落实纪法分开的原因及对策分析

付红盾

[摘要]落实纪法分开是维护党的团结统一、保持党的先进纯洁、规范党员干部言行、协调党内关系的重要保障。当前，我国政党建设的理论基础还相对薄弱，党内规则混同于国家法律的现象依然存在。需要我们建立完善党规党纪体系、落实纪委监督工作、增强纪律意识和法律意识，同时要加强党纪落实的执行力，推进全面从严治党。

[关键词]纪法分开；监督执纪；从严治党

[中图分类号] D262.6 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）03-0020-03

高度重视组织纪律性，坚持从严管党治党，是马克思主义政党的基本特征。党纲党纪既体现着党的宗旨和信念，也是党组织和全体党员必须遵循的行为规范，是维护党的集中统一的重要武器。经过修订的《中国共产党纪律处分条例》于2016年元旦起正式施行了。《条例》坚持问题导向，实行纪法分开，去除与法律法规重复的内容，坚持纪严于法、纪在法前。在实际的工作实践中，如何及时有效地落实纪法分开，是一个值得重视和应该解决的问题。

一、明确党纪和国法的关系

党纪与国法是两个不同的概念。“法律规范对全体公民有效，效力及于全体公民；而政党规范只对本党党员有效，效力只限于本党党员。”[1]在理解党纪和国法的关系时，还应注意到三个方面：

（一）党纪要遵从国法。尽管党纪和国法在调整对象上泾渭分明，但党员的社会行为同时受到纪律和法律的调整。因此，纪律必须遵从法律规定，不能突破法律的原则性、禁止性规范。在效力范围上，党纪有自身的效力范围，不能突破应有范围，侵入法律的规范事项。“在义务设定上，党纪往往体现更高更严的要求，但这种要求不能违反法律的基本原则，即要求党员实施违反法律强制性规定的行为。比如，纪律不能强制要求党员捐献个人财产给国家。在行为评价上，党纪和法律在限制、剥夺自由和权利方面各有侧重，法律侧重对人身自由和财产权的限制和剥夺，如拘留、罚款、判处刑罚等，党内法规侧重对身份资格等党员权利的限制和剥夺，如取消评选评优资格、撤销党内职务、限制选举权、被选举权和参与党内事务决策权利等。”[2]

（二）党纪要严于国法。一是纪律要全不能漏。党的纪律要覆盖党组织和党员活动的方方面面，不能留死角、有盲区。二是纪律要硬不能软。纪律对党组织和党员的要求必须是明确而不含糊的刚性约束。严格执纪，坚持党的纪律面前人人平等、遵守纪律没有特权、执行纪律没有例外。三是纪律要紧不能松。习近平总书记指出：“规矩是起约束作用的，所以要紧一点。紧一点自然就不舒服了，舒适度就有问题了，就是要不舒服一点，不自在一点，我们不舒服一点，不自在一点，老百姓的舒适度就好一点，满意度就高一点，对我们的感觉就好一点。”[3]要严格规范权力行使，不能松松垮垮。对党员干部而言，严明党的纪律，把好党规党纪底线，是对党员干部的及时教育提醒，严管中体现了厚爱。

（三）党纪要先于国法。一是触碰在先。党章明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这就表明，任何党员都不能违反国家法律，党员的任何违法行为都是违纪行为，但党规党纪对党员的要求比国家法律对公民的要求更多、更高，所以任何违法行为必然首先触犯党规党纪，所以“违法必先违纪”，这一“先”是逻辑上的在先，而在现实中可能是违纪与违法同时发生。二是查处在先。由于“违法必先违纪”而“违纪不一定违法”，也即与违法比较起来，违纪的行为更细小、更容易被发现，这也就导致党内对违纪行为的发现与查处在一般情况下要先于对违法行为的查处，而在查处违纪过程中如发现有违法问题则会被移送司法机关依法处理。三是叠加惩处。普通民众仅仅是受法律的约束，但党员要受到法律和党纪的双重约束，因此受到国家法律惩处的党员干部并不能避免党内的纪律处分。

二、纪法不分的负面影响

党规党纪严于国家法律，要将党内规则与国家法律区分开。但是当前，我国政党建设的理论基础还相对薄弱，对于党的制度建设研究也明显存在不足，党内规则混同于国家法律，党规党纪套用“法言法语”，难以体现党纪的严明性和权威性。

（一）党员管理失之于宽，规矩意识淡薄。当前党面临着“四大考验”和“四大危险”，产生这些问题的一个根本原因，就是管党不力、治党不严。党员干部对于党内法规和国家法律的区别没有明确深刻的认识。没有做到严于修身、严于用权、严于律己。党规党纪在一定程度上主要依靠党员的觉悟与忠诚来维系，也即其固然需要外力来维系，但得以有效实施的基础却是党员发自内心的对党的纪律的高度认同和自觉执行。如果我们党不警觉起来，不把纪律规矩立起来严起来，不以坚定的决心和韧劲从严管党治党，任由这些现象和问题滋长蔓延，必将严重损害党的形象，影响人民群众对党执政的信心，削弱党的执政地位。正如习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中强调的，“全党同志必须在思想上真正明白，党的执政地位和领导地位并不是自然而然就能长期保持下去的，不管党、不抓党就有可能出问题甚至出大问题，结果不只是党的事业不能成功，还有亡党亡国的危险”。[4]

（二）纪委监督执纪责任不能履行到位。一方面，对全面从严治党的理解尚不到位，对纪委的定位和职能认识还有偏差。将党纪党规混同于国家法律，在实践中管党治党不是以纪律为尺子，而是以法律为依据，党员干部只要不违法就没人管、不追究，造成“要么是好同志，要么是阶下囚”现象的出现。这种纪法不分的做法造成纪委对于自身的监督执纪责任没有全面清晰的认识。以至于有的纪委在实际工作中对于一些党员干部的违纪行为，要么视而不见，认为只要不违法就不用管。“纪委不是党内的公检法，纪检工作也不全是抓贪官。”纪委作为党内监督的专责机构、管党治党的重要力量，要把握党风廉政建设的“树木和森林”，如果眼中只盯着线索和案件，忽视对党员和领导干部遵守党规党纪情况的监督，这既是错把法律当作了尺子，也是错误的政绩观。这样做，放松了对党员的要求，损害了党纪的严肃性，让党纪党规成为“纸老虎”“稻草人”，正气上不来、邪气压不住，造成“破窗效应”，致使近两年关于党员干部的大型腐败案件频频被查出。其关键原因还在于对于党员违反纪律的问题，纪检部门没有履行好自身的监督执纪责任，对于违纪行为没有及时的做出惩罚，致使小错酿成大错，违纪走向违法。

纪委对纪法不分，忽视党纪国法的另一个方面是对纪委监督执纪职责的履行不到位，执行效果不能令人满意。在一些基层党组织，甚至连基本的“三会一课”制度都得不到很好的执行，更别说其他的诸如保障党员民主权利、党内监督制约等制度的执行。而近年来突出遭人诟病的针对反腐倡廉建设的“党委主体责任”及“纪委监督责任”的缺失，更是一个突出的例证。在一些围绕反腐倡廉制度执行情况的研究中，把当前制度执行过程中存在的问题归结为如下几个方面：虚置执行，重制定、轻执行，重形式、轻实效；有限执行，采用实用主义的态度选择性执行制度，合意的就执行、不合意的就不执行，一切因时因事因人而异；替代执行，热衷于搞变通，潜规则盛行；对抗执行，蔑视制度权威，视党规党纪为无物；过度执行，自由裁剪制度，突破制度边界。这些都是对党纪国法没有一个明确的认识，没有做到严格的遵守党纪国法。[5]

（三）党纪执行不到位。有的党委和纪委对党纪和国法没有明确的认识和了解，在工作中不能严格遵守党规党纪，最主要的表现是对现有党纪党规没有严格执行到位，落实不够。一方面是党员没有认识到党规党纪的重要性。党章是党的根本大法，是各级党组织和全体党员行动的总依据。党规党纪规定了党员的各项行为。但一部分党员干部没有党规党纪意识，对党规党纪的相关规定置若罔闻，或是对于学习党规党纪持消极态度，认为只要不违法违纪也没关系，乃至做出违纪违法的事情。另一方面是党员干部在工作中忽视运用党规党纪这个“底线”来约束自己的行为。因此，我们在制定党内规则时要明确党员的各项职责和行为，明确纪严于法、纪在法前，树立党规党纪的权威性，要严格的按照党规党纪来办事，提高党规党纪的可操作性和权威性，让党规党纪成为党员办事的常态，将党规党纪贯彻到包括自己现实工作的各个方面。

三、落实纪法分开，推进全面从严治党

纪法分开适应全面从严治党的要求，体现了对依规治党规律认识的深化，突出了党纪特色，实现了法律建设的与时俱进，规定了管党治党的尺子和党员的行为底线。

（一）增强党规党纪意识，加强党纪宣传。党员是否具备尊重规矩、尊重规则的意识是能否遵守党内法规制度的基础。一方面要在党内做好党规党纪的宣传工作，树立党规党纪意识，如党章意识、忠诚意识、纪律意识、责任意识、廉洁意识。[6]通过违纪违规的警示性教育、党员干部培训机构的常规性教育、党内的集中性教育等手段，着力让党员树立崇尚党规、敬畏党纪的信念。让广大党员深刻理解讲规矩的重要意义。在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。只有全体党员都严格遵守党规党纪才能确保党始终成为团结统一的战斗组织。

另一方面要严肃党内生活。观念的养成不仅要靠教育更要靠实践。要把党规党纪作为党员在党的生活实践中必须遵循的唯一准则，把依规依纪调整规范党内生活作为处理党内关系的唯一方式。身体力行遵守党纪国法，严格按照党规党纪的要求行使权力和权利，内化于心、外化于行。

（二）强化纪委队伍建设，落实纪委监督执纪责任。监督执纪的人要做执纪的楷模，一是要以高标准、严要求来考核纪委干部。纪检干部作为党组织和党员行为合纪性的审查主体，要做到清正廉洁、克己奉公，除了要加强道德教育外，还要更加明确对其责任追究的及时性和严厉性。纪委干部对自己的权力与责任要有清晰和全面的认识。成立专门的纪检人员培训基地，对纪检人员进行专门、系统、全面的培训，不断提高纪检人员的综合素质。二是加强纪委组织规范化建设，明确纪委的主要职责，加强制度执行情况的监督检查。全面开展廉政风险防控工作，规范工作流程。对廉政风险点深入摸排，加强对重点领域、重点项目的廉政风险防控，对各环节防范措施开展检查评估。三是纪委要根据新的形势要求对自身监督工作进行梳理，加强和完善内部监督机制，督促纪委切实履行监督执纪问责职能。监督检查党章和党的路线方针政策的执行情况。明确监督的主体、步骤、程序、救济途径以及为追究涉及超越党的纪律、违反法律行为而与司法机关之间衔接的工作机制，实现纪委自身监督规范化、制度化的要求。真正把监督执纪作为检验评价工作的标准，建立不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

（三）确保党纪执行，明确党纪严于国法。党规党纪的价值在于其能够得到无例外、不打折、刚性的执行。相对来说，党内的法规制度建设是一直在完善的，但是执行力度和执行效果却不能令人满意。为此，健全党规党纪的执行保障机制就成为实现“党规党纪严于国家法律”的重要保障。要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到制度管权管事管人。一是要明确党规党纪执行责任。要进一步明确党规党纪的执行、检查机构及其相关责任，尤其要强化各级党委及纪律检查机关的责任。必须强化党规党纪执行机构权威，保障相关机构依规依纪独立公正行使权力，确保党规党纪不被异化、虚化、扭曲；二是要健全党规党纪执行监督机制。依法依规治党必须要加强党内各种权力的监督制衡，决不允许出现监督的盲点，决不能有不受监督的权力，决不能存在没有责任的权利。因此除了要加强对党规党纪执行情况的监督，也要加强对执纪机构的监督制约。要进一步提高党规党纪执行情况的公开力度，保障党员的知情权、监督权和申诉权，完善党规党纪执行责任追究制度；三是要强化自上而下的带动责任。由于党的组织模式、权力运行机制等因素的影响，党内高层对党规党纪的态度直接影响到制度的权威性。为此，要坚持制度面前人人平等，执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。

参考文献

[1]崔建周.党规党纪严于国家法律：理论依据、实践指向与实现条件[J].理论探索，2015（4）.

[2]黄继鹏.准确把握党纪与国法的关系[J].群众，2015（8）.

[3]习近平.认真学习党章，严格遵守党章[J].求是，2012-11-20.

[4]习近平在党的群众路线教育实践活动总结会上的讲话[N].人民日报，2014-10-9.

[5]让党规党纪更有震慑力[N].中国纪检监察报，2014（8）.

[6]任泽民.严格遵守党规党纪，做政治上的明白人[J].今日浙江，2015（17）.

作者系中共上海市委党校研究生；指导老师：赵刚印

责任编辑：卞吉赋