中国城市空间的治理逻辑——基于权力结构碎片化的理论视角

李利文，上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030



中国城市空间的治理逻辑
——基于权力结构碎片化的理论视角

李利文，上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030

摘要:根据公权力和私权利城市空间可以划分为公共空间和私人空间，且公共空间和私人空间在国家与社会关系变迁中不断分离和融合，改变了我国目前城市空间的治理基础。城市空间的政治属性和社会属性在推动西方城市治理范式变迁的同时，也印证了城市空间权力结构碎片化问题，而城市空间权力碎片化问题是城市政治学必须持续关注的命题。城市空间权力结构碎片化带来的自治和维权两种公共风险在一定时期内仍将困扰城市空间治理和城市空间发展。城市空间权力结构碎片化实质上是城市空间治理逻辑的重构，即城市空间治理必须同时处理好城市空间治理中的权力结构碎片化问题和城市空间权力结构碎片化中的空间整合问题。

关键词:城市空间;城市治理;权力结构;碎片化

空间和权力是城市政治学关注的重要命题，西方城市政治学在理解城市空间权力结构上出现了多元主义理论、精英理论和机制理论等。多元主义强调权力的分散，精英理论强调权力的集中，而机制理论则将注意力由权力的社会控制转向权力的社会生产，“把理论焦点聚集在政府和非政府参与者之间的合作和协调问题上”［1］66，而且“未来城市治理的安排，须挖掘民主的深层含义”［2］4-50。因此，从城市政治学角度而言，城市空间权力结构的有效安排是提升城市治理绩效的重要前提。在我国城市空间权力结构不断碎片化①兰普顿(David M.Lampton)、李侃如(Kenneth Lieberthal)和奥克森伯格(Michael Oksenberg)等人在上世纪80年代末期提出了“碎片化威权主义”(Fragmented Authoritarianism)，其认为封闭的权力结构体系因政治系统内部纵向和横向高度分割体制而实质上沦为碎片化。这种政治碎片化具体表现为政府碎片化和政策碎片化。这一理论强调从内部视角对“权力结构碎片化”进行了分析，但其缺乏从外部力量进行分析，尤其是随着社会力量和市场力量的壮大，其对权力结构也产生了重大冲击。基于此，本文所指的“碎片化”既包括内部视角的意义，也包括外部视角的意义。的背景下，城市空间拥有怎样的权力结构?城市空间的治理基础有何改变，又遵循怎样的治理逻辑，这是本文所要致力解决的。

一、城市空间权力结构及其治理基础的变迁

权力是影响空间的最基本、最重要的因素［3］248。权力可以划分为公权力和私权利②理解城市空间问题的范式有很多，如公共政策的制定与执行、社会运动与政治机会结构、国家法团主义等，不同的视角关注的焦点和侧重会有所不同。本文重点关注城市空间中权力结构的变迁对城市空间治理的影响，而城市空间权力结构变迁不仅投射了国家-社会之间的变迁关系，而且很大程度上与人类社会生活中的国家生活领域和市民社会生活领域相契合。人类社会生活可以分为两大领域，分别是政治国家生活领域和市民社会生活领域。现有的法律体系有公法和私法之分，公法调节的是前者，包括宪法、刑法和行政法等，私法调节的是后者，主要包括民法。公法强调国家意志，而私法强调个人意志，两者既相互独立也相互统一。真正能实现城市和谐发展的国家，公权力和私权利应该处于平衡状态。本文正是基于此，将权力划分为公权力与私权利。，基于公权力的空间为公共空间，基于私权利的空间则为私人空间，两者分别具体表现为政治权力和社会再生产。城市空间就是一个包含公共空间与私人空间的混合性空间，城市空间结构的变迁也是公共空间和私人空间相互衍化、抗衡和消长的过程。

(一)公共空间和私人空间的分离与融合

公共空间与私人空间①这里的公共空间与哈贝马斯所提的公共领域有一定的区别，哈贝马斯所指的公共领域主要是指介于国家与社会之间的公共领域，是通过交往理性、批判精神和公共场所而从私人领域中产生的。而这里的公共空间是基于公权力的调节空间，即公权力范围内可以干预的空间，私人空间则是属于家庭或个人的空间，应该排除在公共空间之外。公共空间和私人空间随着国家与社会之间关系的变化而不断相互转化，但两者在本质属性上是截然不同的。建立在空间权力结构基础之上，而这种空间权力结构在很大程度上受国家与社会关系的影响。在古典时期，国家与社会处于胶着状态，这种胶着存在的根源在于公权力与私权利的胶着。亚里士多德认为，“城邦在本性上先于个人和家庭……因为必须共同集合于城邦这个整体才能让大家满足其需要”［4］8-9，城邦实质上是一种私权利让位于公权力的混合状态。西塞罗也认为，“人民是法律和法庭的主人……每个公民的生命和财产的主人……只有这种政府才能被正确地称之为国家，即‘人民的财产'”［5］39，可见，国家实质上是一种体现私权利的公权力。总之，古典时期的公共空间和私人空间是一种相互胶着的共同体状态。进入中世纪，国家与社会逐渐趋于分离，私权利的挣脱越来越强烈。霍布斯认为，“每个人拥有按照自己所愿意的方式运用自己的力量保全自己的天性的自由”［6］97;洛克认为，“在自然法范围内……无须得到任何人的许可或听命于任何人的意志……没有一个人享有多于别人的权力”［7］5;卢梭也认为，“自然支配着一切动物，禽兽总是服从;人虽然也受到同样的支配，却认为自己有服从或反抗的自由”［8］83。可见，中世纪挣脱君权神授、追求自由平等的观念已开始萌生，公共空间和私人空间也在私权利觉醒下开始分离。

近现代以来，国家与社会的界限逐渐明确，公共空间和私人空间也正式分离。“社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们的邪恶所产生的……前者……积极地增进我们的幸福……后者……消极地增进我们的幸福……鼓励交往……制造差别……奖励者……惩罚者”［9］3，可见，国家与社会的性质和形式截然不同，形成鲜明对比。黑格尔更是明确指出，“市民社会处在家庭和国家之间的差别阶段②黑格尔认为家庭自然而然地和本质地通过人格的原则分成多数家庭，这些家庭一般都以独立的具体的人自居，因而相互见外地对待着。换句话说，由于家庭还是在它的概念中的伦理理念，所以结合在家庭的统一中的各个环节必须从概念中分离出来而形成为独立的实在性。这就是差别的阶段。参见黑格尔《法哲学原理》第181节“从家庭向市民社会的过渡”。，虽然它的形成比国家晚。”［10］197托克维尔在考察美国民主的过程中也发现，“乡镇是自由人民的力量所在……在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由政府，但它没有自由的精神……专制迟早会重新冒出于表面。”［11］76可见，公权力和私权利的社会基础已得到明确区分，公共空间和私人空间两者在权力属性、代表立场和表现形式上呈现差异与分离的态势。当代社会，国家与社会的关系更为复杂，两者不只是表现为分离，也存在融合的趋势。葛兰西认为，“国家=政治社会+市民社会。”［12］222哈贝马斯也认为，“从国家社会化和社会国家化这一互动过程中，产生出一个新的领域……这既不是一个纯粹的私人领域，也不是一个真正的公共领域。”［13］179私人空间与公共空间似乎又回到了一个相互交织、相互嵌合、相互依赖的不明朗状态。

公共空间和私人空间虽然总体上趋于分离，但两者在分离过程中也饱含着融合，而且，公共空间和私人空间并不是决然对立的，两者既相互排斥，也相互融合，两者在历史发展中时隐时现，共同推动着城市空间权力结构的变迁。

(二)私人空间发展演化出新的治理基础

权力如同能量一样，总能从一种形式转换成另一种形式。随着经济的快速发展，代表私权利的私人领域空间逐渐从代表公权力的公共空间中挣脱出来并得到迅速发展，部分公权力逐渐转化为私权利。这种转化对城市空间秩序产生较大影响，因为其改变了城市空间的治理结构，而这一结构是城市空间秩序的治理基础。城市空间的治理逻辑正是基于公权力和私权利的互动结构而展开的，因此，权力结构的逐渐转化也会在城市空间秩序上有所体现。具体而言，因私人空间发展而演化出的新的城市空间的治理基础主要体现在以下三个方面。

城市空间治理的合法性来源具有双向性，即既来源于自上而下的公权力，也来源于自下而上的私权利。传统城市空间治理的合法性主要来源于公权力，而不是私权利。卢梭很早就认为公意和众意两者有明显区别，“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归”［14］35，人民应该让渡其私权利，成就国家的公权力。密尔也认为，“任何政府形式所能具有的重要的优点就是促进人民本身的美德和智慧”［15］22-23，而代议制政府就是最好的选择。这些假设的实现都致力于通过建立一个公权力来实现对私权利的庇护，因此，公权力是传统城市空间治理的合法性来源。但随着私人空间的不断发展，城市空间结构改变了以公权力占支配地位的格局，私权利在某些领域逐渐崭露头角，发挥着重要作用。如“住房产权①物权是私权利的一种具体表现形式，有关物权的内容也是私法所调整的领域，归属于私人空间。根据笔者调研，X区的这次物业深化试点工作方案中就指出理顺物业权属关系是其重点要解决的问题之一。其要对物业管理标的物的权属进行清理，按照法律规定，明确所有者权属和权利义务关系(调研资料WYGL20150916)。的私有化不仅改变了城市居民与所居住房的权属关系，也从根本上引起了城市社区权利结构和治理机制的变化”［16］288。我国基层城市空间治理的制度安排由“单位制”到“街居制”再到“社区制”，也正反映着城市空间治理的合法性来源逐渐由“公权力”转向“公权力”与“私权利”的混合。

二是治理的有效性标准。传统的国家治理的有效性标准是效率，古德诺的政治行政二分法、泰勒的科学管理原理、法约尔的一般管理理论、韦伯的官僚制理论、古利克的一体化行政思想和厄威克的系统化行政管理原则都是通过效率追求来实现国家治理的有效性。但随着私权利的进一步发展，以私权利为基础的公民社会得到不断壮大，其在城市空间治理有效性中纳入了公平标准。博克斯认为应该将目光转向州或地方政府，因为回归地方能带来一系列景观:“……公民能动主义观念……广泛的参与……社群主义精神的复苏……抵制地方政策过程的控制……进行投票……”［17］4登哈特也认为，“政府正在出现的角色集中在民主标准和社会标准上”［18］65，弗雷德里克森更是认为，“社会公平成为公务员伦理行为的指南……成为政策判断和公共行动的标准”［19］79-91。可见，从国家治理的有效性标准发展来看，城市空间治理的有效性标准也逐渐从效率转向效率与公平的混合。

三是治理的主体性结构。传统的城市空间治理主体结构具有单一性，国家政府是城市空间治理的惟一主体，其他主体很难参与进来。随着社会经济不断发展，以私权利为基础的公民社会得到不断壮大，其利益要求和利益表达也逐渐凸显，其参与城市政策和城市治理的呼声也越来越强烈。参与式政府作为彼得斯未来政府的治理模式之一，其强调“部分组织和社团在高度层级节制体制下，获准有较多的组织参与”［20］42。托马斯虽然认为公民参与并不一定都是有益的，但应“根据环境的变化选择不同参与程度，采取不同参与形式”［21］23。这些都说明城市空间治理的主体不应该是单一的，而应该是多元的。在当前社会背景下，城市治理的主体结构逐渐由单一主体转向多元主体，其权力运行方式也由管控转向协商和沟通。

二、城市空间权力结构转型与新逻辑的呼吁

近几十年，我国城市空间治理的合法性来源、有效性标准和主体性结构都发生了较大改变，这也在一定程度上改变了我国城市空间的治理逻辑。从城市空间属性与西方城市理论范式之间的内在关联来看，城市空间发展受城市权力结构的内在驱动，城市空间权力结构的变迁悄然改变着城市空间的治理基础，而我国城市空间权力结构不断碎片化也呼吁城市空间新的治理逻辑的出现。

(一)城市空间的属性与城市治理理论范式的转换

城市空间结构除了具有物理属性外，还存在对城市人类生活产生深刻影响的政治属性和社会属性。城市空间的政治属性和社会属性同样也是建立在城市空间权力结构的基础之上的，以公权力为基础的公共空间形成了城市空间政治属性的来源，而以私权利为基础的私人空间则构成了城市空间社会属性的来源。勒菲弗指出，“空间是政治性的、意识形态性的。”［22］46城市空间与政治权力和政治秩序紧密相连，无论是早期的城邦，还是现代的大都市，其都与政治权力密不可分。这种权力的外化表现便是“法律、秩序和格式一律”［23］384。同时，城市空间也具有社会属性，城市广场便是最好的例证。城市广场是人们交往的前提和基础，这种交往依赖一定的城市空间，而这个空间更多的是建立在私权利基础之上，因为“广场的吸引力，不仅在于广阔的空间和物质景观，更在于通过市民倾心的参与和丰富的创造而形成丰富多彩的社会生活。”［24］807城市空间的政治属性是实现城市空间秩序所必需的，而城市空间的社会属性则是实现城市空间活力所必需的。因此，城市空间的属性源于权力结构，并在权力结构分化中产生不同的功能属性。

西方城市治理理论范式变迁过程实质上也受城市空间属性的内在支配①这里应注意，西方城市空间治理并不一定就是一种良治，其一直在根据外部环境变化而不断调整自己，以此来达到良治，也即，其一直在追求良治。在这一过程中，治理机制、价值观念、社会行为方式等都在不断调适和转型。我国城市空间治理也面临类似转型，西方的实践经验给了我们很好的历史参照。。西方城市治理经历了传统区域主义、多中心主义和新区域主义三个阶段［25］290-310。首先是20世纪初至60年代的传统区域主义，其强调“国家干预”，以政府为中心，在政府结构上进行改革和重组，试图在一个可以操作的范围内建立大都市区政府，实现区域内的规划、财政、公共服务等由政府统一实施。这种传统区域主义是城市空间政治属性驱动的治理选择。其次是20世纪70至80年代的多中心主义，其强调“市场主导”，即通过“地方政府碎片化”来实现公民“以脚投票”，这样的大都市区政府是一个多层的、嵌套的、碎片的、分散的、多样的、交叉的、重叠的、专门的组织结构。这一阶段城市空间的社会属性开始凸显并略占上风。最后是20世纪90年代以来的新区域主义，其“以问题为驱动，治理为核心，主张政府与社会合作，鼓励公民个人、私营部门和非营利组织积极参与区域性事务，以弥补政府体制处理区域性事务的效用不足。”［26］245新区域主义则体现了城市空间政治属性与社会属性的相互补充和相互协同，这也是城市空间权力结构不断“进化”的最优选择。

(二)城市基层权力结构碎片化对城市治理逻辑转型的呼吁

从城市空间属性分化和城市治理理论范式转变来看，城市空间的治理基础发生了较大转变，这种转变所附带的消极影响是城市空间权力结构的碎片化。我国城市空间权力结构碎片化的主要表现有三点。第一，从内部结构而言，表现在两方面，一是国家权力分散于各个党政机构和政府部门，而党政机构内部的条块分割加剧了城市空间权力结构的碎片化;二是国家权力在城市空间的退缩。改革开放以来，国家权力一直在渐进性地进行转化，许多之前由公权力统筹的事务逐渐得到释放，回归私人空间。我国城市基层治理结构由单位制到街居制再到社区制的过渡是最好的诠释，虽然“断言单位已经消亡尚不成熟”［27］5，但至少可以说明隐含国家权力意义的单位制已大幅削弱，这也意味着铁板一块的硬性管理越来越不适应了。第二，从外部影响而言，表现在两方面。一是私人权利在城市空间的扩展。最近几年，我国以私人权利为基础的社会组织数量大幅增长。社会团体、基金会、民办非企业的数量分别从2006年的19.2万个、1 144个、16.1万个增加到2014年的31万个、4 117个、29.2万个。同时居委会数量从80 717个增长到96 693个，而村委会数量则从623 669个减少到585 451个②参见中国社会组织网:《民政部2013年社会服务发展统计报告》、《民政部2014年社会服务发展统计报告》，http://www.mca. gov.cn/article/zwgk/mzyw/201506/20150600832371.shtml，2016年3月15日访问。根据笔者调研，基层公民意识不断提高，基层社区组织在大量发展，而基层政府的政策推动依然需要多个条线部门的通力合作，协调起来十分困难，如小区物业问题的解决就需要多个条线部门的协调与合作(调研资料WYGL20150916)。。这说明城市空间在不断扩展，这种扩展在一定程度上以其特有的方式正消解着国家权力;二是市场力量在城市空间的膨胀。改革开放以来，以私权利为基础的市场力量不断壮大，其不仅促进了国企改制和房产改革，还促进人口流动和社会发展。个体企业、商业广场、市场资本等都在市场开放的背景下迅猛发展。第三，从内外互动而言，其主要表现是社会力量逐渐嵌入国家权力结构之中。在国家权力退缩过程中，大量政治机会结构被生产，社会力量不自主地渗入体制内部，尤其是处于国家与社会边缘的主体在多重利益推动下使国家权力“时隐时现”。

城市空间权力结构不再是“铁板一块”，随着社会和市场力量的发展，这张“铁板”逐渐碎片化，在国家权力“能量”的导热过程中，一些传导渠道被截断或打破。在城市空间中按照传统方式对城市公共事务进行管理逐渐丧失其效能，如城市环境管理中的反弹、城市社区管理中的无力、城市人口管理中的疏漏等。城市空间权力结构碎片化意味着城市空间中以公权力为基础的治理基础开始被打破，公权力“能量”逐渐转化为私权利“能量”，以私权利为基础的私人空间得到不断壮大。但私人空间是一种高度分散的权力结构，即使少量个体因各种原因聚集在一起，但也不会形成公权力下的权力集聚结构，而分散性的私权力结构存在不同的利益表达和要求，对国家权力形成不同方向的张力，在力量抗衡和利益平衡过程中产生不必要的对抗撕扯和能量消耗是不可避免的。因此，虽然从公权力中释放的私权利能够通过自有秩序实现公权力下无法实现的利益生产和巨大产出，但这种私权利的发展在外界干扰下极易失去自身平衡，进而对城市空间秩序造成紊乱，而产生这一结果的重要根本原因在于城市空间的治理基础发生了转变。可见，城市空间治理必须同时处理好城市空间治理中的权力碎片化问题和城市空间权力碎片化中的空间整合问题。因此，城市空间治理需要寻求新的治理逻辑，并以此构建有效的权力制度结构。

三、公共风险隐现与城市空间整合

中国目前城市空间治理治理中的问题既来自于城市空间本身权属的模糊性，也来自于治理结构的碎片化，但是从影响层次上而言，城市空间的权属起着更为深层次的作用，正是因为城市空间的政治属性和社会属性的不同支配逻辑才引发了城市空间治理结构的碎片化。城市空间治理结构的碎片化主要表现在三个方面，分别是内部结构、外部影响和内外互动。城市空间治理结构的碎片化则隐含了城市空间中两种重要的公共风险，即自治和维权。城市广场舞就是城市空间权力结构碎片化的典型结果，“你要跳舞、我要睡觉，物业叹苦、警察犯难”①参见胡洪江等:《广场舞纠纷折射社区治理难题》，人民日报，2013-11-14。。为实现城市空间秩序和城市空间整合，城市治理必须解决由“碎片化”带来的城市空间中的公共风险问题。

(一)权力结构碎片化下的风险交叠:自治与维权

城市空间权力结构碎片化虽然给经济发展、社会活跃和个体成长带来了巨大的正效应，但其也隐藏着大量难以觉察的社会问题。而且这些社会问题相互交叠、相互嵌构，导致公共风险交织重叠。在私人权力不断发展过程中，个体行动并不是孤立的，多数个体会通过各种利益或关系集聚成相互关联的群体，而在这种群体中“无意识在我们的所有行为中作用巨大，而理性的作用无几”［28］4，也就是说，在城市空间权力结构碎片化后，私人权力在转化吸收后，形成了一种缺乏理性的无意识集体行为(当然总有特殊性，并不排除少数群体的理性行为，但少数个体的行为无法制止多数人的集体无意识行为)，而这种集体无意识行为极易在煽动或盅惑的情境下发展成与国家相抗衡的力量，无论这股力量是大是小、有组织或无组织，其在某种程度上总会扰乱社会秩序，破坏社会和谐。因此，权力碎片化并不可怕，可怕的是缺乏理性的权力碎片化。美国联邦党人的辩护是最好的例证，一方面，他们为美国建立一个中央相对集权的强大的联邦政府，以保护个人权利和防止各州之间的侵犯;另一方面，却主张“以野心来对抗野心”［29］264，使各部门之间有适当的控制和平衡，通过制度理性来化解权力碎片化所隐含的风险。

从广场舞纠纷到业主委员会维权、从流动摊贩管理到社区环境治理、从出租车司机罢运到城市安全管理、从农民工子女教育到城市户籍问题解决等，这些都是城市空间权力结构碎片化或直接或间接推动的结果。从这些影响来看，虽然城市空间权力结构碎片化导致的公共风险是多重交叠的，但其最核心的表现可以归纳为两方面②根据笔者对业主委员会的调研，有房产局的领导反映许多人喜欢将自治与维权混同起来，一提到自治就紧张，这样扰乱了工作目标，不能达到有效治理。自治和维权实质上是两个问题，但其在一定条件下会相互转化(调研资料YWH20150824)。。一是私权利发展下的自治行为。自治这一行为是社会发展的终极目标，而在目前国情下骤然从全面管理发展到独立自治，无论是从自治主体自身承受能力还是从配套制度建设上来说，都包含极大风险。从管理到自治需要经历一个缓冲的共治合作阶段，这样才能有效缓解急剧转型引发的各种风险;二是私权利发展中的维权行为。私权利在发展过程中必然与公权力产生摩擦，从历史上而言，国家与社会的边界在变动过程中产生了无数的或明或暗的冲突和矛盾。城市空间中权力结构的变动也必然引发各种利益纠纷，而私权利在利益受到威胁时，其直接表现形式便是维权，无论这种维权是“法理模式还是情感模式”［30］163-170，其中隐含的社会风险是不言而喻的。

(二)城市空间整合的自治方案与维权方案

自治是城市空间权力结构碎片化的典型表现，在自治能力不足的情况下承接过多的自治权力是诱发社会公共风险的重要原因，因此化解因自治而诱发的城市空间公共风险的关键在于政府的适度介入，重新对城市空间进行整合，而在具体的介入形式上应该构建三个“城市政府”，即参与型城市政府、合作型城市政府和协商型城市政府。参与型城市政府要求充分发挥公民的自主性，让公民在城市空间活动，尤其是在城市政策制定中充分发挥其主观能动性，做到问政于民、问需于民和问计于民。合作型城市政府要求政府与群众性自治团体开展合作，共同治理城市公共事务。通过公民参与规划、政府购买服务等方式促进政府与社会之间的合作与沟通，从而实现社会力量的空间重新整合。协商型城市政府强调通过采取包容开放的态度，促进平等对话，从而达成共识。“作为一种治理形式，协商民主有助于人类从容应对风险社会”［31］95-105，将碎片化的私人空间重新整合起来，实现城市空间的有效治理。

维权是城市空间权力结构碎片化的另外一个典型表现，城市空间中公权力与私权利之间的边界总是十分模糊，公权力对私权利的偶尔侵犯也在所难免，而“一个国家的整个集体性抗争方式，以及一个国家中某一具体的集体性抗争事件的动态，在很大程度上取决于国家社会关系以及以此关系为基础的国家对集体性抗争事件的制度化能力”［32］303。因此，城市空间应对维权所带来的风险应建立良好的制度结构，具体而言，应从三个“城市政府”即法治型城市政府、回应型城市政府和责任型城市政府角度着手。法治型城市政府建设主要有两个目的，一是使广大市民懂法、守法和用法，二是使政府公务员有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。回应型城市政府建设的重点是多元主体的利益诉求，关键在于建立常态化的政府回应机制和公务员管理机制。构建一个责任型城市政府则是权利维护的内在逻辑，因为“权利依赖于政府”［33］3，政府应该通过明确各部责任、建立归责机制和提高责任意识等来对城市空间的维权行为负责，实现城市空间的重新整合。

四、城市空间权力结构碎片化中的治理逻辑

城市空间中私人空间不断扩张、公共空间不断退缩，这改变了城市空间的治理基础，同时也促进了城市空间权力结构的碎片化，而城市空间治理必须同时解决城市空间的权力结构碎片化问题和城市空间权力结构碎片化中的空间整合问题，尤其是随着国家与社会边界的急剧波动，我国城市空间权力结构不断碎片化，城市空间治理的价值、权力和功能逻辑也应进行相应的转型①笔者在对上海市X区物业管理调研过程发现，地方基层部门在物业管理深化改革过程中，其一方面囿于条块部门相互制约而导致改革效率低下，另一方面囿于社会压力条线部门在推动专属工作时会强调政府与社会组织的合作。这说明在现实逻辑中对城市空间碎片化进行空间整合更多地应该通过多元主体之间的合作和尊重，这也回应了西方的机制理论和新区域主义。。

(一)价值逻辑:管控让位于合作

城市空间不仅是一个自上而下的构建体，也是一个自下而上的生长体。这就导致城市空间治理形成两种不同的城市空间治理基础，即“以治人为基础的权力性城市治理和以治不动产为基础的市场性城市治理”［34］30-33。传统的城市管理过多地依赖权力对城市空间进行管控，过多地干涉人的自由。虽然传统的城市管控在一定程度上有利于城市空间绩效的提升和城市空间秩序的实现，尤其是像在“非典”这样的非常时期，城市管控对稳定城市空间秩序、保证城市持续运行发挥着举足轻重的作用，但随着城市空间市场力量和社会力量的不断膨胀，传统的城市管控模式也带来了很强的负面效应，如治理结果反弹、利益主体反抗、非暴力不合作等。随着城市空间私权利意识的进一步觉醒，城市空间传统的管控模式将面临更大的阻碍和困难，因为传统的管控模式以治人为基础却忽视了人的价值，其将治人与治物混为一谈。因此，传统的管控逻辑在现代市场与社会力量不断膨胀的时期已经很难奏效。

城市空间治理的价值逻辑应该使管控让位于合作。城市是一个具有集聚性和分化性的空间，人的生产与生活集聚成就了城市，而人的利益分化与生产交易成就了城市的成长。但城市空间中这种集聚与分化往往是不平衡的，社会力量之间、市场力量之间和国家力量之间都存在失衡。因此，“平衡与协调城市集聚性和分化性的城市治理或城市政治，就必须有很强的调适性，对社会的自治和自主空间充分尊重，从而形成政府与社会多元力量的共治与合作，形成一种协作治理的结构”［35］1-7。另外，无论是从城市空间的内部治理还是从其外部治理而言，城市空间的价值逻辑都应回归合作。从城市空间的内部治理而言，城市政府与市场主体、社会组织、公民个体的合作都是不可逆转的趋势，尤其是社会力量发育较为充分的城市社区治理，合作共治是一个不可逾越的阶段;从城市空间的外部治理而言，城市群、大都市区发展等都需要各个城市主体之间的合作，最近长江中游城市群打造以及“一带一路”建设等，都需要将城市空间建设的价值逻辑回归合作治理。

(二)权力逻辑:权力让位于权利

“城市的建设和治理都是为了人的生存，而人并不是为城市而生存”［36］4-8，目前在我国许多城市管理中因果倒置，“城市生存”取代“人的生存”，权力仍然支配着整个城市的运转。权力在城市空间治理中的适度介入是有益的，但随着城市空间社会力量的迅速膨胀，“进入都市的权利对人的自由再一次呼唤，对人作为城市主体而非奴役对象的呼唤”［37］42-48，城市空间中人的作用越来越明显，人对权利的要求也越来越突出。在城市生产空间中，人的作用越来越突出，人的创新能力是组织生存发展的动力;在城市生活空间中，人的环境要求越来越高，人的权利意识是城市社区质量的保证;在城市生长空间中，人的沟通能力越来越重要，人的交往是城市社会不断发展的重要保障。因此，传统的权力支配型城市空间治理逻辑在权利不断膨胀的当下城市社会空间中很难适应，亟须转型。

城市空间的权力逻辑因“权利”发展而改变，而“权利”代表着社会和市场构筑的“私人空间”，关键在“人”。林奇指出城市空间形态建立要重点考虑五个指标，分别是“活力、感受、适宜、可及性和管理”［38］84-85。这五个指标都与“人”密切相关，都在一定程度上反映了人的权利。随着城市空间权力逻辑的转型，我国许多国家政策也发生了相应调整，更加注重“人”的作用。十八届三中全会指出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。十八届四中全会也指出，“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本利益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务”。可见，无论是从城市的物理空间设计，还是从城市的社会空间发展，人的权利越来越受到重视，甚至成为其衡量标准。因此，随着我国城市空间治理基础的转变，城市空间的权力逻辑也应该逐渐从权力主导转向权利主导。

(三)功能逻辑:增长让位于服务

皮埃尔将城市治理模式划分为管理型、合作型、增长型和福利型，其中增长型治理是一种共同协力、公私互动共同促进地方经济发展的结构［39］372-396。改革开放三十多年来，以经济增长为目标的城市治理结构一直主导着我国城市空间发展，这种快速的经济增长背后隐藏的是国家权力对城市经济发展的支配。地方官员晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式，它是中国经济奇迹的重要根源［40］36-50。这种以经济增长为主线的城市治理模式，不仅掩盖了城市个体成长和社会肌体发育，而且带来了诸如环境恶化、市场紊乱、收入差距、粗放增长、职能错位等后遗症。另外，随着我国城市经济迅速增长，市场力量和社会力量也在制约中得到快速发展，市场和社会力量为保护其自身利益，也会对增长型城市治理模式提出质疑，这在一定程度上倒逼城市空间治理转型。目前我国城市空间中出现的业主维权、邻避运动、镇管社区等活动都充分反映了公民要求将城市空间的治理功能从经济增长转向社会服务。

西方学者登哈特早就“主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导模式”［18］124。在具体实践中，“上海在创新社会治理加强基层建设的过程中，为了使基层社区回归公共服务功能，坚决取消街道的招商引资职能”①参见李荣:《上海:取消街道招商引资职能有了“操作单”》，新华每日电讯，2015-2-27。，青岛也已经在三个街道试点街道体制改革，“改革的核心是转变街道职能，即剥离招商引资、经济运行等职能，弱化经济管理职能，主要履行基层建设、社会治理、公共服务、发展保障四项职能”②参见王丽艳:《西海岸新区启动街道体制改革街道不用再“招商引资”了》，青岛日报，2015-4-3。。这说明在我国城市空间治理中，城市空间功能开始转型，基层城市空间与公民利益密切相关，也是“私人空间”的主要阵地，上海和青岛在基层街道职能改革试点中将基层城市空间的功能从经济增长转向社会服务的做法，对城市功能分区和空间优化具有重要促进作用。总之，随着我国社会和市场力量的进一步发展，传统的城市空间功能逻辑应该逐渐从经济增长转向社会服务。

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责任编辑胡章成

Governance Logic of Urban Space in China from the Sperspective of the Power Structure Fragmentation

LI Li-wen

(School of International and Public Affairs，Shanghai Jiaotong University，Shanghai 200030，China)

Abstract:The urban space can be divided into public space and private space according to public power and private rights.The public space and the private space separate and integrate continually under the fluctuation of the relationship between the state and the society，which changes the present foundation of the urban space governance.The political attributes and social attributes of the urban space not only promote the transformation of the western urban governance paradigm，but also confirm the fragmentation problem of urban space with power structure，and it is the proposition that the city politics must continue to focus on.The governance and development of the urban space will still be troubled by the two kinds of public risks brought by the urban space fragmentation of power structure.The fragmentation of the power structure of urban space，in fact，is the reconstruction of the governance logic of urban space，that is to say，the urban space governance must deal with the fragmentation problem of urban space with power structure and the space integration problem of urban space with power structure at the same time.

Key words:urban space;urban governance;power structure;fragmentation

作者简介:李利文，上海交通大学国际与公共事务学院博士生，上海交通大学公共政策与治理创新研究中心研究人员，研究方向为城市基层治理与公共服务。

基金项目:国家社会科学基金重点项目“地方重大民生专项规划编制中的公众参与机制研究”(13AZD089)的阶段性研究成果

收稿日期:2016-02-22

中图分类号:D63-3

文献标识码:A

文章编号:1671-7023(2016)03-0038-09