论我国城市社区居民委员会制度的完善

刘欣

[摘要]城市居民自治是我国社会主义基层民主最广泛的实践之一，是和谐社会社区建设的发展方向，而城市居民委员会则是承载我国城市居民自治最重要的组织。随着市场经济的不断发展，政治制度改革和社区建设的不断推进，城市居委会更名为“社区居委会”。为了适应社区建设的发展，实现社区自治，作为社区自治的核心承载组织——社区居委会必然面临着改革与制度创新。本文通过探析我国社区居民委员会制度的现状，结合社区居委会改革实践分析了社区居民委员会制度的现实困境，并提出如何进行制度创新与完善的若干思考。

[关键词]社区居民委员会；制度；完善

一、我国社区居民委员会制度的现状

（一）社区居民委员会的性质与地位

社区居民委员会的性质用姜春云同志在有关会议上的讲话来概括就是三个“不能变”。这三个“不能变”无疑说明我国社区居委会的性质仍然是“基层群众性自治组织”。

所谓“群众性”是指由社区居民自己组织起来，进行自我管理、自我教育、自我服务的组织，即由社区居民直选自治首长，利用自身资源进行治理的组织方式。但是在现实中，“群众性”并不是社区居委会的代名词，而“基层自治”则有取而代之之意。所谓“基层自治”是依法以一定地域为治理范围，以地域内居民意志为基础，自治组织与上级政府的权利义务由法律规定，实行自我管理的治理方式。由此可见，“群众性”更强调“自治”“自主”，而“基层自治”则更倾向于“治理”，这里的“治理”既包括居民参与，也包括社区内其他组织的参与。

（二）社区居民委员会的组织体系

1.最高决策机构——社区居民代表大会

社区居民代表大会是代表居民的权益，对本社区实施自我管理的民主机构。社区代表大会由社区居民委员会召集和组织，其有自己的选举和议事方式，享有定的权利也承担一定的职责。

2.议事机构——议事协商委员会

社区议事协商委员会是一个公共事务组织，它是居民、企事业单位以及其他组织派代表并经居民代表大会推荐而成立的自治组织。社区议事协商委员会，顾名思义是一个议事协调机构，它在其中发挥着桥梁杠杆的作用。社区管理委员会和社区成员就像杠杆的两端，议事协商委员会起着平衡两端的作用，它能有效的知悉杠杆两端的情况，并能快速地将各自的意见传达给社区管理委员会。

社区议事协商委员会的主要职责是有提出建议和意见的权利，负责协调相关组织，反应并回馈相关信息，对其他部门实行监督等职责。

3.日常理事机构——社区居委会

社区居委会是一个常设机构，根据修改后的《城市居委会组织法》的规定，其设立以便民高效为主要原则。社区居委会的主要职责功能是协助配合相关行政单位来处理涉及本社区的事务。

4.具体办事机构——居民小组

居民小组一直以来都是居委会的构成单位，没有居民小组，居委会的工作也就无法开展。居民小组在社区可以有若干个，数量不定，随居民的多少而定，它是具体的办事机构，小组长负责协调处理本居民小组的日常工作。同时，我国《城市居民委员会组织法》也规定居民小组对召开居民会议具有提议权。除此之外，社区居委会日常工作的处理也都是居民小组负责实施、办理的。

（三）社区居民委员会的外部关系

1.与社区党组织的关系

在社区为了便于服务人民，每个社区也都有党组织，其目的也是更好地为人民服务，这是具有中国特色的。那么，社区党组织的功能主要有加大改革力度，促进基层发展，增强民众凝聚力，提高工作效率，保障基层团结稳定。所以，社区党组织在整个国家的党务系统里发挥着基础而重要的作用。

2.与政府及其派出机关的关系

根据我国相关法律的规定，居委会与政府及其派出机构的关系大致如下：居委会的性质是自行管理和处理自己的内部事务的一个群众性组织，居委会在法律法规的权限范围内协助政府及其派出机关的相关工作，政府及其派出机关帮助居委会开展本社区的基层群众工作。

3.与社区其他组织的关系

这里的“其他组织”既包括在《城市居民委员会组织法》里规定的社区内的机关、企事业单位等组织，也包括发展日益迅速的民间自治组织。社区民间自治组织，顾名思义，就是由本社区居民筹办的为人民提供服务的非营利性的自治团体，还包括在市场经济条件下逐步建立的物业与业主相互关系的新兴组织或团体。尤其是新兴组织的产生，使得居委会与其关系混乱，自身功能逐渐淡化，在社区建设中似乎难以适应发展需求。

二、我国社区居民委员会制度的困境分析

（一）社区居民委员会组织体系存在的问题

应逐步建立议行分设在不同的部门中，以保障公平和效率。所以，议行分设在不同部门中对于当前社区居委会而言是一个制度创新。但这一创新之举是否真能解决社区居委会所处的困境呢？

从“议行分设”来分析，“议”是指议事，讨论之意，“行”是指执行，履行之意，“分设”是指由不同的社区部门来分别完成议事和执行工作。创设这一制度的目的在于，通过职能分权，协调社区各种关系，便于社区居委会的运行和管理，充分体现出社区居委会的群众自治性。这样，作为中间的自治机构，社区居委会对上可以执行相关政策法律法规的宣传工作，对下又能使社区工作人员充分开展工作，为人民群众服务。这种制度的创新虽有理论上的重要意义，但在具体实践中，也存在种种问题。

（二）社区居民委员会外部关系存在的问题

1.与社区党组织

社区的基层党组织是完善党的建设和社区发展的纽带。我国是在中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家，共产党是国家事业发展的领导核心，那么其基层党组织在社区中也是处于领导地位，这是由我国当前的实际状况所决定的。社区居委会自治从另一个角度来说它是在党的领导下的有限自治，增强居委会自治在当前情况下必须加强党的领导，发挥党的引领作用。

2.与政府及其派出机关

社区居委会作为一个基层组织，其特点具有自主性和自治性，在实践中它更是群众与政府的“中介”，是联系政府与群众的纽带和桥梁。在现实生活中，社区居委会与政府相关机构的关系更为亲密，而且就表现在日常办公的行政性与复杂性上。

3.与社区其他组织之间的关系所存在的问题

（1）与物业管理机构

物业管理机构是市场经济条件下的产物，是市场经济的主体，是营利性的公司。物业公司对业主的服务是以营利为前提的，并不是免费为业主服务的，所以它的管理服务行为是种公司企业行为，该行为是与利益相联系的。

（2）与业主委员会

业主委员会也是基层群众性的自治组织，它是由选举的代表组成，主要处理社区的日常事务，同时业主委员会对业主大会负责受其监督。从上述概念我们可以发现，业主委员会与社区居委会有少许相似之处，它们都是为本区域内的居民业主服务的自治组织。但也存在着很多差别，比如管理范围上的差别，业主委员会的管理范围是小区，社区居委会的管理范围是社区，一般社区的范围更大些，以至于两者之间的协作机制不顺，带来了很多矛盾。而社区居委会无论从其规模还是功能上来说都超出了业主委员会。尽管二者在某些功能上存在重合，但这些重合也只在某些事项（与物业相关联的事项）上发生，因此，社区居委会与业主委员会的关系不存在谁取代谁的问题。

（3）与民间组织

民间组织是民间自发的为实现某一群体目的而形成的自治组织。它与社区居委会还存在很大的区别：首先，从政治的角度来看，社区居委会是法律明确规定的基层自治组织，具有政治性，主要体现在其职能方面，而民间组织是自发形成的，其没有政治性。其次，二者所服务的群体范围是不一样的，社区居委会是为全社区的居民服务的，而民间组织是为特定的组织成员服务的，社区居委会服务的范围更广，具有普遍性和广泛性。再次，社区居委会是为居民提供国家政策等公共服务的，而民间组织则是为特定的人提供特定服务的。

三、我国社区居民委员会制度的完善

（一）社区居民委员会功能的重新定位

我国社区居委会的功能是由它的性质所决定的，根据相关法律的规定，它是一个自治组织，自我管理，自我服务，充分体现了人民当家做主的政治制度。所以，我国居民委员会的功能主要体现在以下几个方面：

第一，利益代表和利益维护功能。它是居民利益的代表，维护的是居民的利益，广大居民群众赋予了居委会以权力，它就应该履行其为居民服务的职责，充分保障社区居民的正当权益。

第二，服务功能。我国社区居委会存在的原则就是以居民为本，服务于本区域居民，根据居民的需求合理配置、整合本区域的资源。通过建立健全服务项目，高效的管理各项公共事务，以提高社区生活水平，改善居民生活环境。

第三，协调功能。居委会的协调功能在其发展和完善的过程中发挥着重要作用。居委会如果发挥好了这样一个重要功能，那么矛盾就会及时化解，从而有效协调社区各利益主体之间的关系，维护社区团结安定。

（二）制度完善的具体措施

1.不断完善社区居民的意愿表达制度，充分发挥其服务职能

（l）在社区居委会设立社区居民事务办理站

设立居民事务办理服务站的目的是为了更好地代表社区居委会为居民服务，倾听居民的诉求，掌握社区的相关公共信息，对居民需要帮助和服务的事项，给予尽可能的帮助，为社区居民排忧解难，形成一个对居民开放的服务办事渠道。

（2）建立社区居委会定期代表接待日制度

建立代表接待日制度目的是为了更好地收集居民群众的意见和需求，反映人民群众实际关心的问题和亟待解决的问题，与民着想，为民办事。

2.完善社区居委会选举制度，充分发挥社区民主选举功能

（l）规范社区居委会选举程序

规范社区居委会选举程序是保障社区选举，发挥其功能的前提和基础。选举程序要做到公平、公正，确保选举的每个环节都做到有根有据，有法可依，并受到人民的监督。

（2）做好居民代表选举

街道（乡镇）政府应该在居民代表选举的工作上加以指导，严格依法选举产生居民代表。居民代表应充分反映社区居民以及外来人员和社区单位的意见和建议，当然，可以充分利用本社区有效资源完成推选工作，选出有素质水平的人员作为代表，有利于更好地实现公平、公正。

3.建立健全会议协商制度，充分发挥社区民主功能

（l）完善社区居民代表大会制度

法律相对于现实生活总是滞后的，现行的相关居委会的法律里并没有关于社区居民代表大会的规定，这体现了法律的滞后性。在民主建设进程中，社区居民代表大会的地位应当得到确认，其会议程序也应当予以确认。

（2）建全社区议事协商制度

社区议事协商制度本身就是市场经济条件下社区建设过程中的一个创新，它是扩大基层民主的表现。社区议事协商制度的特点在于在社区内的各个单位和社会团体就社区需要解决的事项，召开会议进行民主协商。

4.指引社区居民参加社区的各项事务管理，发挥其民主管理功能

（l）发挥自治章程的规范指引作用

在当前，全国大多数社区在街道的指导下都开始或已经制定了自己的相关管理章程。但在制定的过程中要广泛听取群众的意见，制定出符合居民利益的章程。

（2）完善社区事务公开透明，创新社区服务方式

为了更好地为社区居民服务，居委会有必要以公平、公正、公开的原则处理事务。充分保证办理事务的公开透明，对社区事务的办理程序进行严格统一的制定，确保其规范化、制度化、公开化、透明化，使社区居民能充分地了解和参与事务的办理。

5.拓宽监督渠道，充分发挥社区民主监督功能

（1）完善社区内部监督制度

社区内部监督指的是社区的广大人民群众对社区的内部机构进行监督，以保障其社区内部机构工作的廉洁高效，公平公正。

（2）完善社区外部监督制度

完善社区对政府机关的监督，根据居民代表大会的授权，对政府及相关机构人员进行监督，并最终对居民代表大会负责。最后，将监督的内容通过各种方式告知广大的社区居民。

（3）建立事前监督制度，实行社区民主听证

事前监督制度能更好地保障社区居民的切身利益，使某些措施和制度在被通过或实施前，就可得到纠正或改变。并且在制定相关的制度时，可以听取居民的意见和建议，保障制度的合理性及公开性，以此来更好地实现社区居民的民主权利。