政府职能的结构与演化——基于公共产品供给的视角

宋丙涛，潘美薇

(河南大学 经济学院，河南 开封 475004)

管理学研究

政府职能的结构与演化
——基于公共产品供给的视角

宋丙涛，潘美薇

(河南大学 经济学院，河南 开封 475004)

政府职能的转型迟缓正在成为中国进一步发展的瓶颈，而现有的讨论多集中在形而下的执行层面，难免出现头疼医头的痼疾。将政府视为公共产品的提供者，从公共产品需求结构变迁的角度厘清政府职能的发展脉络，特别是强调公共产品需求结构决定政府职能的原则。市场实际上是制度构建的产物，是典型的政府提供的公共产品，因此，政府与市场之间不是同一层面的相互替代的关系，而是上下游的供给与支持的关系。在市场经济发展初期，政府就应该积极提供发展型公共产品，推动市场机制的形成与发展；但当市场经济发展到一定程度之后，当弱势群体的生存成为主要的公共产品需求时，政府的主要职能就是社会保障体系的构建，因此，一个理想的现代政府职能结构应该以兼顾生存与发展的双元财政模式为基础。

政府职能； 公共产品； 财政体制

目前，中国正处在现代化转型的关键时期，不可避免地面临经济增速放缓、房地产泡沫、贫富矛盾凸显、官民矛盾激化等一系列问题。实际上，这些社会矛盾的根源主要在于公共产品需求结构性矛盾所导致的政府职能的无所适从。特别是，由于在理论上缺乏对市场经济发展与社会和谐发展矛盾冲突关系的足够认识，在现实中缺乏纳税人的参与沟通机制与消费者的监督约束机制，因此，不仅政府提供的公共产品效率低下、成本奇高，而且所提供的公共产品无论是质还是量，都无法满足市场经济发展与社会稳定和谐的共同要求。因此，重新讨论政府与市场的关系，厘清政府职责所在，特别是在细分公共产品需求的基础上协调政府的职能，就显得尤为迫切与重要。

一、文献回顾：政府职能内涵与政府职能划分的讨论

随着社会成员对基本公共服务需求的快速增长，教育、医疗、交通等领域的公共服务供给滞后问题已逐渐凸显，而政府职能的转变在构建基本公共服务体系的过程中起着至关重要的作用。正如梁波所说，政府职能转变不仅关系到基本公共服务体系自身的构建，也与能否实现我国经济社会可持续发展密切相关[1]。

实际上，关于“服务型政府”的内涵与职能定位，国内学者早就开始了一系列的实践与讨论。学者高尚全认为，政府不仅有责任为市场主体提供公平竞争的环境，还要通过再分配的手段，来实现社会公平[2]。赵成福强调，政府应着重做好经济调节、市场监督、社会管理和公共服务，而把不该管和管不好的事交给市场、企业、社会组织和中介机构[3]。而学者唐铁汉同样认为，强化政府公共服务职能是建设公共服务型政府的主要着力点[4]。

而针对政府盲目扩大职能范围的问题，胡家勇提醒道，如果政府一味扩大行动范围，而不顾自身的能力与职能核心，就会导致政府职能的缺位、越位或错位，造成不良后果[5]。另有学者从学理的角度指出，政府是现实中公共产品的重要供给者，因此其政府职能的边界应该与其所提供的公共产品的范围相匹配。根据区域范围的不同，可将公共产品划分为由中央政府提供的全国性公共产品和由地方政府提供的地方性公共产品两大类[6]。还有学者的研究指出，由于地方政府更容易了解本地公众对公共产品的偏好与需求，因此对区域性公共产品而言，地方政府往往比中央政府有更高的供给效率；而针对全国性公共产品，考虑到供给成本与收益范围的不对等，往往需要由中央政府来提供[6]。实际上，关注中国发展的世界银行的专家们也意识到，对大多数不发达国家来说，政府职能的转变与服务效率的提高是经济发展的前提。世界银行日前发布的《全球施政指标报告》指出，新兴市场经济体的政府施政水平改进、尤其是在腐败控制方面取得的成效，推动了它们经济的长期持续增长。

近年来，学者们的认识进一步得到细化，刘华从政府的角色定位、职能结构与运营机制等方面对我国政府职能转变中面临的问题与挑战进行了总结[7]。马斌则强调了转变中国政府职能的目标与手段。他指出，转变政府职能的近期目标是：在现有体制的基础上，把政府职能转变到提供优质公共服务、创造市场发展条件和维护公平正义上，这需要靠技术变革。而远期目标是要深化体制改革，建立合理高效配置政府职能的制度路径，这要靠制度创新[8]。学者钱津则提醒我们，为避免掉入“中等收入陷阱”，在中国经济发展的现阶段，必须明白公共救助与公共服务的差异，要改变某些公共产品提供过程中的混乱局面[9]。

总之，所有这些研究都触及到了问题的关键，也指出了问题所在，甚至指明了未来的方向。然而，作为一种理论指导，所有这些讨论要么基于当下的现实问题，只进行了“就事论事”的实证分析；要么基于西方的经验，只是进行了简单的对比研究，从公共经济学的角度对政府职能选择进行的基础理论分析尝试还不多见。特别是，关于政府职能中发展与稳定关系的学理探讨还比较少，对发展型政府职能的局限性及其带来的社会矛盾的必然性还没有得到足够的认识。

二、政府职能的理论基础：政府和市场的关系

实际上，无论是早期的现代经济先行者，还是早期的现代经济发展过程中的经济学家都深刻地意识到了政府与市场关系对政府职能界定的重要性。作为古典经济学的总结者，约翰·穆勒曾明确指出：“在我们这个时代，无论是政治科学中还是在实际政治中，争论最多的一个问题都是，政府的职能和作用的适当界限在哪里。”

然而在现代经济转型完成之后，在现代政府在西方的构建任务完成之后，经济学家对政府与市场关系的讨论渐渐销声匿迹了。特别是，20世纪50年代之后，新古典经济学更是构造了一个市场先验论基础上的现代经济学体系，把政府与市场关系的理论分析彻底与真实的历史过程割裂开来。现代经济学认为，市场是自然演化的产物，市场存在的理由是不需要证明的，市场的有效是必然的，市场的来源是不需要分析的；而政府则只是等待着随叫随到的侍者，是市场失灵时的必要补充。以此理论为基础，那些来自华盛顿的钦定学者怀揣着各式各样的目的奔赴世界各地去传播以消灭当地原有秩序与政府为主要目的的现代经济学福音，试图构建一个没有政府职能基础的现代市场经济。然而，以削弱政府为目的的新古典经济学的福音并未能在非洲、南美及苏东地区结出现代经济发展的硕果。相反，以传统的专制政府为基础进行改良与改造的地区与国家却先后加入了发达国家的行列。

于是关于如何认识现代经济发展过程中政府地位的问题再次引起了经济学家们的关注。一方面，有学者开始从这些发展差异中注意到政府的存在本身并不是问题所在，政府的职能与结构才更为关键[10]；另一方面，也有学者注意到现代经济学在定义人类经济活动目标时的局限性[11]。

作为产权决定论的理论基础，构成华盛顿共识基础的新制度经济学把产权主要视为一种人与物的关系，因而低估了产权制度包含的人与人之间的经济利益关系，从而完全忽略了主权结构的意义。这种理论，在自然资源相对丰富的洛克、斯密时代与美国西部时代，在圈地还可以非竞争进行的时代，或许还是有道理的。然而，在资源不是无限的后斯密状态，在人与人的生存竞争必须依赖于对资源的占有的现代社会中，这种定义完全模糊了公共决策过程中经济利益的竞争关系与主权本质。事实上，产权是人和人对于物的关系，是人和人关于对资源利用机会的博弈的结果，是国家主权结构的产物，而不是上帝赐予的“免费午餐”。因此，作为市场制度前提的产权确立的过程与制度基础是需要重新研究的，甚至构成了市场经济发展过程中最为棘手的制度构建难题。

确实，正是由于忽略了市场与产权的历史与制度特征，忽略了它们产生过程的经济合理性讨论，奥利弗·威廉姆森才会以圣经式的口吻宣称“起初是存在市场的”。更为甚者，许多新制度经济学理论不是将市场理解为社会制度，而是试图将所有的制度都视为市场。对威廉姆森和其他一些学者来说，市场经济本身就是普遍条件，据称它反映了人类本质自然的、持续性的进步特征[12]。

一再出现的发达国家的经济危机、落后国家的贫困顽疾[13]与反复出现的发展中国家的社会混乱却表明，产权制度与市场经济绝对不是人类社会的终点，更不是现代文明的本质[14]。这些把市场制度视为一种理所当然的自然状态、而不是一个制度变迁过程的结果的观点误导了发展中国家的转型进程。特别是，当这种类型的经济理论运用到真实的经济问题时，我们就看到了悲剧性的一面。1989年以来，东欧经济就不时受到误导性的、不成熟的经济政策的危害，诸如“休克疗法”。这些政策背后的关键假设是，一旦扫除旧的政权体制，市场秩序将自动扩展，并在人类关系的原始基础上迅猛发展。正如颇有影响力的西方顾问杰弗里·萨克斯所坚决主张的“一旦中央计划的官僚们下台，市场就会发展起来”。确实，中央计划官僚的垄断必须打破，但可能替代中央计划的竞争者决不只是市场体制，与市场一样虎视眈眈的垄断集团与特许制度同样随时准备复辟或复出。换句话说，即使废除了中央集权的政府，市场也未必会自发发展起来。

当新制度经济学一再强调市场交易是现代经济增长的根本动力源泉时，伦敦政治经济学院的经济史学家爱泼斯坦教授却认真讨论了市场从何而来的问题。通过对英国与意大利北部诸城市共和国的市场发展兴衰成败历史的比较，他得出结论，市场实际上是由国家政府提供的公共产品，而不是天上掉下来的馅饼。爱泼斯坦研究了国家形成对近代欧洲崛起的影响，他强调，国家政府的构建才是经济发展的关键性条件。而在近代早期的欧洲，只有英国具备了这个条件，因此，它才成为第一个现代经济转型成功的国家。爱泼斯坦还指出，作为公共产品，市场实际上是制度构建的产物，因此，国家政府在市场产生与发展的过程中的作用是不可替代的[15]。

如果没有这些近代的非民主、非现代国家政府的保证，就不会有市场制度的诞生与发展。相反，由于缺乏适当的国家政府来支持市场的发展，许多非洲、南美、东欧国家都陷入了多年的经济衰退和动荡之中[16]。因此，是适当的国家政府决定了市场机制的产生，而不是政府的消失允许了市场机制的自动生成或市场失灵了才由政府予以补充。

总之，“市场失效论”认为市场失灵了才需要政府。但这是和历史事实不一致的。历史上的大多数国家，都是国家政府出现了却还没有完善的市场经济，当然也就无法判断市场在哪里失灵。因此，历史的逻辑并不是先有市场经济，市场无效了才由国家政府予以补充。相反，我们看到，国家政府是先于市场失效而存在的，发达国家早期政府的主要职能就是提供市场机制。不承认这个历史前提，我们就没有可能为适应市场经济发展的政府职能转变提供一个路线图，就无法在面临已经存在政府的前提下来讨论政府职能的转型路径。

三、政府职能转型的结构基础与历史背景

尽管现代经济学未能提供一个国家构建市场的制度创新理论，但它的供求理论却仍然给了我们许多启发。现代经济学一直强调市场经济中需求与供给的相匹配性，认为需求的结构与数量决定了供给的结构与数量。类似地，我们认为，在政府职能方面同样是公共产品的需求决定了公共产品的供给，并进而决定了政府的职能与结构。这个需求结构与目标选择的细节决定了政府的职能转型与现代经济发展的功垂成败，而现代经济发展所需要政府提供的公共产品正是有利于市场经济发展的发展型公共产品。然而，能够提供发展型公共产品的现代政府却是脱胎于旧的公共产品供求结构决定的旧政府职能与结构的。不了解这个旧的政府职能的需求背景，新的政府职能构建就无从下手。

人类社会的发展历史告诉我们，任何一个国家的居民所需要的第一个基本公共产品都是生存保障。换句话说，人类发展的历史首先是以集体生存为目标的国家政府结构变迁的历史，而不是以发展为目标的市场经济发展的历史。更有甚者，不仅现代经济发展需要的发展型公共产品不是早期政府的职能目标，而且也只有在这个发展型公共产品同时也能够提供生存保障职能的前提下，发展型政府职能的转型才有可能受到支持，并进而得到实现。因此，现代国家政府的构建也必须首先从保证基本的集体生存公共产品的提供开始*即使公认的最缺乏国防压力的美国的政府也是从武力挤压当地印第安人的生存空间、扩大欧洲移民的生存资源开始其基本职能的，更不要说第一个现代经济国家英国早期将财政开支的80%用于海军的历史了。。

人类的文明演化历史告诉我们，文明的诞生与发展正是追求生存型公共产品供给机制改进的历史。正如汤因比的文明挑战理论所揭示的那样，早期文明的出现其实是各个民族或区域在应对生存挑战的过程中集体行动的结果。当然，人类之所以能够超越其他动物有效地应对各种生存挑战，主要是因为人类可以在基因传递的经验积累之外，通过文化、社会与正式制度的方式来安排集体生存行动，应对环境的变化[17]。相反，正是由于过于依赖变化缓慢的基因机制，很多个体能力超群的动物先后消失了，只有少数几个演化出来社会属性的动物才得以生存下来并发展壮大，而发展出来文化传承机制的人类自然成了集体生存竞争中的翘楚。总之，尽管人类的个体能力并不是自然界最为突出的，但人类却通过社会组织与文化传承创造了一种独特的集体行动方式，并成为人类文明社会的基础。因此，是人类构建的公共经济体制的效率优势弥补了人类个体能力不足的缺陷，而国家治理结构与政府职能变迁正是这样一种集体行动与体制变迁的表现形式与努力结果。

当然，除了应对自然界的环境变化之外，在人类社会出现之后的大多数时间里，人与人的关系、特别是群体与群体的关系构成了人类社会与文明模式变迁的核心与关键。而以群体关系为主要目标的地缘政治格局的变化同样是以集体生存为目标的，并影响着制度演进的方向。以至于，长期以来，国家治理结构的构建与变化并未把今天大家关注的经济发展问题视为自己的主要目标，相反，国防体系的构建与国内秩序的调整始终是绝大多数早期人类社会的主要的集体行动的目标。换句话说，对整个人类的历史来说，对经济增长的追求行为很可能并不是一个典型的经济事实*与此相对应的人的概念，是只包括发达国家或市场经济中的人在内的“狭义的人”。，因为一个真正的理性人追求的首要目标不可能是人均收入的增加，而应该是确保生存的条件。而在这些生存条件的提供中，不仅国防活动的多少、内部秩序的好坏不能在国内生产总值的计算中得到充分体现，而且人类社会主流的经济活动也会首先关注食品的生产与保存，而不是以利润最大化为目标的市场交易活动。特别是，在集体生存面对挑战、生存环境发生巨变的条件下，以二战后美国的典型经济事实为基础的现代经济规律很可能就会完全失效，以个人主义为基础的自然科学研究方法就可能完全失去解释能力。只有在生存问题完全得到解决，特别是，在现代经济的发展成果得以普及从而使得绝大多数人的生存担忧渐渐消失之后，以微观经济学为根基的现代经济学才逐渐成了发达国家的经济学的主流。

因此，对欠发达地区来说，以“理性人”为基础的经济学模型，自然无法解释经济起步过程中的经济行为特征，以主流经济学为基础的发展经济学自然无法指导经济发展的起步与持续。我们甚至可以说，因为新制度经济学也是以新古典模型为基础的，因此对市场机制与产权制度的强调并不能给发展中国家的追赶提供帮助。因此，无论是政治上的民主化，还是经济上的市场化，由于缺乏对欠发达地区政府职能内涵的基本理解，这些来自主流经济学的共识与努力并未能获得广大贫困地区人民的共识与支持。相反，那些传统的社会文化与宗教组织以及极端的民粹主义政治家却经常可以用简洁有力的生存经济模式来诱导那些在生存困境中拼命挣扎的弱势群体。1930年代的希特勒和21世纪的塔利班都娴熟地掌握了落后地区贫困民众的公共产品偏好与集体生存需求，从而获得了一定范围的民众支持。事实上，在现代文明转型的过程中，特别是在市场机制逐渐扩大其适用范围的过程中，对利润目标的追求也是逐渐被大多数经济行为主体接受的。而早期学者对“自然价格”“公平价格”的反复回归却表明，完全追求利润最大化的行为实际上是不利于集体生存目标的实现，因而遭到了关注弱势群体生存问题的精英圣贤的反对与抵制*2007年美国政治学畅销书《理性选民的神话》(Caplan,2007)对民主典范国家的美国选民非理性选择的无奈指责再次暴露了主流经济学忽视与误解弱势群体的公共产品与生存保障追求的自负与狂妄。。

只是到了近代，随着英国的成功，特别是当英国赢得了一系列的海外战争、并获得了大量的海外殖民地之后，世人才见识了一个全新且有效的公共经济机制与生存竞争机制[18]215-275，生存的逻辑才得以演变成了发展的逻辑。而中国三十多年来的改革开放正是通过类似的政府职能目标变迁创造了一次新的追赶与超越的机会。当前，我国已经开始了由以温饱为主要目标的生存型阶段向以人的自身发展为主要目标的发展型阶段的转型，但实现目标的政府职能与结构却还没有实现类似的变迁，因此矛盾的激化自然不可避免。从生存型政府职能向发展型政府职能过渡，是我国三十多年改革发展的必然结果，也是新阶段改革深化与发展升级的重要背景[19]。不理解这个背景，对政府职能的转变就不可能有符合实际的认识，推进改革深化的机制变迁就不可能找到真正合适的路径。

四、道路选择：有利于市场经济发展的发展型政府职能

中国的市场经济体制构建已经取得了巨大的进展，2002年进入世界贸易组织之后的表现更似震惊了世界，然而，随着市场经济的进一步发展，市场经济带来的各种弊端也暴露无遗，政府职能的滞后更是导致了各种社会矛盾的激化与累积。特别是，以前没有出现过的私人产权冲突，以及私人产权保护对政府职能的更高要求都使得传统的国家治理结构相形见绌。更何况，市场经济的持续发展需要更加稳定的制度预期与“适销对路”的政府职能，特别是对有利于市场经济发展的发展型公共产品的需求进一步增加。如何构建一个能把有利于市场经济持续发展与社会秩序和谐稳定结合起来的现代公共经济体制，正在成为我国国家治理结构调整与制度职能变迁的关键。无论是可持续的经济发展、还是和谐的社会关系，中国的进一步发展正亟须一个能把公私经济有效交易机制涵盖在内、能为不同经济利益主体的冲突提供协商解决渠道的发展型政府。换句话说，中国的现代市场经济发展正在脱离自发的构建阶段，而逐渐进入了自觉的构建阶段。正是从这个意义上讲，构建新的发展型政府职能结构是现代市场经济发展的真正前提。

事实上，尽管对成功的西方的范围有所争论，但对“英美的政府为市场经济发展提供了强有力的支持”这一判断，学界正在取得越来越多的共识[18]168-214。众所周知，虽然对议会的“宪政”构建来说，英国的光荣革命似乎只是1688年间的事情，但英国的发展型政府职能结构为市场经济发展提供公共服务是从15世纪的圈地运动就开始了。正是圈地运动确定的土地产权保护及其所有权界定的方式为后来的市场经济发展奠定了第一个制度基础。换句话说，正是政府支持下的圈地运动为市场经济的发展扫清了第一个制度障碍，树立了英国政府为市场经济发展服务的职能模板，并成为引领英国200年市场经济发展的发展型政府供给发展型公共产品的里程碑，同时为国内市场秩序保障、公共设施构建、国际市场开拓等方面的职能转型奠定了法理基础。

然而，为什么英国的政府能够为市场经济发展提供发展型公共产品？答案在于英国近代经济革命的本质。确实，随着经济史、政治史研究的推进，已经有越来越多的人认识到近代产业革命的本质实际上是政府职能的转变与财政体制的创新[20-21]。他们强调，英美经济在近代竞争中的胜利既不是工业技术优势的结果，也不是市场经济发展的成功，而仅仅是国家军事实力在生存竞争——战争中取胜的产物。是英国在全球的胜利为英国的市场经济发展提供了广阔的市场，而广阔的市场空间又为英国的制造业的规模扩大与现代能源利用提供了扎实的效率基础与强劲的推广动力[18]215-275。换句话说，是军事战争的胜利在先，工业革命的爆发在后，工业革命某种程度上说是军事成功的产物，而军事成功是英国政府职能转换的标志。

但为何英国能具有超凡脱俗的军事能力？答案全在于政府职能与财政体制的结构演化。作为早期集体生存公共产品供给的主要模式之一，英国在近代战争中获胜的能力，是其公共财政体制与现代政府职能结构的产物。从经济学的角度来看，英国工业革命的真正基础并不是所谓以蒸汽机为主要表现形式的机器大工业，而是17世纪开始的预算革命及其建立的现代政府职能。因此，所谓的现代化转型实际上是财政制度的变迁与政府职能的调整。正如市场机制带来的讨价还价导致了效率的提高与经济的增长一样，英国公共财政体制中纳税人与政府的讨价还价带来了公共经济效率的提高、现代国家战争能力的提升与市场经济发展的繁荣。预算革命与政府职能转型先于产业革命的原因正在于此。

当然，国家政府职能支持现代经济发展的途径并非只有一条。后来的追赶者——美国就为我们展示了另一条方向迥异的政府职能转型与财政体制模式。由于独特的地缘政治结构，对国防压力感受较弱的美国政府的发展型职能主要体现在基础设施建设上。而在反政府的文化背景中脱颖而出的美国现代政府职能主要体现在以政府公信力为基础的信用体系的构建上，然后由各级地方政府与股份责任公司在供需双方讨价还价的基础决定基础设施的建设。经济史学家早就观察到美国后来居上的这个制度优势，他们甚至认识到，正是美国的政府公信力支撑的资本市场的发展与公司治理结构的改善带来了19世纪美国基础设施的改善与经济的快速追赶与超越。

由此可见，尽管对政府职能的内涵，可以有各种各样的解读，但其本质却没有变化。即所谓的现代政府职能其实就是有效提供现代市场经济发展所需要的发展型公共产品与服务。因此，有利于市场经济发展的政府职能的核心是提供更为有效的公共服务，而供求双方参与公共服务的决策过程及效率监督与过程审核则是现代政府的主要结构特征。换句话说，对于我国目前的现代化转型而言，不仅现代政府职能的缺失已成为制约经济发展可持续的瓶颈，而且如何确保政府职能的“适销对路”的财政体制同样是改革深化的关键。因此，如何迅速构建有效的公共财政制度、完善现代政府职能正在成为我国现代化转型成功与否的关键。

五、市场失灵：关于未来政府职能结构的思考

在构建公共财政机制、追求有利于市场经济发展的现代政府职能的同时，我们同样也不能忘记市场经济带来的灾难。即有可能被一心服务市场经济发展的现代政府忽略的弱势群体的生存条件恶化问题。确实，尽管有利于现代市场经济的发展，但那种能确保市场经济发展的公共财政机制与现代政府职能确实无法满足所有公民、特别是弱势群体的生存公共品需求。而随着产权界定的完成与市场机制的到位，弱势群体生存资料的匮乏正日益成为一个严重的社会问题。在前现代社会中，由于自然资源的公共产权与教会或家族等非正式公共经济制度的存在，弱势群体的保护长期构成了社会结构的主要职能，以致为穷人提供生存保障的功能一直未能在现代政府职能中得到体现。然而，在现代化转型的过程中，一方面是公共产权渐渐消失，一方面是传统社会结构先后瓦解，因此现代政府难免遭遇弱势群体追求生存保障公共产品的需求压力。若政府应对不当，必然导致社会经济的混乱与无序，现代经济的发展自然无从谈起。

事实上，学者们早就认识到了在现代化转型的过程中穷人生存条件可能会恶化的事实*马克思、凯恩斯的学说都是由此问题而引起的。，但很少有学者从公共经济学的角度来讨论导致弱势群体生存保障条件消失的合法的产权制度变迁过程中的非理性因素。有些理想主义者试图通过公有制的办法来解决问题，而另一些稍有良心的资产阶级思想家则试图通过改良的办法来解决问题。例如，他们主张改善穷人的生存条件，特别是试图在确保现有制度的条件下逐步吸收弱势群体进入决策程序，同时扩大政府的职能范围，增加社会福利。正是在这个背景下，作为对这个资本主义制度核心的公共经济体制的一种矫枉过正，参加选举的权利逐步被赋予了作为社会大多数的社会底层的广大民众手中。1950年代以来，正是由于工人阶级的参政，发达国家的政府不仅先后开始提供弱势群体生存保障的公共品，而且构建了民主财政以取代过去的仅有富人参与决策的公共财政机制，于是政府职能范围的扩大与公共开支的规模扩张就成为一种普遍规律[22]。

然而，缺乏经济理性基础的民主财政的流行与政府职能的扩张很快就带来了未曾预料的恶果。一方面，民主财政引发的民粹主义与生存竞争恐慌仍有可能在人类生存技术使得人类可以消费的生存资源早已超越了马尔萨斯陷阱的条件下导致战争的爆发；另一方面，这种不以公共产品交易为基础的民主财政倾向与政府职能扩张，必然带来公共经济效率的下降与市场经济发展的停滞，其结果必然是美国式的经济危机与希腊式的债务危机。

确实，作为一种人道主义基础之上的社会正义的追求，如果对弱势群体的救助与保障是建立在民主投票的基础之上，而不是经济交易的基础之上，财政规模的扩大与收入再分配的界限就缺乏合理的依据而沦为纯粹的利益之争，进而很容易变为政治斗争或军事战争。而战争威胁可能会带走成千上万人的宝贵生命的灾难性后果，使我们对民主财政的经济陷阱心有余悸，同时也构成了西方政治思潮中的自由主义与保守主义反复回归的正真原因。因此如何创新财政体制，在不造成经济恶果的前提下确保弱势群体的生存保障的民生公共品的供给，就成为对我国政府职能转型的最高要求。

诚然，弱势群体、特别是失业者，未能在市场经济中获得必要的生存保障收入，很可能是其竞争能力差与运气差的自然结果。但市场制度通过产权的清晰界定，把弱势群体赖以生存的公共资源给瓜分了，却肯定会带来社会救助机制的消失。很显然，对这些弱势群体的生存保障而言，市场机制是无能为力的，因此现代政府通过一定的管道进行一定程度的收入再分配进行补偿就是合乎经济学道理的，更是社会稳定的需要与社会正义的体现。

但同时，我们也必须清楚，政府的救助保障职能不能伤害市场经济发展本身对发展型公共产品的需求。确实，在现代政府职能构建的过程中，追求经济发展就要求执行发展型政府职能，即通过付费者参与决策的机制来保证发展型公共产品的提供效率；而关注弱势群体则意味着推崇生存型政府职能，即通过弱势群体参与公共政策的制定来确保社会的和谐。很显然，不仅执行发展职能的公共财政与确保生存职能的民主财政二者的合理性与提供机制完全不同，而且二者追求的公共产品也是完全不同，甚至这两类公共产品的供给还构成了直接的政府职能相互竞争关系。在此利益冲突的背景下，作为一个后发的现代转型国家，在转型过程中改进不必要的制度缺陷、特别是追求社会正义，不仅是社会稳定的需要，更是一个历史进步的必然。换句话说，民主财政的正义理念应该成为我们构建的现代政府职能的组成部分，但民主财政对市场经济发展的不利影响又是我们必须避免的，于是，一个包含了发展支持职能与生存保障职能的政府体制就成为了我们的探索方向。

中国的经济体制改革的基本目标就是追求中国人民的幸福与发展，幸福与发展的追求自然不能忽视弱势群体的基本生存保障。但追求生存保障未必非要通过民主财政这样一种极端的手段。事实上，我国目前的财政体制是通过民生财政来解决现实民生保障的。作为公共财政的必要补充，民生财政体现了现代社会与现代文明对弱势群体的关怀与对社会正义的追求，让即使不付费的弱势群体也能够享受到最基本的保障生存的公共产品。当然，如何用制度的完善来确保在财政决策的过程中不忽视民生财政，如何完善现代政府的职能范围，既能保证公共财政的效率，又能体现民生财政的要求，就成为中国财政体制改革与政府职能转变所追求的目标。

正是在这个背景下，我们认为，用改进决策机制的办法来替代政府职能范围的界定很可能是一种更为灵活的制度安排。一方面，用民生财政和财政民主的改革导向来替代全民参与的民主财政，强调决策过程的多元化或双元结构(比如政协与人大的双元机制)，从而让弱势群体的基本需求有一个诉求渠道与保障机制；另一方面，用公共财政机制让付费的大纳税人显示偏好[18]1-35，从而决定发展型公共产品提供的数量与结构，确保市场经济发展的效率。总之，在这个现代化的政府职能完善过程中，通过一定的公众参与度确保弱势群体生存与社会秩序稳定，而通过纳税人对公共产品交易过程的参与确保市场发展的效率，从而实现现代经济的和谐稳定发展。

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【责任编辑 郭 玲】

Structure and Evolution of Government Functions——From the Perspective of the Supply of Public Goods

SONG Bing-tao,PAN Mei-wei

(School of Economics,Henan University,Kaifeng,Henan 475004,China)

Delayed transformation of government functions is becoming a bottleneck to the further development of China,and the existing discussions mostly focus on the implementation of policy.In this paper,we regarded the government as a supplier of public goods,and investigated the history of the development of government functions from the view of the demand structure of public goods,especially emphasized the principle of public product demand structure determining the function of the government.The market is actually a product of the institution construction,is a typical public goods provided by the government;therefore,the government and the market are not in the same level of mutual substitution relationship,but the relationship between supply and support of the upstream and downstream.Secondly,in the early stage of the development of market economy,the government should provide developmental public goods,and promote the formation and development of the market mechanism.However,in a developed market economy,when the demand for survival public goods by weak is becoming more and more urgent,the government should construct a system of social welfare for them to make sure their opportunity to live.Therefore,an ideal structure of modern government functions should be a dual financial model that could balance survival and development of public goods.

government functions;public goods;fiscal system

2016-09-28

教育部人文社科重点研究基地重大项目“黄河文明演化的公共经济学分析”(14JJD790012)；新型城镇化与中原经济区建设河南省协同创新中心提供的资助。

宋丙涛(1965-)，男，河南辉县人，经济学博士，河南大学经济学院教授，主要研究方向：公共经济制度变迁与文明演变。

F123.15

A

1005-6378(2016)06-0088-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.06.013