杜渐防萌 以法治灾——读方印教授《中国防灾减灾基本法立法问题研究》一书

杨军昌

(贵州大学 人口·社会·法制研究中心，贵州 贵阳 550025)

杜渐防萌 以法治灾
——读方印教授《中国防灾减灾基本法立法问题研究》一书

杨军昌

(贵州大学 人口·社会·法制研究中心，贵州 贵阳 550025)

方印教授是我在法学院任副院长时的同事，交往颇多，知其学识深厚，尤由勤于著述，成果较丰，是国内比较知名的防灾减灾法学者，研究成果多次获得国家民政部奖励。前不久，其又在人民法院出版社出版了其花费近五年精力才完成的近五百页的《中国防灾减灾基本法立法问题研究》学术论著，我拜读了他赠送的书本后，甚感欣然。

关于防灾减灾法治事业，国外发达国家是怎么做的，看看作为我国邻邦的日本就可知道。众所周知，日本是自然灾害高发地区，特别是地震灾害，时常可见。但是，如果进行比较，会发现日本的灾害造成的损失小，人员伤亡少。这与日本政府制定的防灾减灾法律有着直接关系，日本先后制定了《灾害对策基本法》《大规模地震对策特别措施法》《灾难救助法》等法律法规，从制度上保证了日本在灾害中的损失尽量降到最小，也间接拯救了数以千万计的日本民众。而我国在防灾减灾立法上进展缓慢。从时间上看，日本1961年就制定了《灾害对策基本法》这样的防灾减灾法律，而我国直到1998年才开始施行防震减灾，而对于全面性的防灾减灾法立法进展缓慢，一直缺乏一部综合性、完善性、整体性的防灾减灾法律规章，这一事实与我国灾害侵害过大密不可分。

《旧唐书·王志宁传》曰：“杜渐防萌，古人所以远祸；以大喻小，先哲於焉取则。”这句话是说，古人在事故或灾害尚未发生时就预防，把隐患消除在开端与萌芽状态中，所以可以远避祸事；以前的哲人们以大事推及小事，可以从中了解自然的法则。当我拿到方印教授这本《中国防灾减灾基本法立法问题研究》时，立即想起了这段古时的精言及其与该书的关联。

《中国防灾减灾基本法立法问题研究》分上、中、下三编，从立法意义述至基本原则；从宏观立法经由灾前预防、灾中应急—乃至灾后重建，详细构筑了各级法治框架；而立法思想与立法建议稿颇为成型。可以说，该书较为全面、系统、深入地研究了中国防灾减灾法的理论与制度问题，给出了翔实的防灾减灾基本法立法路径，不仅具有重要的理论价值，也为防灾减灾法的立法建设实践提供了素材。可以说，该书在防灾减灾学术领域极具开创价值与参考意义。

知晓国情，回顾历史，是各项事业发展前行的基本前提。我国地大物博，幅员辽阔。除了物产丰富之外，灾害多发也并随而来。从古代大禹治水，到2008年四川汶川万众一心，可以说中华民族与灾害斗争了五千年有余。中国历史上诸多大变均与灾害有关，水灾、旱灾等灾害都在历史上造成过重大伤亡，甚至历史变革，因此防灾减灾是中国基本制度中重要的一方面。而防灾减灾工作却收效甚微，一直警钟长鸣。如果说远古时期，是为生产力低下，无力与大自然抗衡而灾害连年的话，而近现代的灾害叠出、因灾而损失重大的状况在很大程度上实是法制建设不完善使然，法制建设的必要性、紧迫性更为凸显。客观的现实是，与邻国日本比较，我国无论是建筑防灾标准与执行，还是民众救灾与自救意识，都有明显差距。这种差距既来自思想，更来自法规。千里之行，始于足下。我国政府只有注重和加强防灾减灾法制建设，开展防灾减灾工作，才能如有源之水，润之无声，真正将防灾减灾落到实处，结出硕果。方印教授的《中国防灾减灾基本法立法问题研究》从立法构建框架，到立法建议稿，以大至小，论述至翔。书中将我国原有的“因灾立法”的主导模式导转为“以法治灾”，运用数据、比较、跨学科等多种分析方法与手段确立的我国防灾减灾基本法的立法指导思想与立法路径、内容框架体系，总结的我国防灾减灾立法原则及其管理、监测、评估、安置、重建、信息共享等防灾减灾制度安排，无疑对于保障我国人民群众的生命财产安全，促进社会经济发展具有积极的理论与实践意义。

读完此书，让我想起著名音乐家贝多芬的那句经典名言—“我要扼住命运的喉咙。”(IchwilldemSchicksalindenRachengreifen)。这句经典名言源于贝多芬对于命运的态度，来源于他有意为之的修辞，是一个要将不可能之事意会到现实中由此创造一种新现实的吁请。而这也正是方印教授此书的内涵价值。灾害无情不可控，而立法完善可先知，将防灾减灾法基本问题协调统一进行立法正是该书的重点成果。灾害给予我们命运，而防灾减灾基本法的制度生成与实践则是扼住它的喉咙。可以遇见的是，当防灾减灾法基本立法完成之际，不仅许多学者会在此基础上将该问题研究深入，并且力图尽善尽美；同时随着防灾减灾法律制度体系的健全完善，自然灾害发生之际，许多损失因此将得以避免，更多的生人依此得以续存。而我国对于灾害的防控管理也将会比之现在提高数个台阶。学术研究成果能行之于此，以济世之基而助铸逢灾之盾，作者著述之初心实不枉费也。

综而观之，此书不仅体系宏大、结构合理、内容浩瀚、文献丰富、语言规范、逻辑清晰、结论科学、建议可行，而且研究视角独到、研究方法新颖、原创性强。其在完善我国防灾减灾法治理论体系多方面的较大突破，及其不少独到的建议，填补了我国防灾减灾法治研究领域的诸多空白，具有较大的学术参考价值与立法借鉴意义，是我国在防灾减灾法法治领域众多研究成果中的一部十分难得的学术论著。

(责任编辑 钟昭会)

2016-11-03

杨军昌(1963—)，男，侗族，贵州石阡人，博士，教授。研究方向：生态民族学、民族法学与人口法学等。

G256.4

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1000-5099(2016)06-0171-02

10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.06.028