论面向不动产统一登记的不动产物权体系构建

付丽莉 李钢 尹鹏程

[摘要]针对我国当前缺少系统的、全面的不动产物权结构、管理、登记等法律法规的现状，面向不动产统一登记的现状和需求，以我国全面开展不动产统一登记工作为契机，通过梳理不动产物权相关法律法规，分别从土地、房屋、林地、草原、海域五个方面，探讨构建了内容全面、类型细致、结构合理的不动产物权体系，期望可以为制定不动产统一登记内容、类型提供参考和依据。

[关键词]不动产统一登记；物权；不动产物权体系

2013年11月20日的国务院第31次常务会议，决定整合不动产登记职责，建立不动产统一登记制度，当前，我国大部分省、市已经启动不动产统一登记相关工作，但我国尚无不动产登记法，相关的法律法规包括《物权法》《农村土地承包法》《森林法》《草原法》《房屋登记办法》《担保法》《土地管理法》《民法通则》等，上述这些法律法规对不动产物权的分类、管理、登记之规定存在不一致甚至冲突，如林地使用权的抵押，海域使用权的性质，农村土地承包经营权的称谓等问题存在争议，上述情况的存在有碍于不动产统一登记工作的实施。

不动产物权体系是不动产统一登记的重要基础和参考标准，构建不动产物权体系，对物权制度的完善尤为重要。进行不动产统一登记，首先应构建不动产物权体系，进而确认不动产登记的范围和类型。研究物权体系的多为法学界学者，研究内容主要包括农村土地物权、用益物权、担保物权、林地物权、海域物权等相关物权体系构建。上述研究主要从物权制度角度进行研究，研究内容有的是针对整个物权体系，有的是针对某特定的物权体系，缺少对不动产物权体系系统的、全面的研究和体系构建。因此，本文拟以不动产统一登记为契机，梳理不动产物权相关法律法规，面向我国不动产统一登记和管理的现状和需求，探讨构建内容全面、类型细致、结构合理的不动产物权体系，期望可为制定不动产统一登记权利的种类和内容提供参考。

一、不动产统一登记角度构建不动产物权体系

《物权法》第二条规定，本法所称物，包括不动产和动产。对于不动产的定义，不同国家有不同的规定。一直以来，我国对不动产的定义，遵循我国《担保法》第九十二条的规定，不动产为土地以及房屋、林木等地上定着物。2014年8月15日颁布的《不动产登记条例（征求意见稿）》第二条规定本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。这是我国对不动产做出的较为明确的规定。不动产统登记，是指对土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。面向不动产统一登记的内容，分别从土地、房屋、林地、草原、海域五个方面，构建不动产物权体系，如图l所示。

（一）土地物权体系

我国《土地管理法》第二条规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，涉及土地物权体系的法律法规较多，例如《物权法》《宪法》《土地管理法》《农村土地承包法》《民法通则》及其他相关的法规，本文依据上述法律法规，结合我国当前国情，构建土地物权体系。

1.土地所有权

在公法上，土地所有权是构成国家的四大要素之一；在私法上，土地所有权是最重要的一种所有权。我国的土地所有权有两种：国有土地所有权和集体土地所有权。

（1）国有土地所有权。国家土地所有权是国家为了公共利益，依据法律规定对全民共同所有的土地进行占有、使用、收益和处分的权利。我国《土地管理法》第八条、《物权法》第四十七条和《土地管理法实施条例》第二条规定，国家土地所有权的客体包括城市的土地，法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，国家依法征用的土地，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，因国家组织移民、自然灾害等原因，农民集体迁移后不再使用的原集体土地。

（2）集体土地所有权。我国土地所有权的主体有两个，国家所有和集体所有，农村和城市郊区的土地，依法不归国家所有的，属于集体所有。魏振流认为集体土地所有权的定义为由各个独立的集体组织享有的、对其所有的土地的独占性支配权利；王利明利用具体列举的方式，定义集体土地所有权是为各集体经济组织对土地所享有的占有、使用、收益和处分权利。国有土地所有权属全民所有，在物权法中仅具有象征意义，与国有土地所有权主体的抽象性不同，农村集体在现实中被细分，每一个“集体”都是个独立的所有者。

2.土地用益物权

（1）国有土地使用权。国有建设用地使用权的取得，主要包括划拨、出让和租赁等方式。土地使用权划拨属于一种无偿的行政配置方式，我国有着严格的限制，国有土地租赁权可以采取招标、拍卖、挂牌或者双方协议的方式取得。

（2）集体建设用地使用权。集体建设用地使用权是指使用权人依法取得的不以农业生产为目的对农民集体所有土地占有、使用、收益和处分的权利。包括三种类型：一是农村宅基地使用权，二是公共设施和公益事业建设用地使用权，三是乡镇企业建设用地使用权。2014年7月，国家发改委、财政部、国土部、住建部等11个部委联合下发国家新型城镇化综合试点通知，要求各省选择符合条件的不同层级市、镇作为试点在8月底前上报发改委，将宅基地和农房纳入全国统一的不动产登记体系，并率先建立和实施不动产统一登记制度。我国法律对集体建设用地使用权的流转有着严格的限制，但是目前农村建设用地使用权的取得和流转存在着诸多问题，例如：集体建设用地不符合规划、超面积建筑、私下交易等，对集体建设用地使用权进行调查和统一登记，明晰建设用地使用权主体，明确建设用地使用权流转规范，对农村土地合理利用和可持续发展具有重要意义。

（3）集体土地承包经营权。集体土地承包经营权人依法对其承包经营的农村集体土地享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地承包经营权的名称，学界有多种看法，一种是认为应借鉴罗马法中永佃权制度的优点，将其成为“永佃权”，一种观点是认为土地承包经营权属于债权的概念，应称之为“农地使用权”，本文与《物权法》保持一致，采用的是“土地承包经营权”这一称谓。

（4）地役权。地役权是指权利人为使用其土地的方便与利益而利用他人土地的权利。《物权法》第一百六十二条、一百六十三条规定，土地所有权人设立土地承包经营权、宅基地使用权时，该用益物权人继续享有或者负担已设立的地役权。而土地上已设立土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利的，未经用益物权人同意，土地所有权人不得设立地役权。

3.土地抵押权

《物权法》第一百八十四条规定，土地所有权不得抵押，因此，只能在土地用益物权上成立抵押权。根据土地用益物权的类型，土地抵押权包括国有建设用地使用权抵押、国有农用地使用权抵押、集体建设用地使用权抵押、集体土地承包经营权抵押四种。

（l）国有建设用地使用权抵押。以出让方式取得的国有土地使用权，可单独抵押，有房屋的应将国有土地上的房屋同时抵押。以划拨方式取得的土地使用权不能单独设定抵押权，但以房屋抵押时，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。

（2）集体建设用地使用权抵押。《担保法》第三十六条、三十七条规定，以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。宅基地使用权不得抵押。但《担保法》第三十四条规定，房屋和其他地上定着物可以抵押，根据“地随房走”的原则，宅基地不能与住房相分离，不允许宅基地抵押，即不能实现农村房屋的抵押。该法律有利有弊，一方面宅基地作为一种福利，“一户一宅”能确保农民的权益，防止耕地被占用，但不利于农村建设用地流转，造成宅基地闲置等问题。以不动产统一登记的为契机，完善集体建设用地使用权抵押制度，对合理规划和利用农村土地具有重要作用。

（3）集体土地承包经营权抵押。根据《农村土地承包法》第49条、《担保法》第34条、第37条的规定，可以设立集体土地承包经营权抵押的包括通过招标、拍卖、公开协商等方式承包土地，依法登记取得的土地承包经营权以及抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。

（二）房屋物权体系

不动产物权体系通常包括所有权、用益物权和担保物权三个体系，对于房屋的用益物权，学界的研究和观点很多，主要有设立房屋居住权、设立房屋地役权和设立房屋租赁权三种学说，但我国的用益物权体系主要是建立在对土地的使用上，《物权法》将用益物权分为土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权，不包含房屋的相关权利，因此本文构建的房屋物权体系主要为所有权和担保物权两种。

1.房屋所有权

房屋所有人享有房屋的占有、使用、收益和处分的权利。《物权法》第七十条规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。从自然属性上说，房屋不能脱离土地单独存在，但房屋所有权与土地所有权的关系，有两种不同的立法体系。一是以德国、瑞士民法为代表，认为建筑物应为土地的一部分，不能构成独立的不动产；二是日本民法为代表，认为土地和定着物都为独立的不动产，定着物可以独立于土地而存在，并不是附着于土地的财产。《城市房地产管理法》第三十二条规定“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋的占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”因此我国采取的是土地使用权与房屋所有权不分离的观点，与德国立法不同的是，我国并未将建筑物视为土地的一部分，房屋产权与土地使用权是相对独立的物权。

2.房屋抵押权

房屋与其他不动产一样，担保物权仅抵押权一种，《城市房地产抵押管理办法》第三条规定房地产抵押是指抵押人以不转移真实合法的房地产的占有方式向抵押权人提供债务履行担保的行为，债务人不履行债务时，抵押权人有权依法将抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿。我国的房屋抵押在八十年代房地产市场逐步复苏时已经开展，随着社会经济和房地产市场的发展，房屋抵押已经成为抵押权中最重要的一种形式，例如“抵押贷款购房”已经成为一种普遍现象，建立一套完善的房屋抵押制度和法律对我国房地产市场的发展具有重要作用。

（三）林地物权体系

森林是我国重要的自然资源，2013年，林业局历时4年完成了第八次全国森林资源清查，结果显示全国森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%0森林覆盖率远低于全球31%的平均水平，人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林蓄积只有世界人均水平的1/7，森林资源的保护和发展工作仍然任重而道远。当前，集体林权制度改革是工作重点，其主要内容是保持集体林地所有权不变的前提下，将林地承包经营权交给农民，确立农民的经营主体地位，并享有对林木的所有权、经营权、处置权、收益权，实现“山定权、树定根、人定心”。但据统计资料显示，林改过程中林权纠纷数量上升，如福建省2003-2007年间共调处涉林纠纷达22333起，因此构建林地物权体系，完成林地登记，明晰林地物权，是林地改革工作顺利进行的重要保障。立足于我国森林资源物权的既有立法状况，结合我国国情，并借鉴国外的先进经验，本文构建的林地物权体系包括所有权、用益物权和担保物权。

1.林地所有权

我国林地所有权主体是国家和集体，而林木所有权存在国家、集体、个人三种形式。

（1）国家所有权。国家所有权是指国家享有占有、使用、收益和处分国有森林资源的权利。我国《森林法》第3条、《物权法》第四十八条规定森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的林地一般是由国务院代表国家授权给林业主管部门、国有林场、采育场等企事业单位或行政单位，分别依各自的管理权限和经营范围来行使。

（2）集体所有权。根据我国《森林法》和《物权法》规定，林地的所有权主体除了国家，就是集体，集体所有权是指乡村劳动群众等集体经济组织在法律规定的范围内对属于集体经济组织的森林、林地、林木等森林资源享有占有、使用、收益和处分的权利。林地的国家和集体所有权，存在所有权主体“虚化”和“缺位”的缺陷，进而导致森林资源难以保值和增值。

（3）个人所有权。由于林地、森林属国家和集体所有，个人所有权仅局限于林木，林木指的是活立木，包括树木和竹子。个人林木所有权是指公民个人或其他组织对林木享有的占有、使用、收益和处分的权利。《森林法》第27条规定：“农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或个人所有。

2.林地用益物权

我国林权改革的目标之一是：用5年时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，因此本文采用林地承包经营权的概念代替林地使用权，林地用益物权体系主要包括国有林地使用权、林地承包经营权和林地地役权。

（1）国有林地使用权。国有林地使用权是特定的民事主体依法取得的，对国家所有的林地占有、使用和收益的权利。我国《民法通则》第八十一条规定，国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。因此国有林地使用权一般为全民所有制单位和集体所有制单位所有。

（2）林地承包经营权。自然人、法人或其他组织为了森林、林木的培育种植、经营管理和采伐利用等林业目的，与农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组签订林地承包合同，并依据林地承包合同对集体所有的或国家所有由农民集体使用的林地享有占有、使用和收益的权利，称为林地承包经营权，林地承包经营权是集体林地设定用益物权的主要形式。其产生大致有两种途径：一是政策途径，即林业“三定”时根据客观实际情况，无偿的分配给内部成员用于造林，即“自留山”；二是民事途径，即农户等通过承包、竞标、租赁等方式取得集体林地使用权。

（3）林地地役权。虽然《物权法》对地役权制度作出一些规定，但我国尚无法律法规对林地地役权做出定义，周伯煌提出的林地地役权定义为：所谓林地地役权，就是林地权利人为追求林地的经济价值，通过依法与其他主体订立合同对林地进行有效利用或限制，并允许国家基于环境保护和生态公益的目的进行管理的种特殊的地役权。

3.林地抵押权

关于林地的抵押权，相关的法律法规不多，《物权法》第百八十四条规定，土地所有权不得抵押，因此林地所有权不得抵押，可以抵押的即为林木所有权和林地使用权。

（l）林木抵押权。林木的所有权人、承包经营权人可以合法的方式设立林木抵押权，但仅商品林可以抵押，生态公益林不得抵押。但林木抵押的实现存在很多困难，主要有以下几点：一是林地林木的价值评估量化困难；二是林木具有一定的生态和公益价值，在置换现金方面具有较多的制约；三是林木的生长周期长，存在山火、虫灾等具有毁灭性灾害的风险；四是林木抵押权相关制度不完善。

（2）林地使用权抵押。林地使用权能否作为抵押权的标的物，目前我国法律法规的规定并不清晰和一致。《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第三条规定，可用于抵押的森林资源资产为商品林中的森林、林木和林地使用权。并在第八条和第九条中详细列出了可以抵押和不可以抵押的森林资源类型。按“地随林走”的原则，获得林木的抵押权，同时也获得了相应林地的使用权。但《物权法》第一百八十四条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。

可见，林地抵押权在实际操作中存在着很多问题，但林地抵押权对森林资源的发展和保护具有重要作用，需要在实践中，逐步完善相关理论和法律法规，完善林地抵押权制度。

（四）草原物权体系

我国是草原资源大国，草原总面积为4亿多公顷，草原类型多，资源丰富，但草原退化严重，90%的可利用天然草原存在不同程度的退化，加强对草原资源的保护和合理利用已刻不容缓。

1.草原所有权

草原所有权在草原物权体系中居于核心地位，是指草原资源所有人对草原资源排他的占有、使用、收益和处分的权利。我国《物权法》第四十八条和《草原法》第九条规定：草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。因此我国草原的所有权主体有两个：国家所有和集体所有。草原作为一种自然资源，除了具有一般不动产所有权的特点，还具有自身的特性：一是草原所有权客体具有社会性、多用途性、生态性、稀缺性和有限性；二是草原所有权的流转受到限制。

2.草原用益物权

（1）国有草原使用权。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权，《草原法》第十条规定，国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用，需要指出的是，草原使用权的标的物是国有草原。

（2）草原承包经营权。草原承包经营权是指承包人按照承包合同，以承包方式，对集体所有的或国家所有由集体使用的草原资源享有的经营性使用和收益的权利。物权人取得物权的方式包括两种，一是原始取得，即指非基于他人的物权和意志，而直接基于法律的规定取得物权，二是以他人的权利及意思为依据取得，即继受取得，如继承、转让等，草原使用权作为一种用益物权，只能存在继受取得一种方式。与草原使用权不同，草原承包经营权的标的物为集体所有的草原和国家所有而确定给集体经济组织使用的草原。

3.草原承包经营权抵押

根据《民法通则》第八十一条，国家所有的和法律规定属于集体所有的草原不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。《物权法》第一百八十条对可以抵押的财产做出规定，其中包括“以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权”。依据《土地承包法》第四十六条，“荒山、荒丘、荒沟、荒滩等可直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营”。

呼伦贝尔市2006年发放草原承包经营权抵押贷款602笔，发放金额706万元；到2010年上半年发放草原承包经营权抵押贷款6149笔，发放金额17214万元，上述数据表明草原承包经营权抵押的需求出现急剧增长的态势。但草原承包经营权抵押存在一些问题，如法律法规尚不完善，承包经营权登记率较低，缺乏专业评估机构等问题，随着经济的发展，牧户结构的调整，需要建立和完善草原承包经营权抵押制度，确保草原承包经营权和资金的合理有效流转，促进草原资源合理配置和草原生态保护。

（五）海域物权体系

1.海域所有权

我国《海域使用管理法》第三条规定：海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。在一般所有权权利人对物权客体行使占有、使用、收益、处分等权利之外，国家行使海域所有权的目的更多的是为了确保公众对公共海域的合理利用，对海洋资源和生态的保护。

2.海域使用权

海域使用权被正式确立始于2002年正式施行的《海域法》，它是派生于海域国家所有权而又与所有权相分离的一种物权，《海域使用管理法》第十六条规定单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。关于海域使用权历来有不同的学说，主要有准物权说和物权说。《物权法》第一百二十二条确认了海域使用权制度属于物权范畴，海域使用权具有以下几个特点，一是海域使用权的客体是海域范围内所含的资源，具有复合性；二是海域使用权是具有公法性质的私权。由于长期以来人们对海洋通常不能进行排他性的使用和精确的测绘，无法将海域作为不动产的标的物，《民法通则》在规定所有权制度时，没有明确将海域列为所有权客体的范畴。随着经济和技术的发展，人们对海域的排他性使用逐渐普遍，通过测绘技术亦能实现特定海域范围的确定，已形成各种独立的海域使用权。

海洋资源丰富，经济、生态价值巨大，但目前我国海域使用权的规制体系行政化严重，《物权法》《海域使用管理办法》《海域使用权登记办法》等法律法规存在交叉和冲突，加之长久以来海洋资源利用方式简单粗放，造成海洋资源的衰退和环境恶化。《不动产统一登记条例》规定对海域使用权进行登记，这 举措对维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，加强海域使用权管理，开发和保护海洋资源的利用具有重要作用。

3.海域使用权抵押

海域使用权抵押是一种新的融资手段，权利人将海域使用权作为债的担保加以利用。《物权法》中的不动产抵押权相关规定主要客体是土地及附着物，没有海域使用权抵押的相关规定，除《物权法》外，住建部颁发的《城市房地产抵押管理办法》，国家林业局颁布的《森林资源资产抵押登记办法（试行）》，等条例也对房屋、林地等不动产抵押做出相关规定，作为“蓝色国土”的海域，当前正处于大规模、全方位的资源开发利用时期，应制定海域使用权抵押制度，确保海域使用权的合理利用，海域使用权主体权利人的利益得到合法保障。

三、结语

我国自2007年颁布《物权法》，规定不动产统一登记制度后的五年内，不动产统一登记工作一直没有取得进展，其原因主要有法律法规之间协调度不高，行政主管部门主观能动性不强，不愿“放权”，技术标准不统一，信息不共享等。建立不动产统一登记制度，首先应构建不动产物权体系，我国无民法典，但《物权法》《民法通则》《土地管理法》《城市房地产管理法》《森林法》《草原法》《农村土地承包法》等法律中确定了诸多物权类型，我国现有的不动产物权体系相关法律，散见于不同部门、不同时期颁布的不同主题的法律法规。本文立足大陆法系，借鉴英美法系，对现有的不动产物权体系相关法规进行梳理和发展，从不动产统一登记角度出发，从土地、房屋、林地、草原、海域五个方面，全面、细致、合理的构建适用于不动产统一登记的物权体系，期望能对不动产统一登记的权利体系以及登记的内容、类型研究提供参考。