关于纪检监察机关运用函询处置问题线索的思考

陈 振

(中国社会科学院 中国廉政研究中心， 北京 100732)

关于纪检监察机关运用函询处置问题线索的思考

陈 振

(中国社会科学院 中国廉政研究中心， 北京 100732)

党的十八大以来，中央纪委高度重视运用函询处置问题线索，体现了纪检监察机关处置问题线索方式的创新和监督执纪理念的转型。函询主要适用于比较轻微，带有一般性或较为笼统，可查性不强的问题。函询说明要由被反映人所在单位党组织和纪检组织主要负责人签字背书，通过审核把关起到担保、证明、监督作用，推动全面从严治党主体责任和监督责任落到实处。被反映人应如实向组织说明情况，认真书写函询说明，隐瞒、欺骗组织的要严肃处理，视情节轻重给予批评教育、组织处理或党纪处分。

纪检监察机关； 函询； 问题线索； 处置； 思考

一、 前 言

函询是指纪检监察机关和组织人事部门对群众反映党员领导干部的有关问题，可以发函形式由被反映人作出书面说明。作为一种党内监督方式，函询具有自身特点和优势，它打破了以往先做外围了解再向被反映人核实的常规做法，将问题以书面形式直接和被反映人见面，给一个说清问题的机会，一定程度上能够淡化对立色彩，减轻对抗情绪，彰显组织信任，体现组织的关心和爱护；另一方面，函询也是对被反映人组织忠诚度的考验，看其能否信守入党誓言，对组织怀有敬畏之心，如实回答组织提出的问题。和谈话相比，函询不要求现场作答，被反映人有足够的准备时间，可以向组织说明事情原委，还可以发挥主观能动性，充分收集有关证明材料，特别是一些纪检监察机关不便收集的材料，有利于节省核查时间，尽快查清问题。

2005年，中央纪委、中央组织部制定了《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，对函询的适用范围、回复要求、审批程序、保密纪律做了原则规定。党的十八大以来，中央纪委高度重视运用函询处置问题线索，先将函询列入初步核实类，后将函询从初步核实类中划出，和谈话予以单列，作为问题线索新的五种处置方式之一，①2013年，中央纪委规范问题线索管理，确定问题线索处置方式为拟立案、初步核实、暂存、留存、了结。2014年，中央纪委调整问题线索处置方式，即拟立案、初步核实、谈话函询、暂存、了结。突出了函询的重要地位和作用。重视运用函询处置问题线索，是贯彻落实全面从严治党要求、突出从严管理干部的具体举措，体现了纪检监察机关处置问题线索方式的创新和监督执纪理念的转型，不再以大要案论英雄，更加注重抓早抓小，有利于防微杜渐，及时解决问题，达到更好效果。本文拟对函询的适用范围、签字背书、审核把关、纪律要求等几个主要问题作一探讨，希望对纪检监察机关准确理解和运用函询，规范问题线索处置工作有所助益。

二、 函询的适用范围

《暂行办法》对函询的适用范围规定较为宽泛，只要是反映政治思想、道德品质、廉政勤政、选人用人等方面的问题都可以函询。问题线索处置是纪律审查的源头和基础，是一项政治性、政策性都很强的工作，处置是否得当直接关系到五种处置方式的使用效果，有的甚至影响纪律审查工作的有效开展。函询是出于组织信任而采取的一种便捷灵活的处置方式，运用得当，可以很快了解清楚有关事实，不用大费周章开展相关核实工作，对被反映人也能起到教育提醒作用；运用不当，可能跑风漏气，泄露问题线索，给后续工作造成被动，也可能给被反映人造成心理压力，打击主动担当、干事创业的积极性。所以，函询有其特定的适用范围，并不是所有的问题线索都适合函询。

要妥当划定函询的适用范围，可以从反映问题的严重程度和清晰程度两个方面进行判断。从反映问题的严重程度来看，函询适用于比较轻微的问题，而且问题带有一般性，即使查清了也只能给予较轻的处分甚至是批评教育。如果是比较严重的问题，应直接初步核实，根据核实结果决定下一步的处置措施，而不应简单采用函询方式了解情况，以免引起被反映人的警觉，延误处置时机。如果是非常轻微的问题，给予批评教育或提醒谈话即可，不需要函询。如果是根本不属于纪检监察机关业务受理范围内的问题，直接转有关部门处理即可，也不应函询。从反映问题的清晰程度来看，函询适用于较为笼统，可查性不强的问题，这类问题多为道听途说或主观臆测，往往很难直接核实，或者直接核实的成本很高，采用函询方式可以不用绕弯子，能较快了解清楚。如果反映的问题完全没有可查性或者明显不实的，直接作了结处理，不宜先函询再了结，避免浪费执纪资源，也防止给被反映人造成不利影响。如果反映的问题虽具有一定的可查性，但暂不具备核查条件的，作暂存处理。如果反映的问题清楚、可查性强，即使是比较轻微的问题，也要初步核实，快查快结，而不应采用函询方式依赖被反映人的书面说明，避免因函询说明含糊其辞再行初步核实延误办理时机。具体说来，以下七种情形可以适用函询。

一是反映违反政治纪律和政治规矩，但大而化之无具体线索的问题。纪律是党的生命，违反政治纪律和政治规矩的问题不是小问题，而是涉及大是大非，是一个政治立场、观点、方法的问题。中央三令五申，要求严明党的政治纪律和政治规矩，问题线索处置中要突出这方面的问题，不能因为线索笼统就匆匆放过，作了结处理，可以对被反映人函询。这既是一次告知提醒，也是一次学习回顾，有利于被反映人时刻绷紧政治纪律这根弦，始终做政治上的明白人。在此，要坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子，把握政策界限，注意区分政治问题与学术问题，不要把一般的学术问题当成政治问题处理。

二是反映违反生活纪律的问题，如反映与他人发生不正当性关系但无具体线索，或虽有具体线索但通过外围核查仍不能完全排除问题存在的，可以通过函询对被反映人起到警示提醒作用。如果纯属无中生有、恶意中伤，甚至有诬告陷害之嫌的，直接作了结处理，并视情节轻重追究举报人的相关责任。

三是反映领导干部个人有关事项申报不实，经抽查核实情节较轻的，可以函询让本人作出解释说明。如果不如实向组织报告个人有关事项情节较重的，直接初步核实，构成违纪的追究有关党纪责任。

四是反映异地原单位工作期间的问题或者需到国(境)外查证核实的问题，如果问题较轻可以函询，不必派人前往异地或境外了解，节约核查成本。

五是反映问题比较笼统，虽列明部分情节，但欠缺关键要素，不具有可查性，如举报被反映人在某某地方多次收受贿赂，但无具体时间和行贿对象，查证难度较大，可以函询形式存档备查。

六是反映的问题时间比较久远，查证起来难度很大，如反映十年前的问题，后来也没有收到有关这一问题新的反映，不适合暂存的，可以函询让被反映人说明情况，便于将此类历史问题尽快作了结处理，集中精力处理反映当前的主要问题。

七是被反映人已退休多年，反映其当时在职期间的有关问题，如果问题较轻的可以函询；如果被反映人已离休或去世的，作了结处理。*根据《中国共产党纪律处分条例》第37条的规定，对于应当给予开除党籍处分的，即使被反映人已离休或去世的，仍应进行处置，不能直接了结。

以下五种情形不宜函询：一是反映违反中央八项规定精神的问题，尤其是反映发生在十八大后、中央八项规定出台后、群众路线教育实践活动开展后仍然顶风违纪的问题，这类问题有的虽然比较轻微，但发生在群众身边、社会关注度高，需要严查快处、动辄则咎，不宜采用函询方式，避免影响处置效果；二是反映打击报复类问题，这类问题多为实名举报，与举报人个人利益诉求密切相关，一旦函询，被反映人极有可能推断、知晓举报人的个人情况，不利于对实名举报人的保护；三是通过内部组织程序，如通过查阅被反映人的干部人事档案和《领导干部个人有关事项报告表》可以了解清楚的事实，不必函询；四是函询后又接到相同内容信访举报，发现被反映人在函询中故意隐瞒有关事实，未如实说明的，不宜再次函询；五是反映问题同时涉及被反映人和所在单位党组织或纪检组织主要负责人的，不宜函询，可考虑通过单独谈话了解情况。

三、 函询的签字背书

2013年10月，中央纪委要求国资委纪委书记和中国铁建纪委书记在中国铁建业务招待费核查报告上签字背书，引发社会关注，纷纷肯定签字背书在问题核查中的积极作用。为增强党组织和纪检组织主要负责人在问题线索处置工作中的责任意识，有的地方纪检监察机关规定*如湖北省纪委2014年3月印发的《关于纪检监察机关对领导干部进行函询的暂行办法》第4条规定，函询对象对函询问题的书面回复应当经本级党委(党组)以及纪委(纪检组)主要负责人审签后，报送纪检监察机关负责函询的内设机构。，党员领导干部的函询说明要经所在单位党组织和纪检组织主要负责人签字背书后报送上级纪检监察机关。对函询说明进行签字背书，是推动全面从严治党主体责任和监督责任落实的具体举措，有利于层层传导压力，督促党组织和纪检组织主要负责人从具体问题线索入手，了解本单位党员领导干部的廉洁自律情况，有针对性地加强日常监督管理，真正把纪律立起来、严起来，避免小错误演化成大问题。

如何签字背书，实践中存在不同做法。有的将函询说明当呈报公文处理，仅签署姓名和日期，或写上“已阅”二字，表示知晓此事；有的对函询说明认真审核，并签署是否同意的具体意见；也有的思想认识不到位，担当意识不强，怕得罪人，在函询说明上不签署具体意见，事后向上级纪检监察机关单独说明情况时，表示自己不同意被反映人的函询说明。

笔者认为，签字背书的本意是为了让党组织和纪检组织主要负责人担当责任、加强监督，并不仅仅只是简单知晓函询说明内容，而是通过审核把关，结合被反映人的一贯表现签署实事求是的意见，起到担保、证明、监督作用，以此为上级纪检监察机关审核函询说明提供辅助参考。以签字背书为抓手，还能督促党组织和纪检组织主要负责人分别扛起全面从严治党主体责任和监督责任，了解掌握本单位廉洁自律整体状况，科学研判反腐败斗争总体形势，恰当处理好“树木与森林”的关系，有针对性地做好党风廉政建设工作。

实践中，个别党组织和纪检组织主要负责人签字背书不签署具体意见，主要还是老好人思想作怪，想置身事外，是党风廉政建设工作失职的一种表现。当然，要求签署具体意见，并不是说对被反映人函询说明的所有问题都要一一了解清楚后才能签署意见，而是应逐项予以说明。函询涉及多个问题时，对于知道或应当知道的问题，必须签署是否同意的具体审核意见，有相关证明材料的应一并附上；对于确实不了解或者目前无法查证的问题，如被反映人在前任领导期间或在原单位工作期间发生的问题，也应如实说明情况，不能含糊其辞、模棱两可。

从全面从严治党主体责任和监督责任的各自内涵来看，党组织主要负责人和纪检组织主要负责人虽同为签字背书，但对二者的要求是不同的。党组织主要负责人作为全面从严治党主体责任第一责任人，是从宏观上总体把关，结合平时工作接触和谈心交心情况对被反映人的德能勤绩廉进行全方位扫描，以此带好队伍，把好选人用人关，防止“带病提拔”*2016年8月，中共中央办公厅印发了《关于防止干部“带病提拔”的意见》，明确规定，各级党委(党组)对选人用人负主体责任，党委(党组)书记是第一责任人，组织人事部门和纪检监察机关分别承担直接责任和监督责任。。纪检组织主要负责人作为全面从严治党监督责任第一责任人，是从问题线索入手，结合平时群众信访举报和监督执纪情况进行细致分析，对被反映人的廉洁情况进行准确评估，起到把好维护纪律第一道关口的作用。

在签字背书时，应先由纪检组织主要负责人签署意见，再由党组织主要负责人签署意见，这样可以防止党组织主要负责人先行签署意见后，纪检组织主要负责人不敢坚持原则，随意附和党组织主要负责人的意见，使监督责任无法真正落实。有的党组织和纪检组织主要负责人心存顾虑，担心签署不同意见，被反映人知道审签内容后会记恨在心。在此，应该明确审签流程，作为一种组织程序，被反映人写好函询说明交所在单位纪检组织主要负责人审签后，由纪检组织主要负责人直接转交党组织主要负责人审签，党组织主要负责人审签后径送上级纪检监察机关。科学合理设计审签流程，可以防止签字背书流于形式，保证签字背书的独立性和真实性，保障党组织和纪检组织主要负责人大胆履职，签署真实意见，而不是碍于情面、敷衍塞责或按照所在单位主要领导的意思签字背书。

被反映人为党组织主要负责人或纪检组织主要负责人时，如何签字背书。2016年10月，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》要求，各级纪委要加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专责机关作用。党委书记作为党委会的一员，应该自觉接受同级纪委的监督，所以，党委书记的函询说明应由同级纪委书记审签监督意见。同时，为了落实领导班子成员“一岗双责”的要求，对于下级单位党组织主要负责人的函询说明，还应由分管该单位党风廉政建设工作的上级领导签字背书。纪检机关派驻机构的首要职责是监督驻在部门(含综合监督的覆盖单位)党组及其领导班子成员，对于驻在部门党组书记的函询说明，应由派驻纪检组组长审签监督意见。纪检组织主要负责人与同级党组织主要负责人是监督与被监督的关系，如果纪检组织主要负责人的函询说明由同级党组织主要负责人签字背书，显然不符合监督原理，而且互相签字背书也会使监督效果大打折扣。按照党中央关于纪检体制改革的总体部署，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，强化了上级纪委对下级纪委的监督管理职责，各级纪委也专门在机关内部设立纪检监察干部监督室加强对下级纪检组织领导班子成员的监督。为保证纪检组织独立履行职责，同时接受上级纪检组织的监督，对于下级纪检组织(包括派驻机构)主要负责人的函询说明，应由上级纪委联系该纪检组织的分管领导签字背书。

四、 函询的审核把关

纪检监察机关应从形式和内容两个方面对函询说明进行认真审核，形式上看函询说明每页是否有被反映人签字，如有修改之处，是否也有签字，是否经由所在单位党组织和纪检组织主要负责人签字背书，对写明有附件的是否附有相关证明材料；内容上重点关注被反映人是否全部回答函询所列问题，对每一问题是否说明清楚，需要的证明材料是否齐全。被反映人对函询问题予以否认的，不能简单以“没有”“不存在”之类的话语笼统回复，应视情况进行必要说明，并附上相关证明材料。被反映人因客观条件限制无法收集的物证、书证，应注明保存单位和出处；自己不便收集的证人证言，应注明证人姓名和所在单位，便于纪检监察机关复核备查。

对函询说明审核把关时，除重点审核内容的完整性、真实性、可靠性外，纪检监察机关还要关注被反映人的态度和认识。有的被反映人对组织心怀感激，能够如实承认存在问题，逐步分析原因，提出改进对策，这是一种正确对待的平和心态，是主动揭短、敢于担当的体现，也是对党组织忠诚的表现。被反映人在函询说明中主动承认存在问题的，也要仔细辨别，审查认错是否出于本人真实意愿，是否知悉认错的纪律后果，是否附有相应的证明材料。有的被反映人心存侥幸，对函询问题避重就轻，有选择性地承认错误，企图以小错误掩盖大问题，以较轻的处理蒙混过关，这其实是对抗组织审查的一种表现，必须严肃处理。还有的被反映人避而不谈自己的责任，反而要求对举报人严惩，这是对党组织没有敬畏之心，如果此后发现存在隐瞒、欺骗组织的，应初步核实，发现严重问题的要立案调查，给予相应的纪律处分，问题一般的给予组织处理，如调整职务或岗位、安排提前退休等。参考签字背书意见时，重点审查党组织和纪检组织主要负责人是否尽到了职责范围内的把关义务，结合问题线索的复杂程度、签字背书人的履职能力、签字背书人与被反映人的关系、所在单位党风廉政建设的整体状况等因素综合考虑签字背书意见的可采信度。

纪检监察机关对函询说明提出具体审核意见，可区分不同情况作如下处理：一是函询说明形式上不完整，没有签字背书或欠缺相关证明材料的，通知被反映人在规定时间内一次性补齐；二是函询说明清楚，所附材料齐全，不能认定被反映问题存在，也无条件开展进一步工作的，作了结处理；三是函询说明不清、存在疑点需要补充说明的，可考虑第二次函询，由被反映人对尚未说清的问题继续进行说明；四是被反映人已作出说明，尚不能完全排除问题存在的可能性，且在现有条件下难以进一步开展工作的，作暂存处理；五是签字背书人不同意被反映人的函询说明，认为严重失实的，可以初步核实；六是被反映人在函询说明中交代确有问题，要区分情况稳妥处置，考虑被反映人的认错态度和事实情节，予以从轻处理。按照2015年中共中央办公厅印发的《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》要求，经组织函询被认定为不适宜担任现职的，必须采取调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等方式及时予以调整。

五、 函询的纪律要求

(一)向组织如实说明

纪检监察机关在函询通知书中应对被反映人提出明确要求，告知函询说明要记入本人廉政档案，接受函询情况要在本单位年度民主生活会上说清楚、谈透彻，必须对组织忠诚老实，若不如实向组织说明，今后查实了函询问题，要以欺骗组织从严处理。被反映人应当实事求是地作出说明，不得隐瞒、编造、歪曲事实和回避问题，不得无故不回复函询，不得对举报人进行追查和打击报复。对违反者应进行批评教育，责令整改；情节严重的，给予组织处理或者纪律处分。根据《中国共产党纪律处分条例》的规定，在函询时不如实向组织说明问题，情节较重的，应给予警告或者严重警告处分。*2015年12月28日，中央纪委监察部网站对宁夏回族自治区政府原党组成员、副主席白雪山违纪事实通报中，就指出其“在组织函询时不如实向组织说明问题”。被反映人认为需要向组织说明的其他问题，也可以在函询中一并作出说明，如果向组织主动交代本人应当受到党纪处分的问题，可以依纪依规予以从轻或者减轻处分；如果主动交代的其他问题涉嫌犯罪的，量刑时应被认定为自首，依法予以从轻、减轻或者免除处罚。*参见最高人民法院、最高人民检察院《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》(法发〔2009〕13号)。

(二)认真书写函询说明

函询说明是被反映人写给组织的自书材料，是一件非常庄重、严肃的事情，被反映人必须珍惜机会、认真对待，本着对自己和组织负责的态度，毫无保留地回答函询问题。实践中，有的纪检监察机关要求函询说明必须由被反映人亲笔书写，这有助于促使被反映人引起重视、积极对待，但有的被反映人由于事务繁忙或个人书写习惯，手写字迹潦草、难以辨认，容易给签字背书以及纪检监察机关的后续审核工作带来难度。因此，函询说明由被反映人亲笔书写的，必须规范书写、字迹工整、易于审阅。

(三)严格遵守保密纪律

纪检监察机关要处理好函询与保密的关系，不能把所有问题线索都函询，特别是比较严重的问题不适合函询，否则将掌握的线索和盘托出，很容易造成失密泄密。即使是适合函询的问题线索，在总结归纳问题摘要时也要突出重点，讲究方法，转换用语方式，尽量采用写实手法，恰当归纳函询问题，不能原样摘录问题线索，更不能摘抄举报人的原话，防止泄密。被反映人不得扩散函询问题，不得与他人串通函询说明，不得询问、打听签字背书人对自己所写函询说明的审签意见。签字背书人也要严守秘密，不得泄露、散布函询问题和被反映人的函询说明，不得以任何形式复印、留存函询说明材料。

(四)认真履行签字背书职责

签字背书既是一道组织程序，也是一项纪律要求，签字背书人必须主动担当、尽职尽责，认真履行审核把关职责，既不能明知被反映人存在问题，放任不管、知情不报或故意签署虚假意见包庇隐瞒，也不能在不了解真实情况时，仅凭个人主观猜测或个人偏见签署不同意函询说明的误导性意见。签字背书人不认真履行职责的，要视情节轻重给予批评教育，情节严重的，要分别追究全面从严治党主体责任和监督责任。*如 2016年《湖南省直司法行政系统关于对反映党员干部问题线索进行谈话函询的实施办法》第14条规定，党委书记或者纪委书记对本单位函询对象的书面说明要认真审核把关，如果上级纪检监察部门检查发现审核把关不严、存在明显问题的，按照有关规定追究其主体责任或者监督责任。

2015年9月，中央纪委书记王岐山在福建调研时指出，党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态。函询作为一种柔和执纪方式，是纪检监察机关不断深化“三转”，回归维护纪律本职的体现，今后在问题线索处置中会被运用得越来越多*2016年1至6月，中央纪委处置反映中管干部问题线索中，谈话函询507件次；全国纪检监察机关谈话函询42 341件次，体现出全面从严治党真正严起来了。参见：《全面从严治党 必须用好第一种形态》，载《中国纪检监察报》，2016年7月25日，第1版。，这就要求我们准确把握函询的定位，既不能泛化函询的功能，希望通过函询解决所有问题，也不能低估函询的积极作用，忽视其在问题线索处置中的独特优势。2015年6月，中组部印发了《关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则》，对组织人事部门运用函询了解问题进行了规范细化，上述对纪检监察机关运用函询处置问题线索的几点思考，对组织人事部门运用函询也具有参考借鉴意义。

[责任编辑 罗海丰]

Reflections on the Application of Inquiry Letter to Disposition of Problem Clues in Discipline Inspection and Supervision Organs

CHEN Zhen

(ChinaAnti-CorruptionResearchCenter,ChineseAcademyofSocialSciences,Beijing100732,China)

Since the Eighteenth National Congress of the Party, the Central Discipline Inspection Commission has attached great importance to the application of inquiry letter to disposition of problem clues, which reflects that Discipline Inspection and Supervision Organs innovate the disposing method of clues and transform the concept of supervising and enforcing discipline. Inquiry letter is mainly applied to mild, common or more general problems or those with difficulty to verify. The statement of inquiry letter should be signed and endorsed by both the principal of the party organization and the principle of discipline inspection organization in the unit where the person being reported of problems works. By signing and endorsing the statement of inquiry letter, instead of a mere awareness of the content, the principal acknowledges that he or she has reviewed and checked the statement, and would guarantee and certify that the information in the statement?is true and correct, which promotes the implement of the responsibilities of the construction subjects of clean government and the oversight responsibilities. People being reported of problems should truthfully explain the problems to the organization and carefully write statement. Any concealment and deception will be severely punished, based on the seriousness of the circumstances, giving such punishment as criticism and education, organizational punishment or party disciplinary punishment.

Discipline Inspection and Supervision Organs; inquiry letter; problem clues; disposition; reflections

2016- 11- 01

陈振，中国社会科学院助理研究员，从事刑事法学与廉政研究。

D630.9

A

1671-394X(2016)12- 0011- 06