优势,实现整体风险最小化[1]。

1.1PPP模式的基本特征

a. PPP模式是一种政府与社会资本的长期合作关系。PPP项目的合同期限一般是根据项目的寿命、投资回收期等因素确定的,考虑到基础设施寿命和投资回收期一般都较长,因此PPP合同期限通常较长,可达20～30年,甚至50年。这一特征也就要求政府在选择PPP合作方时,需要谨慎考虑其是否具有实现长期承诺的能力,同时社会资本也要考虑在长期合作过程中可能存在的政府换届、政策变化等政治风险,政府应尽力解决社会资本的此类担忧。

b. 在PPP模式中,政府和社会资本分工明确。PPP模式下,社会资本全资或部分控制(视政府是否参股而定)的项目公司负责项目的设计、融资、建设、运营、管理和维护,而政府部门的主要角色是监管者和合作者,政府不再直接参与微观事务管理,主要负责发展战略制定、市场秩序监管、项目绩效评估等,通过政府和社会资本共同合作,确保基础设施提供的公共服务高质高效[4]。

c. 政府和社会资本合作关系灵活多样。政府和社会资本之间的合作关系可以分为横向合作关系和纵向合作关系两类(如图1所示),其中横向合作关系主要是指政府资本同社会资本共同投资入股项目公司,从而形成的政府与社会资本合作关系;纵向合作关系是指某个社会资本独资或不同社会资本共同出资成立项目公司,政府授予项目公司特许经营权,从而形成的合作关系。根据具体运作方式的不同,又可分为BOT、BOO、TOT、ROT等模式。这两大类关系中并不存在适用于所有PPP项目的最优固定模式,不同项目应针对项目特点选择适宜的PPP运作模式。

图1　政府和社会资本之间的两种合作关系

1.2PPP模式的主要操作模式分类

按照政府和社会资本之间的合作方式可将PPP模式分为三类:①政府同企业共同出资。由政府或代表政府的机构与社会资本共同出资成立项目公司,拥有项目所有权,并负责项目的融资、建设、运营等。②政府授权社会资本单独出资并拥有项目所有权。主要操作方式为BOO(建设-拥有-运营)。经政府授权,社会资本投资、建设并拥有和运营某公共设施,在政府同社会资本所签订的合同中明确保证公益性的约束条款,运营过程受政府监督。③政府授权社会资本单独出资但不拥有项目所有权。主要操作方式为BOT(建设-运营-转让)、TOT(转让-运营-转让)等。政府赋予社会资本特许经营权,负责工程融资、建设、运营等,项目公司依靠所提供公共服务的收费及相关政府补贴取得收益,特许经营期满后将设施移交政府。

1.3一般运作流程

虽然PPP有多种运作模式,但完成一个PPP项目一般包括3个阶段,即项目准备阶段、招标阶段和实施阶段。项目准备阶段包括项目选择、确定PPP模式、项目立项、招标准备等;招标阶段包括准备招标文件、评出候选中标者、详细谈判、签订合同等;实施阶段包括项目融资、项目建设、项目运营和移交等[3]。

2水利行业运用PPP模式的方式选择

一般认为,投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、具有一定市场化程度的基础设施及公共服务类项目,适宜采用PPP模式[5]。当前,大规模水利建设正在推进,仅靠政府财政投入无法满足建设资金需求,此外水利行业长期存在的运行管护水平不高等问题也亟待解决,引入社会资本是解决这两个问题的重要手段。同时,水利产品和服务有着稳定可靠的社会需求,政府扶持力度较大,若收益水平能够达到一定要求,将是社会资本乐于进入的优质领域[6]。水利工程项目一般的政府和社会资本合作模式见图2。

图2　水利项目政府和社会资本合作的一般模式

a. 政府和社会资本共同出资:适用于部分规模较大、投资回收期长,或受益群体明确的准公益性工程。对于骨干水源工程、引调水工程和灌区工程等准公益性项目,由于投资规模较大、投资回报率较低、成本回收期较长等原因,难以吸引到社会资本单独出资完成工程投资,因此可采取政府与社会资本共同出资的方式。该方式可进一步细分为3种:①通过政府和社会资本共同出资成立项目公司作为项目法人的方式,由项目公司负责工程建设和运营,其中政府资金发挥引导性和基础性作用,让渡部分收益或不参与项目公司收益分配。同时,通过水价调整、财政补贴等方式保障项目公司的合理收益。②社会资本仅出资参与工程中经营性较强的一部分,其他部分由政府出资。对于某些大型工程,可将其中经营性较强的部分拆分出来,由社会资本单独出资建设运营,工程其他经营性较差的部分则由政府出资。如对于兼有工业园区和灌区供水功能的大型供水工程,可将工业供水部分由社会资本出资建设运营,其他部分由政府出资。又如兼有粮食作物和经济作物供水功能的灌区工程,则可将经济作物的田间工程引入社会资本,灌区骨干工程和粮食作物的田间工程部分则由政府出资。③由政府负责骨干工程建设及运营,受益群体共同出资组成股份公司作为项目公司负责配套工程建设运行。对于受益群体明确且集中的灌区末级渠系及田间工程、小型农田水利工程等项目,可采取由受益农业企业、农场、农户等共同出资设立股份公司作为项目公司的方式,负责工程的建设和运营,由政府提供部分奖励和补助资金。这种情况下,由于参股的农业企业、农场和农户等既是用水户,又是水利设施的所有者,对于管好、用好水利设施有很大积极性,能够促进水利设施的良性运行。

b. 政府授权社会资本通过BOT、TOT等方式建设运营项目:适用于通过水价调整等措施实现合理投资收益的部分准公益性项目。对于通过一定措施利用使用者付费能够实现合理投资回报的准公益性工程,可以采用BOT、TOT等方式吸引社会资本进入。如以水费为主要收入来源的水利工程,由于目前水价定价标准过低,无法体现水资源稀缺性,再加上征收环节的缺陷,使多数项目处于低利润甚至亏损的状态,无法有效吸引社会资本。因此,要尽快改革水利工程水价形成机制,水价水平要能够覆盖建设运营成本并能产生合理收益,完善用水计量设施,创新水费征收方式,为吸引社会资本进入创造条件。在水价调整到位前或者不宜调整水价的项目,政府应通过财政补贴等方式保障社会资本投资此类工程的收益水平。

c. 政府授权社会资本通过BOO等方式建设运营项目:适用于经营性水利项目。经营性项目主要包括水电项目、城市及工业区供水项目等。由于项目自身收益较高且能持续稳定,对社会资本具有较强的吸引力,因此政府应向社会资本完全放开经营性水利项目市场,政府资金少介入或不介入,政府通过授予特许经营权的方式,推动社会资本进入该类项目领域。政府在与社会资本合作中应减少行政干预,简化审批手续,降低社会资本进入门槛,同时应在合同中明确排他性等保障条款,有效保障社会资本获取合理收益,但也要加强对经营过程的监督管理,确保项目产品(或服务)价格合理,不得利用部分项目具有的自然垄断特征损害公众利益。

d. 通过政府购买服务的方式吸引社会资本参与项目建设运营:适用于公益性水利项目。

公益性项目主要包括防洪、除涝、生态工程项目等。此类项目一般社会效益明显,直接经济效益低,具有明显的公共产品特征:①难以确定项目产品(服务)的合理价格水平;②存在“搭便车”现象,难以确定收费对象,征收成本也较高。正是由于这些特点,公益性项目的建设和运行费用主要靠财政支出承担,通常不是民间资本参与投资的重点[6]。这类项目可通过政府购买服务的方式为社会资本提供合理回报,吸引社会资本投入公益性项目的建设和运营。

3政策建议

a. 出台水利行业政府与社会资本合作模式操作指南,为社会资本投资水利项目提供指引。尽管国务院与有关部委已经出台系列文件,但是考虑到水利项目具有明显的行业特征,有必要进一步出台水利行业政府与社会资本合作模式操作指南,为社会资本进入水利领域提供更为明确的政策依据。指南中应明确水利行业政府与社会资本合作项目的实施主体、项目范围、操作模式、资质要求、选择流程、绩效评价、退出机制等一般性要求,还应面对不同水利工程项目的具体特点提出针对性的操作要求。

b. 加快水利市场化改革,为社会资本获取合理收益创造条件。建立市场导向的水价形成机制,对于促进节约用水、保障水利工程良性运行都具有重要意义,同时也是吸引社会资本投入水利行业的重要条件。因此应抓紧推动水价形成机制改革,形成能够反映供求状况和资源稀缺程度并给予供水企业合理回报的水价体系。同时,应建立水资源资产核算制度和水权交易制度,加快推进水权确权,允许企业和个人开展水权交易,允许利用水资源资产进行抵押,为社会资本进入水利行业创造更好条件。

c. 推动社会资本介入水利工程前期工作。长期以来,我国水利项目从规划、立项到建设、运营等环节都是由政府主导,如果仅仅推动社会资本进入水利工程的建设和运营等环节,而立项过程中的勘察设计等环节仍然由政府部门组织操办,难以令社会资本放心介入。因此,应当推动水利工程前期工作机制改革,对于拟由社会资本投资组建项目法人的项目,应由社会资本组织选择有资质的勘察设计企业,政府负责组织做好相关勘察设计成果的审查把关,实现吸引社会资本投资和保障工程质量的双重目的。

d. 针对不同模式开展试点。选择部分市场发育程度较高、社会资本相对充裕、水价改革已取得积极进展、开展水权交易试点的地区,以及收益特征不同但预期较为稳定的项目,积极推进PPP不同模式的试点,通过这些地区的先行先试,及时总结经验并加强宣传推广,发挥好示范带动作用,为进一步完善相关机制提供实践依据。

参考文献：

[1] 甘琳. PPP模式在农村水利基础设施建设中的应用研究[D]. 重庆:重庆大学,2011.

[2] 李晶,王建平,孙宇飞. PPP 模式:一种基础设施建设模式的经验分析[J]. 水利发展研究,2012(5):1-4.

[3] 王守清,柯永建.特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP)[M].北京:清华大学出版社,2008:17-28.

[4] 付于江,刘露.论新一轮公私合营:浅议BOT/PPP的适用范围[J]. 经济论坛,2006(5):35-37.

[5] 王守清,程珊珊.国内外PPP项目适用范围“PK”[J]. 施工企业管理,2014(9):87-88.

[6] 徐波,乔根平.民间资本投资水利建设的领域和途径研究[J]. 水利发展研究,2011(10):24-26.

(收稿日期：2015-12-01编辑：胡新宇)

中图分类号：F407.9

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)01-0035-03