分布式新能源项目并网管理中存在的法律风险及防范措施初探

·李　晨

分布式新能源项目并网管理中存在的法律风险及防范措施初探

·李晨

分布式能源项目是国家鼓励的低碳排放和能源综合高效利用的环保节能项目。随着常规能源供应的日益紧张和环保呼声的高涨，发展分布式新能源已成为促进节能减排的重要举措之一。第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《节约能源法》，国家实行有利于节能和环境保护的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，发展节能环保型产业。第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《可再生能源法》，从能源开发的一个侧面来规范我国能源工业的发展，其中明确规定，国家鼓励和支持可再生能源并网发电。电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务。

可以说，国家鼓励和支持的分布式新能源并网项目的政策导向正不断冲击着传统的电力生产、经营模式，并不可避免的产生较多新的问题。在解决这些新问题的过程中，供电企业会面临新的法律风险，这些风险可能多数时是潜在的，但一旦爆发，其影响将不容小视。如何运用法律来解决这些新问题所带来的弊端，规避电力企业所面临的法律风险，正是本文着力探讨研究解决的问题。

一、分布式新能源并网申请受理环节存在的法律风险及防范

在分布式新能源项目管理流程中，并网申请受理环节是首发环节，在这一环节中，存在以下法律风险：

（一）无正当理由拒绝项目业主并网申请的法律风险

《中华人民共和国电力法》第二十二条规定，国家提倡电力生产企业与电网、电网与电网并网运行。具有独立法人资格的电力生产企业要求将生产的电力并网运行的，电网经营企业应当接受。而《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》（国能新能［2014］406号），国务院出台《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》等多项行政规章，都明确表示，鼓励开展多种形式的分布式光伏发电应用。无论是目前实行的法律法规还是行政规章，都是鼓励和支持企业、专业化能源服务公司和包括个人在内的各类电力用户投资建设并经营分布式发电项目，明确规定要为项目业主的分布式发电建设提供便利。供电企业无正当理由不得拒绝项目业主的并网申请。如果拒绝，可能面临项目业主投诉，由电力监管机构责令改正，情节严重的将面临行政处罚；直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可能受到行政处分。

因此，针对该条法律风险，作为供电企业，首先应鼓励和支持本辖区内企业或者个人投资建设并经营分布式发电项目；为本辖区内投资建设并经营分布式发电项目业主申请并网提供便利，无正当理由不得拒绝项目业主的并网申请。当然，如果并网确实不符合电网安全运营的需要，可以行使拒绝权，但最好有一定的技术论证，同时应保有对方签收的书面函复。

（二）并网申请填写不规范的法律风险

《电力供应与使用条例》第二十条规定，“供电方式应当按照安全、可靠、经济、合理和便于管理的原则，由电力供应与使用双方根据国家有关规定以及电网规划、用电需求和当地供电条件等因素协商确定。”第二十二条规定，“用户对供电质量有特殊要求的，供电企业应当根据其必要性和电网的可能，提供相应的电力。”而体现这一条文的直接书面载体，就是项目业主填写的并网申请单。故如果由项目业主填写的并网申请单中需填写的项出现空白，或出现虚假错误而未审核出来，那么并网项目建设就缺乏依据，甚至因虚报引发以后的违约行为，也可能会影响购售电法律关系的标的，导致电费结算困难。

因此，在项目业主填写并网申请单的过程中，供电企业相关管理人员应认真核对用户资料的真实性，指导用户填写各类报装凭单，并认真审核由用户填写的各种报装凭单。

（三）受理并网申请效率低的法律风险

项目业主并网申请是整个分布式能源管理的首个环节，国家法律法规和部门规章都明确要求供电企业对于分布式发电项目业主的并网申请要给予便利，包括由统一营业窗口受理，简便受理环节和缩短受理周期等。而《广西电网有限责任公司分布式光伏发电并网管理指导意见》也明确规定，各营业窗口统一受理并网申请，协助客户填写《分布式光伏发电项目接入申请表》，审核客户并网申请资料完备性。据此，如果供电企业办理人员受理审批手续重复繁琐，办电周期过长，或未实行统一营业窗口办理项目业主的并网申请工作，项目业主可能以供电企业不作为为由，认为供电企业不履行法定义务，向电力监管部门投诉，供电企业将面临行政处罚；直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可能受到行政处分。

因此，供电企业在操作过程中，要注意设置营业窗口负责统一受理并网申请，简化受理并网申请的手续，中压项目、低压项目的审核各自有规定期限，应当在规定期限内完成审核。而对于手续不齐全的，应明确告知用户补充，不宜拖延办理。

（四）未履行告知义务的法律风险

《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》（国能新能［2014］406号）第九条规定，完善分布式光伏发电接网和并网运行服务。在市县（区）电网企业设立分布式光伏发电“一站式”并网服务窗口，明确办理并网手续的申请条件、工作流程、办理时限，并在电网企业相关网站公布……。再结合其他法规要求，在受理分布式新能源项目业主并网申请时，供电企业是具有法定告知义务的。应当一次性告知办理并网申请所需的各类资料以及业务办理渠道，当项目业主提交的材料不齐全或者不符合要求时应当一次性告知。为了证明供电企业履行其告知义务，应当出具相应的书面告知文件。如果违反上述规定，供电企业可能受到行政处罚；且项目业主可能以供电企业未履行告知义务为由，主张并网协议无效或可撤销，要求供电企业承担民事责任；如果发生纠纷，供电企业无法举证证明其履行法定告知义务，诉讼中就会承担举证不能的法律风险，可能导致败诉的法律后果。

因此，在管理实践中，供电企业应当通过营业厅、95598供电服务热线、客户服务网站、自助服务终端等多种渠道告知项目业主办理并网申请相关事宜，包括申请条件、申请材料、工作流程、办理期限等。营业窗口在受理并网申请时，应告知项目业主并网申请的条件、须提供的申请材料、工作流程、办理期限等相关信息，并出具《广西电网有限责任公司并网申请一次性告知书》，要求项目业主签收。要求项目业主填写统一规范的《并网申请表》，并按广西电网有限责任公司有关规定提供相关资料。对资料不完整或不符合要求的，应一次性告知并出具《用电申请资料补交通知书》，要求对方签收。项目业主提供的资料不完备时，一次性告知需补充的资料并出具《并网申请资料补交通知书》，要求项目业主签收。

（五）并网申请资料未进行完备性审查的法律风险

《广西电网有限责任公司分布式光伏发电并网管理指导意见》明确规定了并网申请完备性审查的诸多要求，在此不再赘述。虽然完备性审查是企业内部规章所规范的内容，但如果资料不完备或者资料不真实，有可能导致错误地受理并实施分布式新能源项目并网建设，造成经济损失；进而引起并网协议瑕疵，供电企业有可能承担违约责任或者民事赔偿责任；如果因受理并实施错误的并网建设，造成第三人的人身财产损害的，供电企业还需要承担侵权的赔偿责任。所以在受理项目业主并网申请时审核其申请材料的完备性和真实性，是一个很重要的法律风险控制环节。

因此，在管理实践中，必须确保以下几方面材料的真实和完整：

1.确保项目并网申请材料完整性，派专人审核并网申请提交的所有材料，要求客户提交的资料完整、齐全。

2.居民投资的分布式光伏发电项目需提交的并网申请资料如下：申请人身份证明材料（身份证、户口簿或护照）原件及复印件；项目拟建设地点的物业产权证明文件；如项目位于共有产权区域，还需提供业主委员会出具的项目同意书或所有相关居民家庭签字的项目同意书。

3.非居民投资的分布式光伏发电项目需提交的并网申请资料如下：项目业主法人营业执照或组织机构代码证、法人代表身份证明材料；项目拟建设地点物业产权证明文件、土地证明等文件；如项目采用合同能源管理方式，还需提供与电力用户签订的能源服务管理合同；导致供电营业范围调整的，还需提供能源主管部门出具的证明。

4.审核项目业主提交资料是否真实，认真比对原件与复印件，必要时可要求出具权威部门证明材料。

（六）项目业主主体资料瑕疵的法律风险

这一风险是较常见但却易忽略的法律风险。在项目申请阶段，会出现实际项目业主与申请并网主体不一致，实际电力用户与用电报装资料的用户不一致的情况。而根据我国《民法通则》第五十五条规定，民事法律行为应当具备下列条件：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律或者社会公共利益。《民法通则》第五十八条规定，无民事行为能力人实施的、限制民事行为能力人依法不能独立实施的民事行为无效。因此，项目业主的主体资料实质上就是签订合同相对人的主体身份资料。合同主体适格是合同成立并生效的前提条件，也是合同受到法律保护的前提条件。合同主体是否适格直接决定合同的效力、合同主体能否独立承担民事责任、是否能够履行合同。如果项目业主的主体资格不明，导致合同无效、主体无履行能力或资格，最终会影响电力上网和电费结算。

因此，申请并网的项目业主为法人或其他组织时，供电企业相关人员应要求其提供并审查核对营业执照、组织机构代码证、法人代表身份证明（主要负责人身份证明）、具体经办人的授权委托书及其身份证或工作证。对于该项目申请人是由多个主体构成，比如合伙、联营等，可以视情况特殊处理，如其指定其中一个为共同代理人，应有明确约定的授权委托书，最好能报经所在企业法务审核。而申请并网的项目业主为自然人时，应要求其提供并审查核对居民身份证（军人证、护照、驾驶证、户口本、回乡证等）、代理人的授权委托书及其身份证。

（七）审核并网申请后未合理安排现场勘查的法律风险

公司明确规定，对于中压项目，供电局计划发展部应在收到申请资料后完成接入条件审核并组织现场勘查（营销部和项目业主参与），并在现场勘查后出具并网意向函。对于低压项目，区县局营业部应在收到申请资料后完成审核、组织现场勘查（项目业主参与），并出具并网意向函。但实际过程中，部分供电企业人员责任心不强，往往在审核用户申请资料后未及时组织现场勘查；或者未通知项目业主共同参与现场勘查，也未如实详细记录现场情况并要求参与勘查的各方主体签字确认。上级部门一旦检查，就自己代替业主草签一份。而根据我国民事诉讼法相关规定，这样极易导致现场勘查行为没有法律效力；

一旦发生纠纷，项目业主会以现场勘查行为无效为由主张缔约过失责任，要求供电企业承担赔偿责任。

因此，供电企业在收到项目业主申请资料后，应及时审核、组织现场勘查，参与现场勘查的主体必须符合规定。中压项目由供电局计划发展部与营销部、项目业主共同参与现场勘查；低压项目由区县营业部门和项目业主参与现场勘查。现场勘查时应当如实详细记录现场情况并要求参与勘查的各方主体签字确认。该现场勘查记录应和相关用户报装资料一并归档保存。

二、接入系统方案编制和审批环节的法律风险及防范

并网意向复函的批复后，随之而来的是接入系统方案的编制与审批，作为分布式新能源项目并网管理中不可或缺的组成部分，应当符合法律法规以及部门规章的要求，避免出现以下法律风险：

（一）接入系统方案提供不当的法律风险

制定接入系统方案对整个并网工程建设至关重要，接入系统方案的制定应遵从安全、经济、合理和便于管理的原则。接入系统方案合理与否，不仅直接影响电网的结构合理和运行安全，而且关系电力生产、经营的可靠性和电能质量。但是，由于电力供应与使用专业性强，如在制定接入系统方案时发生偏差，而项目业主不能识别，导致后续签订的合同存在隐患，一旦发生纠纷，直接导致电费结算分歧，或造成其他损失。一旦发生纠纷，从目前司法实践看，法院会因为供电企业的专业优势地位，而要求其承担更多证明责任，供电企业如果不能提出能证明用户过错的强有力证据，会为此承担违约责任或者侵权责任。

因此，供电企业应严格按照接入系统方案审查的相关制度，规范接入系统方案的审查工作，制定提供正确合理的接入系统方案；且必须要求项目业主在接入系统方案上签字确认，并保存相关证明材料。

（二）接入系统方案确认书的签署与有效期计算的法律风险

根据公司现行规定，接入系统方案存在一个有效期问题。当接入系统方案超过了有效期时将被注销，需重新办理审批。因此，供电企业一方面应当在审批完成之后及时要求项目业主签署确认书，以明确有效期的起算时间，同时明确告知接入系统方案有效期，并说明逾期后果；另一方面，当项目业主持接入系统方案实施并网建设时应当注重审查该方案是否已经超过了有效期。如果系统方案超过有效期，就应当坚决予以注销，而不能图方便进入实施程序。

三、签订并网协议环节的法律风险及防范

分布式新能源项目管理流程中，签订并网协议环节既是关键环节，也是法律风险易发的环节。主要的法律风险有：

（一）签订并网协议的主体不适格的法律风险

《合同法》第九条规定“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。当事人依法可以委托代理人订立合同。”故如果签订并网协议的主体不适格，就会导致并网协议存在效力瑕疵；

实际项目业主可能以与供电企业间无并网协议为由不服从并网和调度管理；如果项目业主履约能力不足，生产、经营的电力不符合质量要求时，供电企业也无依据追究责任。

那么，不适格的情形有哪些呢？首先，与无民事行为能力人订立并网协议，从实践来看，主要包括以下几种情况：项目业主为法人或其他组织的，无营业执照或执照被吊销，或伪造营业执照等资料的；项目业主以法人或其他组织的内设机构或无营业执照的分支机构与供电企业签订并网协议；以村民小组为主体签订并网协议；用户营业执照上的名称与其公章上的名称不一致；签约主体为限制民事行为能力人。其次，签订合同的对方没有代理权或超越代理权。

因此，在签订并网协议时，供电企业计划部应征求营销部、系统部、审计部、法律归口部门、项目业主意见后草拟并网协议；各部门根据国家、行业等的相关规定、相关要求对并网协议进行审核并出具审查意见，局领导批复。相关人员应严格审查签订并网协议的主体是否符合规定。对签订协议主体的身份证明材料、授权委托书内容进行合理、谨慎审查；对身份证、营业执照、税务登记证、行业许可证等证件原件与复印件仔细核对，避免疏漏。如果已经与不适格主体签订并网协议的，应及时催告适格主体予以书面追认，供电企业可以拟定授权委托书、书面追认（承诺）函件范本供实际项目业主使用。在日常管理中，供电企业法务人员应对具体业务人员加强签约主体方面的法律知识培训，以避免与不适格主体签订并网协议。

（二）并网协议格式条款的法律风险

并网协议公司已经出具了相关范本，但在实际签订时，会出现该填写的部分没有明确填写，约定不明的情况，或者填写疏忽，造成错误。在实践中，相关办理人员应着重审核是否存在上述问题。

关于并网协议是否为格式合同，目前有待商榷。但基于风险防控的角度，签订合同时，有条件的供电企业应对合同格式条款尽到提示和说明义务。

四、接入系统工程设计和建设与并网验收调试环节的法律风险及防控

设计、建设、验收调试均是施工过程的有机组成，可合并阐述。在这一阶段，存在的主要风险有：

（一）工程设计审核中有瑕疵的法律风险

《电力供应与使用条例》第二十四条规定，供电企业应当按照国家标准或者电力行业标准参与用户受送电装置设计图纸的审核，对用户受送电装置隐蔽工程的施工过程实施监督，并在该受送电装置工程峻工后进行检验，检验合格的，方可投入使用。根据《电力供应与使用条例》的规定，供电企业有义务确保受电工程设计符合国家标准或者电力行业标准。并网相关设计方案一经确定并且进行了安装施工，如果存在设计方面的缺陷，需要改造时不仅难度大而且会造成相当大的经济损失。由此产生的受电工程故障纠纷，不仅影响电费的结算，供电企业也可能承担违约责任或侵权责任。因此，供电企业应当严格审核、查验设计单位资质。对电网配套工程设计文件审核工作应依照接入系统方案和国家相关标准开展，审核结果应书面答复客户。

（二）工程竣工后未严格组织验收的法律风险

分布式新能源项目完成备案，且本体工程和电网配套工程竣工后，项目业主可向营业窗口提出并网验收申请，供电企业应组织相应验收。不符合验收标准的，应当一次性告知解决方案，符合验收标准的组织相关部门着手准备购售电合同的签订等工作。在实践中，容易出现的风险有两方面，一是项目业主提出验收申请后，未及时组织相关部门和人员进行验收，影响项目进程，可能受到业主投诉，甚至承担违约责任；二是项目验收不合格时，未及时告知项目业主解决方案，属于法定义务不履行，可能受到业主投诉。这些都应当引起关注并预防。

五、其他方面存在的法律风险及防控

（一）未及时转付补贴资金的法律风险

符合国家规定要求的分布式新能源发电项目，可以按规定程序申请补贴资金。按照公司目前要求，各级营销部会按月逐级上报本单位供电营业区内分布式新能源发电项目实际发电量，公司财务部负责按照分布式新能源发电项目补贴目录和实际发电量，按月逐级下发补贴资金，由供电局或区县局负责按月转付补贴。

依照上述规定，补贴资金应当及时申请并转付，迟延行为可能产生违约责任；另外，供电企业抄表并制作《电费结算单》和《电费计算单》时，应当要求项目业主签字确认，作为结算电费的依据，避免双方对此产生分歧。

（二）未将项目各环节资料归档并妥善保存的法律风险

这一法律风险直接体现为，未将整个项目各个环节的资料归档并妥善保存。虽然该风险看似很小，但影响却很大。因为根据《民事诉讼法》规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，书证应当提交原件，物证应当提交原物。《证据规则》第二条规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。

因此，各环节的资料都应当归档备查，这是实施整个项目的依据。一方面，当项目运行出现故障时，可以通过归档的材料筛选故障原因，尽早恢复运行；另一方面，一旦各方发生纠纷，可以凭归档材料分辨权责，如果不能提供相关证明，将承担举证不能而导致败诉的法律风险。所以，供电企业应加强证据意识，在项目实施的各环节中都应当将材料规定备查；需要项目业主确认的信息，应当要求其签收确认书。同时，完善和细化分布式新能源并网项目档案管理制度，制定详细的归档材料清单，这样才能“有备无患”。

（作者单位：桂林供电局）