从审判委员会的职能看审判委员会制度的改革

蔡辉

[摘要]审判委员会制度的改革涉及刑事、民事和行政诉讼三大诉讼法。意见常有废除说、保留说和改革说。从审判委员会的思想职能角度分析，审判委员会制度具有应当废除的理论和现实依据，即便由于其他事由，对审判委员会制度进行保留，也必须在不逾越诉讼法基本原则和基本制度底线的情况下，对审判委员会制度进行诉讼化改造。

[关键词]审判委员会；职能；废除；改革；诉讼化

对于审判委员会制度的存在，学界已经讨论了多年，多是从该制度应该废除还是完善的角度来讨论的。一项法律制度的存在或修改完善，应当立足于该项法律制度的充分认识，而对于其的认识，从根本上而言，应当是对于其性质的界定。审判委员会的存在或废除，应当立足于法律对其功能的赋予和法律地位的界定，如果超出法律的界定讨论该项制度的存废，无异于画蛇添足。如果法律的界定本身并无司题，而是实践过程中制度的运行被人为地异化，那么我们所应该做的就是对实践的修整，而非讨论制度的废存问题了。

对于审判委员会的法律定位，比较明确规定的法律是《法院组织法》。法院组织法在第十一条第一款规定审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。《刑事诉讼法》在第三十条和第二百四十三条规定了审判委员会有决定回避和决定案件再审的权利。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对审判委员会也规定了审判委员会的决定回避和案件再审的权利。按照这样的制度设置，法律对审判委员会的职能设置，大概可以归纳为：一，总结审判经验；二，重大疑难案件的实体决定权；三，重大程序事项的决定权；四，其他与审判有关的工作，一般为制定规章制度。我们分别讨论审判委员会的这四项功能。

一、总结审判经验

审判是人民法院最主要的工作，审判经验的总结，目的应该是为提高审判工作的质量，使经验的总结能够起到指导审判业务的作用。实际上，总结审判经验并推广的职能定位很难达到其预期的立法目的。原因在于首先，审判委员会的工作机制和组成决定了其不能起到总结审判经验的作用。按照法院组织法第十一条第三款的规定“各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”审判委员会的工作机制是会议制，且这种会议是非固定制的，也就是可以临时召开，会议时间也没有充分的保障，在这种非常设的会议和有限的时间范围内，要想能够起到总结审判经验的作用，是很难做到的。另外，审判委员会的成员复杂。审判委员会除了正副院长、各庭庭长外，还有些行政部门的非专业人士，作为一种政治待遇，这在基层甚至更为上级的法院内部已是不争的事实。即使在专业的从事审理工作的委员中，因为专业分工的限制，加之人民法院内部并未实行岗位轮换制，造成不同审判庭委员之间业务的生疏也是应有之义。在这种情形下，要想在绝大多数人都是非专业人士的情况下讨论案情并总结审判经验，只能说是一种没有支撑的美好设想。第二，即使在以上的情况下，总结出了所谓的审判经验，实际意义也不大的。因为在我国这样的一个成文法国家，不存在也不允许判例的拘束作用，即使最高人民法院在第二个五年工作规划纲要里确立的案例指导制度，也没有达到预期的作用。所以总结审判经验的职能，对于审判委员会而言，即无可能，也无必要。其三在于，人民法院内部已有常设机构，完全可以行使该项职能，就是各法院的政策研究室。人民法院的政策研究室，其重要的工作之一即在于总结历年法院审理的各种案件数据，这为其进行审判经验的总结提供了便利，另外，政策研究室所招收的人员也往往为高学历的法律专业背景的科班人员，这也为其总结审判经验提供了知识保障。因而，总结审判经验这项职能，在现行的法院机构设置和职能分工背景下，几乎不可能，也没有必要为审判委员会所承担。

二、重大疑难案件的实体决定权

在人民法院组织法规定的三项职能中，审判委员会在实践中行使最多、最为常见的就是对重大疑难案件进行讨论决定。《法院组织法》第十一条第一款规定，各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。民事诉讼法中对审判委员会的疑难案件的实体决定权虽然没有明确规定，但是司法实践中，法院对于重大疑难的民事案件，在合议庭难以决断的时候，也都是报请审判委员会讨论决定，对于审判委员会的决定，合议庭也都是执行无疑。可以说，无论是在法律规定中，还是在实践中，审判委员会对于重大疑难案件的实体决定权，都是确定无疑的享有的。而学术界和理论界对审判委员会制度的责难，也多集中于其享有的这项权利，对于诉讼程序中的诸多原则和基本制度的违反。

总体而言，审判委员会对于重大疑难案件的实体决定权，对于诉讼原则和基本制度的违反体现于以下方面。

首先，对于辩论原则和直接言辞原则的违背。

辩论原则是三大诉讼的基本原则，是指当事人在诉讼中享有就实体问题、程序问题和证据问题辩论的权利，当事人辩论的内容，应当成为法官判决的依据。法律规定辩论原则的目的，在于通过辩论，让裁判人员了解案件事实真相，当事人主张的事实能够约束法官判决，以防止法官独断，保障判决公正。对于实体结果由审判委员会决定的案件而言，当事人辩论的内容通过合议庭转述的方式由审判委员会了解，由于转述的间接性和片面性，当事人辩论失去了对审判主体的影响力和约束作用，从而使得辩论原则流于形式，法庭庭审空洞化和表演化。

审判委员会对于重大疑难案件的实体决定权，同时损害了诉讼法中的直接言词原则。直接原则指法院判决只能由直接参加审判活动、直接听取当事人辩论的人或审判组织人员亲自作出诉讼原则。与容许以他人的审理结果作为裁判依据间接审理主义相对。言辞原则指法院在证据调查程序和当事人在辩论程序等主要诉讼阶段的行为，必须以言词方式进行的原则。与容许当事人以书面方式为诉讼行为书面审理原则相对。而审判委员会对案件的实体决定权，判决内容的作出主体和审理案件的主体发生了绝对的分离，审判委员会对案件的讨论是建立在合议庭审理人员的汇报基础上的，而这种汇报是对当事人和诉讼参与人言辞方式参加审判活动的转述，是典型的审而不判、判而不审，违背了直接原则和言辞原则。

其次，对公开审判和回避制度的违背。

按照诉讼的要求，法院审理案件应当遵循公开审理和回避制度。其中回避制度指的是审判过程、审判结果及法院作出裁判的理由均需公开，以便于监督，回避制度指的是案件的审判人员或其他人员遇到有可能影响案件公正审理的情形时，应当主动退出案件审理活动的制度。公开制度和回避制度的目的都在于保证案件审理的公正性。而审判委员会在审理案件时，审理过程并不向当事人公开，公开的审判结果名义上是合议庭作出，实际上是审判委员会作出的，无疑从过程和结果上都违反了公开审判原则。

对个案的实体审理而言，诉讼法中所确认的基本原则和制度是不可逾越的基本要求，也是审判公正的基本保障，审判委员会对辩论、直接言辞原则、公开审理和回避制度的违背，是司法改革中不容回避和漠视的基本问题，从长远角度看，应该废除审判委员会的审判职能，将全部的审判权力交由合议庭或独任庭，但是从现实角度而言，审判委员会制度的废除将很难在短期内实现。在这种情况下，可以考虑暂时对审判委员会的审判职能进行诉讼化改造，使其符合审判制度改革的正当性要求。对审判委员会的诉讼化改造，应当在审判委员会成员信息公开、审判委员会成员的回避制度构建、审判委员会审理案件方式的庭审化、审判委员会成员对案件责任的承担四方面进行构建。

三、重大程序事项的决定权

总结刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法关于重大程序事项的决定权的相关规定，审判委员会对于重大事项的决定权，体现于对于院长回避申请的决定权和人民法院决定再审案件的决定权。

为了落实回避制度，对于不同人员的回避申请，三大诉讼法规定了不同的有权决定主体，一般而言，审理案件过程中，审判人员、检察人员和公安人员的回避申请，由相应的机关负责人，即法院院长、检察院检察长和公安机关负责人决定，而涉及法院院长、检察院检察长和公安机关负责人的回避，则由审判委员会和检察委员会决定，其他人员的回避问题，则由审判长决定。对于院长的回避问题，是否必须由审判委员会决定是值得探讨的问题。按照法律规定，人民法院的院长是审判委员会的当然成员，当决定院长的回避问题时，院长本身肯定是需要回避的，既然需要回避，那么院长的回避问题由审判委员会来决定还是由合议庭的其他人员决定，并没有实质区别，因为从程序角度而言，院长本身对自己的回避申请都自行回避，在这种情况下，由参加庭审的合议庭其他成员决定是否回避，比未参加直接审理的审判委员会成员决定，更具有程序上的正当性。对于院长的回避申请，从程序正当性的角度而言，可以考虑将决定权授予上级法院，唯有如此，才能体现回避制度设立所追求的程序和实质双重正义。由审判委员会来决定院长的回避问题，并不是制度设置的必然要求。

对于再审案件，我国诉讼法规定了三类再审案件的启动主体，即人民法院、人民检察院和当事人。人民法院在发现已经发生法律效力的案件确有错误的情况下，可以由人民法院院长提请审判委员会讨论决定。对于再审案件，一般认为应该取消人民法院的再审决定权，因为法院作为裁判机关，应该最大限度地保持中立和消极，不应主动介入纠纷，以免丧失其中立性，进而丧失公正性。人民法院主动提起再审程序的不告而理的情形，显然不利于程序公正和当事人权利保障，因而从长远来看，应当对人民法院主动决定再审的权力予以取消。配合再审制度的改革和再审程序启动主体的改动，审判委员会的这项程序事项的决定权就自然消亡，不再成为问题。退而言之，即使法院的再审不被取消，那么法院启动再审也应当实行诉讼化的改造，将法院启动再审的权力交由上级法院决定，而不必由本院的审判委员会决定，即院长法院本院的生效法律文书错误后，报请上级法院组成合议庭进行审查，以免由本院院长提交审判委员会决定是否引起再审带来的形式主义和程序不公。

四、其他与审判有关的工作

常见的审判委员会的工作，除了以上所讲的三项主要工作外，还有一些其他与审判有关的工作，法院组织法中规定了审判委员会的工作中，包括与审判有关的工作，但并没有明确这些工作有哪些。在实践中，人民法院从事的与审判有关的工作，一般为制定规章制度。但这类工作在审判委员会的工作中，只占到了很少的一部分比例。另外，从职能设置角度而言，法院内部的政策研究室的日常工作就是研究相应的政策法规，具有天然的资源和人员优势，如果将研究制定规章制度的工作交由政策研究室来做，应该能够比审判委员会更好地行使这职能。

所以，无论是从经济角度还是从实用角度而言，审判委员会不再承担制定规章制度的职能，既不会对审判委员会的工作构成巨大的冲击和影响，也能够在现有的法院体制下由其他机构更好的实现和完成这一法院职能，可谓举两得，互不影响。

五、结语

审判委员会制度的，从其现行具有的功能看，是完全可以由法院内部的其他机构或组织行使的：总结审判经验的职能，可以由各级法院内部的政策研究室行使；重大疑难案件的实体决定权，违背了辩论原则和直接言辞原则，损害了合议制度、回避制度，是对诉讼原则的巨大冲击，从长远来看，可以通过取消审判委员会制度来避免诉讼制度中的这种重大隐患，从短期而言，可以通过对审判委员会审理民事案件进行诉讼化改造避免其不利影响；程序事项决定权的职能，可以通过将权力交由上级法院的方式来避免其弊端；其他与审判有关的工作，主要是制定规章制度，也可以交由法院内部的政策研究室来进行。

从维护诉讼程序的正当性而言，审判委员会制度中审判职能应当剥离，非审判职能可由其他法院内部机构代替，因此审判委员会制度被取消更符合程序正义的基本要求。在该制度因其他因素不能被立即取消的情况下，对审判委员会的审判职能，可以通过诉讼化改造的方式避免其反程序正义，对非审判职能，可以通过剥离的方式予以改革。无论怎样改革，作为一项诉讼制度，绝不能、也不应当允许其在公然违背多项诉讼基本原则和基本制度下运行，这是包括审判委员会制度改革在内的所有诉讼制度改革不应该逾越的底线。