教育行政执法协同性：模式、问题与推进路径*<br/>——基于当前改革实践的案例研究

教育行政执法协同性：模式、问题与推进路径*
——基于当前改革实践的案例研究

2016-03-08高杭

华东师范大学学报（教育科学版） 2016年3期

关键词：行政部门协同行政

高杭

(北京师范大学教育学部，北京 100875)

教育行政执法协同性：模式、问题与推进路径*
——基于当前改革实践的案例研究

高杭

(北京师范大学教育学部，北京 100875)

当前，加强教育行政执法的协同性，已成为教育行政执法体制改革的重要工作方向，对于加快建立权责统一、权威高效的教育行政执法体制，破解当前教育行政执法领域面临的突出问题具有十分重要的意义。对教育行政执法体制改革试点工作的案例进行分析研究，可从教育行政部门内协同和跨部门协同两个层面，归纳出当前提高教育行政执法协同性的实践模式。教育行政部门内协同中存在着人员编制受限、职权配置不清、法律制度障碍、同级区域协同不足等问题；跨部门协同中存在着政府部门间协同程度不高、与第三方力量的协同程度不高、执法重心下沉尚不彻底等问题。未来可从加强顶层设计与制度供给、合理划分职权范围、推进教育督导与教育执法的结合、探索建立教育领域跨部门综合执法机制、充分发挥基层街镇组织的作用、加强与第三方力量的协同六个方面加强教育行政执法协同性。

教育行政执法；协同性；改革试点；实践模式

教育行政执法是教育法规实施的重要途径，也是教育行政的重要职能之一。随着我国教育事业的快速发展和教育改革的持续深化，传统的行政管理手段已经无法适应现实需要，迫切需要运用法治思维和法治方式推进教育治理体系和治理能力现代化，教育行政执法的重要性日益凸显。为解决长期以来我国教育行政执法工作中存在的多头执法、协同性不高、效率较低的问题，教育部开展了教育行政执法体制改革试点工作。2014年6月，教育部办公厅发出《关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知》(教政法厅[2014]3号)(下称《试点通知》)，之后，确定上海市、青岛市、太原市、徐州市泉山区、金华市义乌市、深圳市福田区、南宁市和毕节市等8个地区的教育部门作为试点单位，鼓励各单位先行先试，着力探索教育领域加强和改善行政执法工作的具体途径、办法、模式，希望通过总结试点改革中的有益经验和做法，为全面推进和深化教育行政执法体制改革提供借鉴，奠定基础。除上述试点单位之外，北京市海淀区、山东省潍坊市等地区也都积极探索、推进教育行政执法体制改革工作。在试点工作中，上述地区都将提高教育行政执法工作的协同性作为重要的工作方向。本文拟结合各地改革实践情况，概括、总结实践模式的特点，分析当前实践模式的不足及原因，在借鉴其他领域行政执法改革经验的基础上，提出进一步提高教育行政执法协同性的对策建议。

一、提高教育行政执法的协同性是当前教育行政执法体制改革的重要着力点

与其他领域的行政执法体制改革一样，教育领域的行政执法体制改革也需要遵循行政执法体制改革的一般规律，其中就包括秉持协同原则，提高行政执法的协同性。“行政协同是指协调、调整行政系统与外部环境之间，行政系统内部纵横向之间的各种关系，使之分工合作、权责清晰，相互配合，有效地实现行政目标和提高整体效能的过程。”(莫于川，2006)这就要求“各项执法职能的有机衔接、各执法主体之间的沟通合作，以及执法行为和执法活动流程间的顺利对接，运转协调使信息通达、流程顺畅、配合紧密，减少内耗，提高效益，有利于执法目标实现”(周继东，2014)。

具体到教育行政执法领域，提高教育行政执法的协同性是决定教育行政执法能力和效果的重要基础性因素。特别是教育活动与政治、经济、科技等有着复杂的支持与制约关系，在社会转型期，伴随教育行政执法权的下放与转移，教育行政执法环境变得复杂多样，教育行政执法主体类型和权限也不断多元化、扩大化，对教育行政执法的协同性要求也越来越高。因此，推进教育行政执法体制改革的一个基本目标就是要着力优化教育行政执法权与执法力量配置、加强执法力量之间的配合与协作、破除制约教育行政执法顺利进行的体制障碍，通过提高教育行政执法活动的协同性，充分发挥现有教育行政执法力量的执法效率，节约教育行政执法成本，提高教育行政执法质量。

当前教育部推进的教育行政执法体制改革试点工作高度重视在提高教育行政执法协同性方面的探索与创新。2014年6月教育部发出的《试点通知》以及2016年1月教育部颁布的《依法治教实施纲要(2016-2020年)》(教政法[2016]1号)(下称《实施纲要》)中都从执法权力配置、执法机构设置、执法机制建设等方面提出了提高教育行政执法协同性的基本途径。具体来说，在执法权力配置方面，提出“加快建立教育综合执法机制”、“实现相对集中行使执法权”。在执法机关设置方面，提出“鼓励有条件的地方教育行政部门，调整内部机构设置和人员编制、整合执法力量，设立专门的执法机构、充实执法人员”；“推进执法重心下移，落实属地管理原则，充实基层执法力量”。在执法机制建设方面，提出“加强与其他部门的协调合作，探索建立部门间的联合执法机制”；“积极创新执法体制与方式，鼓励地方根据教育管理的实践与需要，探索建立市县一体化的行政执法体制”；“创新执法方式与手段，运用第三方力量和市场机制，发挥行业自律和社会监督作用”。可以说，《试点通知》与《实施纲要》为推进教育行政执法协同性建设提出了基本的政策要求和方向性指引。

二、当前提高教育行政执法协同性的实践模式分析

实践中，各地都将宏观政策要求与地方实际相结合，探索出若干提高教育行政执法协同性的实践模式。

(一)教育行政部门内协同执法

教育行政部门内协同执法，主要是教育行政系统内上下级教育行政机关之间、同级教育行政机关之间以及教育行政机关内部各机构之间的协同执法。当前各地教育行政部门内协同执法具有如下特征。

一是在开展范围上，以加强上下级教育行政机关之间和教育行政机关内部各机构之间的协作为主。例如，《南宁市教育局教育行政执法体制改革试点方案》要求加强教育行政机关内部各机构之间的协作，“将原本分散在各业务科室的行政审批职能向行政审批办公室集中，各业务科室将工作重心转向日常业务指导、后续管理和监督检查”。“理顺教育部门内部职能，探索建立综合执法队伍。向市政府争取设立专门的教育执法机构或队伍，将分散在教育部门内部不同机构之间具有共同特征的执法权，相对集中，综合行使。”又如，《毕节市教育行政执法体制改革试点工作方案》中明确提出加强上下级教育行政机关的协同，“在市、县(区)两级教育行政机关内部相对集中教育行政处罚权”，“建立市、县(区)两级教育行政执法机构”，“合理界定执法权限，推进执法重心下移，建立市、县(区)两级合理分工、协调运行的执法机制”。

二是在协同方式上，以开展综合执法改革为主。教育行政机关内部综合执法，主要是在“精简、效能、统一”的原则之下，将过去分散在教育行政机关内部各职能科室中的行政执法权相对集中，由专门机构综合行使的一种制度设计。其主要目的是改变过去教育行政执法权按教育阶段和主办者性质分散配置的权力配置模式，通过整合教育行政部门自身的执法力量，优化教育行政执法力量配置，提高教育行政执法效率。实践中，试点地方大多已明确将综合执法作为改革的重要内容。当然，综合执法改革之外，也有一些地方基于现实情况，选择了联合执法、行政协助等协同方式。例如，上海市黄浦区教育局基于自身开展改革工作的现实条件，选择由政策法规科牵头协调，建立“执法工作联络员”制度，在遇到执法情况时，各业务科室在政策法规科的全程协调和监督下，进行单独或联合执法。又如，上海市在开展区县间教育行政执法协作过程中设立的“协作组”具有行政法学上行政协助的性质。

三是在机构设置上，以设立专门业务科室和直属事业单位的方式为主。例如，浙江义乌成立的义乌市教育监察大队、上海市成立的上海市教育行政执法事务中心、北京市海淀区成立的海淀区教育环境综合治理中心等都是由财政全额拨款的事业单位。又如，青岛市成立的行政审批与执法监督处、广西南宁成立的行政审批办公室、上海浦东新区在法制办基础上成立的教育行政执法办公室等属于教育行政机关内部的职能科室。在上述两种方式之外，也有地方在推进部门内联合执法和行政协助过程中采用了成立协调小组的形式。

四是在权力来源上，主要以来自行政机构自身职权和上级委托为主。一般来说，行政权力的来源可以分为三类：职权、授权、委托。设立的专门科室本身就属于行政机关的内设机构，行使的是行政机关的职权。而由于教育行政部门内部协同主要是由教育行政部门自身推动，以部门内部规范性文件为依托，故直属的事业单位的权力来源于上级委托而非授权。

(二)跨部门协同执法

长期以来，我国行政执法领域形成了“条块分割”的基本格局，行政执法权在横向上依据行业不同进行分配，在纵向上依据层级不同进行分配。在通常情况下，教育行政执法机关都是以单独执法的形式完成执法活动。但随着我国教育事业的快速发展，特别是民办教育的飞速增长，原有教育部门较为明确的边界出现了与其他相关领域相互融合的趋势，一些问题单靠教育行政部门已经难以有效解决。一些问题由于涉及多个执法部门，而面临多头执法、相互推诿的问题。在这样的背景下，人们开始跳出原有的狭隘认识，这最终导致“教育领域”这一涉及多个行政部门的概念逐渐形成。而行政执法部门为了更好地开展工作，也开始放弃原有的“隧道视野”，开始探索自身与其他行政部门之间、自身与第三方部门之间的协作。跨部门协同执法在学术界有不同理解。本文中的“跨部门协同执法”采用较为广义的概念，主要是指在教育行政部门与涉及教育领域行政执法活动的其他行政部门之间，以及教育行政部门与第三方部门之间的协作。概括起来，当前教育领域跨部门协同执法工作表现出以下主要特点。

第一，协同方式上，以联合执法为主。教育领域跨部门联合执法,是为了解决教育领域中靠单独执法无法解决的问题，多个行政执法部门相互配合、联合行动，共同开展行政执法活动的一种执法形式。联合执法能够通过加强不同执法部门之间的沟通、协调与配合，形成执法合力，在一定程度上能够避免多头执法、相互推诿的问题。实践中，上海市已建立“上海市规范教育培训市场管理联席会议”制度，由分管副市长担任联席会议总召集人，联席会议由市政府相关职能部门组成，包括：市委宣传部、市政府法制办、市政府金融办、市教委、市工商局、市民政局、市人力资源和社会保障局、市财政局等十余个部门组成，主要负责开展各部门之间的沟通与协调工作，组织开展联合执法和整治工作等。还有许多地方都明确提出探索建立行政部门之间联合执法的执法机制。例如《南宁市教育局教育行政执法体制改革试点方案》中提出，“加强与公安、工商、食药、安监等职能部门的协调合作，探索建立职能部门间的联合执法机制”。青岛市针对非法办学等问题建立了由多个相关部门共同参与的联席会议制度和联合执法机制。义乌市对于非法的营利性教育培训机构由教育监察大队参与或协调属地街镇，联合公安、市场监管、消防、卫生等多部门实行联合执法。在联合执法方式之外，也有地方进行了跨部门综合执法的探索。例如，《毕节市教育行政执法体制改革试点工作方案》提出，“在横向上建立教育综合执法机制，对危害程度一般的同一教育行政违法行为涉及多职能部门的，原则上主要由教育部门承担”。

第二，在协同范围上，以行政执法部门间的协同为主。笔者发现，各地开展的教育行政执法跨部门协同工作主要还是聚焦在行政执法部门间的协同，同时,已有部分地方探索了教育行政部门与市场、社会机构的协同。以上海市浦东新区为例，上海浦东将民办非学历教育的部分管理和执法事务以政府“委托管理”的方式交由成人教育协会承担。而后，在成教协会专门设立民办非学历教育管理办公室，建立健全长效、动态管理机制，防范社会风险。成人教育协会的主要职责包括章程、教学点、招生简章和广告等5项备案，注册资金、举办者、地址等7项变更，申领、换发《办学许可证》、“监督检查学校办学行为、财务状况，及时防范办学风险，受理、调查核实社会投诉，维护和协调学校与社会求学者的合法权益，在行政部门指导下协调、处置突发事件，组织对经营性培训机构的初审工作等职能”(赵锋，2012)。山东潍坊教育部门引入市场机制进行管理，组建了民营机构——潍坊市创新教育管理评估中心，同时挂名“潍坊市教育督导巡视团”。通过第三方督导的方式，“建立起了教育投诉事项的快速查办机制和学校评估的社会参与机制。通过扶持部分已离职的优秀校长、教师、督导人员、教研人员等，市教育局以‘购买服务’的方式，将各类教育投诉的调查、学校办学行为的监督、督学责任区工作考核、部分学校评估等事项委托给教育督导巡视团办理。”(各地探索教育督查制度和行政执法工作亮点，2012)教育部《试点通知》中提出,“创新执法方式与手段，运用第三方力量和市场机制，发挥行业自律和社会监督作用，提高教育行政执法的效率与效果”。这一要求，还需要在更多地方结合实际开展积极探索和实践。

三、当前提高教育行政执法协同性工作中存在的主要问题

各地在推进教育行政执法体制改革，提高教育行政执法协同性方面进行了很多探索与实践，形成了各具特点的实践模式，积累了有益的经验，但也存在一些体制机制问题，亟需研究破解。

(一)教育行政部门内部协同中存在的问题

第一，人员编制受限。人员编制问题是行政体制改革面临的一个基础性问题，也是改革能够有效推进的重要保证。在教育行政部门内部协同性建设中，人员编制方面的问题较为突出。例如，一些地方原本承担教育行政执法工作的职能科室人员本就十分有限，往往是由其中一名工作人员在日常管理工作外负责相应的教育行政执法活动。在“精简、效能、统一”的原则下，受制于编制数，设立专门行政执法业务科室不是“增加总量”，而是“优化存量”，即对教育行政机关内部人员的职责进行科学分配与调整。而从既有的职能科室抽调人员很可能会影响原部门的工作，这就造成了人员调配上的困难。事实上，“与财税、工商、文化、交通、食品药品、卫生计生、物价、环保、城管等建立了比较健全的执法机构和执法队伍的部门相比，教育执法机构普遍空缺，队伍建设明显不足。”(柴葳，2015)这直接导致了一些地方没有选择推进部门内综合执法，而是选择程度较低的联合执法，也使得一些地方选择设立直属事业单位的方式，以事业编补充行政编，以充实执法力量。

第二，职权配置不清。合理配置各部门之间的职权是加强教育行政部门内部协同性建设的题中应有之义。如果无法做到机构间权责合理而明确地分配，改革不仅无法解决原有的问题，反而可能使问题更加严重。但实际工作中，一些地方并没有重视机构间的职权划分问题。无论是设立专门业务科室还是成立直属事业单位，都需要妥善处理新部门与原有部门间的权责问题。但一些地方对新设机构职责的规定并不清晰，特定执法权的行使主体并不明确，这不仅没有体现综合执法所遵循的效能原则，反而容易增加机构功能和定位的不明确性，并造成人员培训内容的复杂化。类似的情况也出现在上下级协同层面。建立市、县二级联动的设想虽然已经被提出，但在具体实施层面，上下级机构之间的权责配置较为模糊，尚未普遍形成“市级部门负责指导、协调等顶层设计，区县部门实际操作”的理想格局。

第三，法律制度障碍。教育行政执法体制改革需要根植于一定的法律环境，需要遵循既定法律框架的基本要求。在提高教育行政执法协同性方面，当前面临着较为突出的法律规范障碍。以行政处罚领域为例，一般来说，为了提高行政执法效率，保证行政执法效果，行使行政处罚权的机构往往需要同时具有行使行政强制措施的权力。而《中国人民共和国行政强制法》第十七条规定，“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”而《中华人民共和国行政处罚法》中并没有对委托行使行政处罚权做出限制。这就造成了一个矛盾：受委托行使行政处罚权的事业单位却不能同时行使行政强制措施权。

第四，同级区域协同不足。如上文所述，在部门内协同的开展范围上，以加强上下级教育行政机关之间和教育行政机关内部各机构之间的协作为主，对同级教育行政机关之间的协作关注不足。目前只有上海市以建立“市和区县民办教育联动执法协作组”(下称“协作组”)的方式进行了探索。协作组在协调市区两级的教育行政执法工作之外，还承担了区县间协调的职能。在单个区县教育局执法力量不足、出现跨区域重大案件等情形下，由协作组协调其他成员单位的执法力量，实现区县间的区域协作。事实上，区县级教育行政机关之间的协作十分重要，对解决单个区县教育局执法力量不足、出现跨区域重大案件等问题具有良好效果。

(二)跨部门协同执法中存在的问题

第一，行政部门间协同执法程度有待提高。上文提到，行政部门间的协同总体上以联合执法的方式为主。不少地方探索建立由政府综治办或发改委牵头，教育、公安、民政、工商、消防、食药监等多个部门共同参与的教育行政执法联席会议制度和类似的联合执法机制。实践中，联合执法主要存在以下几方面的问题。其一，联合执法的组织结构较为复杂，制度保障的缺失，导致协调成本较高，难以做到常态化。联合执法涉及的部门较多，内部组织结构十分复杂，由于我国尚未建立较为完善的行政协助制度，行政部门并不承担协助其他部门的法定义务，这导致部门之间的协同随意性较强。因此，各地联合执法机制往往都强调通过集体会议的形式由上级领导进行统筹协调。这种方式的协调成本较高，而且往往只有在遇到重大事件或需要开展专项治理等执法时，才会启动协作执法机制，难以使联合执法常态化。其二，影响联合执法的因素较多，联合执法的执法效果具有较强的不确定性，实际效果难以得到保证。联合执法虽然依托一定的协作执法机制，但统一部署的内容毕竟还是要通过实际工作得以落实。由于联合执法并未打破“条块分割”的基本格局，相关行政部门依旧奉行“部门主义”思维，在联合执法时出于部门利益的考虑往往存在“搭便车”的思想，寄希望于其他行政部门发挥主要作用，执法积极性不高，从而影响联合执法的开展。

第二，执法重心下沉尚不彻底，最基层街镇的作用尚未得到充分发挥。基层执法处于“执法神经系统”的末梢，不仅在全部执法工作中占很大比例，而且对违法行为的感知较为敏锐，能够更为有效地实施日常性的基层执法行为，对行政执法整体工作的顺利开展意义重大。因此，我国行政执法体制改革对加强基层执法工作高度重视，教育部《试点通知》中也明确提出“推进执法重心下移，落实属地管理原则，充实基层执法力量”的工作方向。但当前各地教育行政执法体制改革实践主要强调从合理划分市、县两级行政部门职责的角度加强基层教育行政部门的执法力量，而对于发挥最基层街镇组织的作用明显不足。“街镇组织承担着大量的属地管理责任，但现行的法律制度却没有给街道(乡、镇)赋予相应的处罚权力。有责无权的现状，使得街道(乡、镇)无法发挥其应有的作用，难以落实属地管理责任。”(王敬波，2015)虽然一些地方的改革已经将街镇组织吸纳成为跨部门联合执法的一部分，但街镇组织也主要是在专项治理等执法过程中发挥作用，街镇组织作用没有得到充分发挥，不能满足实际监管需要，日常监管不到位，执法落实不到位的问题普遍存在。

第三，治理理念的贯彻程度不高，与市场、社会等第三方力量的协同有待拓展。教育行政执法虽然对于保证教育法律规范的实施具有重要作用，但其仅仅是教育治理能力和治理体系中的一个要素。在强调推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，妥善解决教育领域中存在的问题不能仅仅依靠教育行政执法，还需要调动市场、社会的力量，形成合力。而调动市场、社会力量参与治理的前提就是要充分贯彻治理理念，完善市场准入等基础性规范，赋予市场主体以合法的地位。实践中，教育行政部门与第三方力量的协同总体水平不高，一个重要原因就是治理理念没有得到充分贯彻。

四、进一步提高教育行政执法协同性的对策建议

制度创新是将教育行政执法的协同性提升到新高度的必由之路。在对当前各地提高教育行政执法协同性的案例进行分析的基础上，笔者提出以下几个方面的对策建议。

(一)加强顶层设计与制度供给，为改革营造良好的制度环境

当前教育行政执法协同性建设工作面临较为明显的制度瓶颈，而顶层设计不足是导致出现制度瓶颈的决定性因素。教育部高度重视顶层设计和基础性制度建设,《执法执教实施纲要(2016-2020年)》提出：“积极推动教育地方性法规规章建设。支持各地结合本地教育发展特点和实践需要，制定有针对性的地方性法规。”各地应当进一步加强有关教育行政执法改革的基础性法律规范建设，重点解决如下问题。

第一，探索破除教育行政执法中行政处罚权与行政强制权错位的立法模式。

由于实践中承担执法业务的直属事业单位的行政处罚权几乎都是来源于上级部门的委托，而《行政强制法》中却规定行使行政强制措施的权力只能来自法律、法规的授权，不能委托行使。这给提高教育行政执法协同性工作带来了严重障碍。笔者认为，在当前的法律框架之下，迫切需要以地方性法规的形式将相应的行政强制措施权授权给行使行政处罚权的事业单位，以与《行政处罚法》第十七条“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”的规定相一致。

第二，加强对经营性民办教育机构的管理。以地方性法规的形式建立相应的市场准入机制、信用机制、监督机制、评估机制、处罚机制、奖励机制，形成一套环环相扣、具有内在联系的治理体系，为行政执法工作的开展提供基础性的法律依据。

(二)合理划分职权范围，理顺各部门的职责分工

将行政机关内部的决策职能与执行职能分开，设立相对独立的执行机构，是当今世界各国普遍采取的行政改革措施。上世纪末西方国家发起的“新公共管理运动”中就将推进决策与执行分开作为其重要主张。具体来说，就是把科层制部内的中上层组织转变为决策机构，而把科层制部内的中下层组织转变为带有独立性质的执行机构，在纵向上形成“部-核心政策司-执行机构或执行局”的架构。核心政策司主要负责政策研究等工作，执行机构主要承担具体政策执行工作，二者业务相对独立。“执行局与核心政策司没有行政隶属关系，是不属于政府部门系列但归口政府部门管理的机构。”(李军鹏，2001)教育部出台的相关文件也体现了上述理念，将“促进决策、执行与监督的适度分离”作为改革工作的重要原则。合理划分教育行政系统内上下级教育行政部门之间、原有机构与新设机构之间的职权范围，理顺各部门的职责分工，以实现决策职能与执行职能的分离。在实践中，一些地方在市、区两级设立承担行政执法工作的专门机构，正是对这种理念的应用。这就要求上下级机构在机构职能配置上要注意避免趋同，合理划分教育行政系统内上下级教育行政部门之间、原有机构与新设机构之间的职权范围，理顺各部门的职责分工。市级部门主要负责有关教育行政执法的政策研究、组织协调、业务指导等工作，区县部门主要负责教育行政执法的执行。同时，应根据不同层级执法部门的职能和事权，合理配置执法力量，着重保障基层执法力量。

而在同级专门执法机构与原有机构的关系问题上，应当强调“局部整体性”原则，处理好原有机构与新设机构之间的关系。所谓“局部整体性”主要是指“系统地、完整地转移和调整相关行政职权，以免产生新的执法力量分散、机构林立和职权交叉等问题”(石佑启、黄学俊，2008)。这就要求通过严格界定职权范围，保证行政执法权的彻底移转，原有机构不再以任何形式保留原有的行政执法权。专门机构应集中行使从原有机构中剥离出来的行政执法权，而原有机构则负责相应的教育管理事务。

(三)按照“分类管理”的思路，推进教育督导与教育执法的结合

依据教育行政执法调整对象的不同，可以对教育行政执法内部进行更加细致的划分。由于不同调整对象具有不同的特点，所以有必要进行有针对性的制度设计。笔者认为，建立教育督导工作与教育执法工作相结合的工作机制，恰当运用督导与执法两种制度工具十分必要。由于公办学校和在教育部门取得办学许可证的民办学校受教育行政部门直接领导，已经被纳入教育行政体系之中，因此在管理过程中可更多地加强教育行政部门内部专门执法机构和督导部门的协同，开展对依法办学和依法进行教育行政执法的专项督导，将督导结论与学校领导和教育行政执法人员的切身利益挂钩，以促进教育领域依法办学和依法行政，形成“以教育督导缓解教育行政执法压力，以教育行政执法保障教育督导效果”的良好状态。

相比之下，由于非法办学以及经营性民办教育机构的管理涉及包括教育、工商等多个执法部门，导致在对非法举办的经营性民办教育机构的管理中，不同部门的行政执法权之间存在重叠与冲突。工商部门可以以“无照经营”为由进行管理，而教育部门可以以“无证办学”为由进行管理。而这种行政执法权的交叉与冲突常常导致多头执法、相互推诿等问题。在分散的单独执法方式失灵时，加强多个执法部门之间的协作与配合就显得至关重要。因此，应当以行政执法作为主要方式，更加强调加强行政执法部门之间的协同和教育行政部门与第三方部门间的协同。

(四)探索建立教育领域综合执法机制，进一步提高行政部门之间执法的协同程度

随着现代行政职能的多元特征日趋明显，行政权力的功能性分配更为细化，即行政组织水平边界逐步延伸，行政组织呈现扁平化趋势(蔡恒，2004)。而与此同时，经济社会的快速发展却导致不同领域边界的融合与对行政管理综合性的迫切需求。实践证明，这种行政组织的专业化与扁平化难以高效地满足行政管理综合性的迫切需求。这种行政职能的碎片化与行政管理需求的综合性之间的尖锐矛盾要求加强不同性质的行政权力之间的协同，重构既有的行政组织边界，调整行政组织的设置与职能，最终实现行政机构设置的优化与总体行政效能的提升。

当前，我国的行政执法体制改革正在全面推进,教育行政执法体制改革是行政执法体制改革在教育领域中的具体体现。相比于其他部门的行政执法体制改革，教育行政执法体制改革相对滞后，一个重要表现就是教育领域跨部门执法的协同程度不高。现阶段，在工商、交通、海洋、文化市场等领域的行政执法体制改革中，已经开始探索多部门综合执法这种具有更高协同性的跨部门协同方式。而教育行政执法领域，跨部门协同的方式还停留在联合执法层面,实践中的教育领域综合执法并没有达到高度协同的状态。

需要说明的是，并不能为了简单地追求高协同度就要全面推进教育领域综合执法，而是应当以实现行政系统的有效运转、实现对社会秩序的良好治理为目标，对开展综合执法的必要性和可行性进行考察。一般而言，进行综合执法改革往往出现在行政权力横向边界的交叉地带，且在此交叉地带存在行政职权重复、交叉、多头执法、效率低下等问题。同时，综合行政执法改革所整合的执法权应当与实现特定执法目的之间具有相关性。这种相关性体现在权力功能相关、业务领域相关、事务性质相关、适用地域相关等几个方面(石佑启、杨志坤，2012)。此外，只有当通过行政协助、联合执法等协同方式无法有效解决问题时才有进行综合执法改革的必要。

综上，笔者认为，教育行政执法中对无证无照办学以及经营性民办教育机构的违规办学的查处就符合上述要求。值得注意的是，近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》，大力推进文化市场综合执法改革，着力建立涵盖“大口径、宽职能”的大文化格局。笔者认为，教育领域，特别是具有经营性的教育市场是文化市场的重要组成部分，可借助这一宝贵契机，进行充分论证，探索将查处无证无照办学和经营性教育培训机构违规经营等事项的行政处罚权及相应的行政强制措施权统一交由文化市场综合执法机构行使，实现多执法部门间在权力、人员、行动上的高度协同。当然，推进教育综合行政执法改革本质上是对相关行政部门行政执法权的重新分配，必然会触动原有的利益格局，改革的阻力可想而知。但从行政执法改革的大趋势看，推进综合行政执法改革势在必行。

(五)充分发挥基层街镇组织的作用，进一步下沉执法重心

在横向上，通过联合执法、综合执法可以解决多头执法、权责交叉带来的弊端，但在纵向上，基层执法力量不足，日常监管不到位，执法沉不到底等问题在各领域都广泛存在。而执法实践中，街镇组织承担着大量的属地管理责任，但却没有赋予街镇组织相应的执法权力。权责的不统一使得街镇组织无法发挥其应有的作用，难以有效落实属地管理责任。从我国行政执法体制改革的大方向来看，行政执法协同性建设呈现出两个大趋势：“横向集中”，即执法权通过综合执法改革由多个部门向一个部门集中；“纵向下沉”，即执法权通过基层综合执法改革由区县级行政执法部门向街镇一级集中。目前，“横向集中”已经较为成熟，而“纵向下沉”仍在探索与试点阶段，探索基层综合行政执法改革，加强教育行政部门同基层街镇组织的协同势在必行。

在教育行政执法领域，已有地方认识到街镇组织在执法工作中的重要作用，探索将对违法办学现象的发现和初步证据收集等某些行政执法事务性工作委托给街镇行使，但街镇组织并不享有相应的执法权。这种做法具有行政协助的性质。行政协助相比于联合执法和综合执法，其协同程度是最低的，在行政协助模式之下，街镇组织的作用尚未得到充分发挥。值得注意的是，包括浙江省义乌市、天津市在内的一些地区已经进行了基层综合行政执法改革的前瞻性探索。义乌市2010年开始探索基层综合行政执法改革。从2010年2月起，义乌市佛堂镇执法大队在镇域范围内开始履行包括教育行政执法在内的诸多行政执法职能，构建“大综合”的基层行政执法格局，在执法机构设置、执法权力整合、执法队伍整合、执法体制创新等方面进行了尝试，有效提高了行政执法效率和水平。天津市于2014 年颁布《天津市街道综合执法暂行办法》(津政令第11号)，贯彻“属地管理、条块结合、以块为主”的工作原则，以地方政府规章的形式将若干行政执法权授权由街道办集中行使，在法律层面上实现街道办事处的权责统一，实现基层组织手段与事权的匹配，缩短执法半径、提高管理效率，充分发挥基层执法力量的作用。授权的行政执法权中就包括对将住宅楼房中的部分住宅房屋改为经营性用房行为的行政处罚权。

(六)创新教育治理模式和执法方式，加强与市场、社会等第三方力量的协同

现代行政管理理论十分强调运用治理思维提高行政执法的效率与效果。治理理论主张治理主体多元化，“非盈利组织、行业组织、宗教团体以及公益组织，都能够在履行公共职能方面贡献技术革新、创造性、成本控制、质量与多样性”(朱迪·弗里曼，2010)。在治理主体多元化的基础之上，强调治理主体之间的合作性。“治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作。”(俞可平，2001)“传统的权力服从模式转变成协商合作模式，致力于集体行为的各个组织必须交换资源、谈判共同的目标，形成相互的权力依赖。”(戢浩飞，2015)

历史地看，在对传统官僚制组织僵化、无效率做出回应和改进后，新公共管理运动在西方兴起。它打破了政府(行政部门)作为唯一公共服务提供者的模式，开创了行政部门与第三方部门之间的协作模式。在新公共管理运动之后，“协同政府”、“整体政府”理论在对新公共管理进行反思、批判和扬弃之后，仍然坚持促使政府同社会组织等公共管理主体在共同的管理活动中协调一致。这背后的原因就在于在一定时空条件下，社会中行政权力总量是有限的，试图仅仅通过政府的力量来实现行政目的，一味强化政府部门的执法权的想法是不现实的，在强调加强行政部门内部以及行政部门之间协同的同时，也要注重行政部门与第三方部门之间的协同。

随着我国行政执法体制改革的逐步深入，我国行政执法方式呈现出日益民主化的趋势，行政执法手段的强制性色彩在减弱,非强制性的色彩在增强。当前，实现国家治理体系和治理能力现代化已经作为一个战略性目标被提上日程，随着治理理念逐步作用于实践，行政执法的主体更加多元化,市场力量和社会力量必将在行政执法活动中与政府力量共同发挥作用。

在教育行政执法领域，在经营性民办教育机构快速成长的大背景下，贯彻公众参与与多元治理理念，增加执法方式的互动性，加强教育行政部门同市场、社会力量的协同，已经成为一个重要的发展趋势。充分发挥行业自治组织和社会组织的力量，弱化教育行政执法的强制性色彩，有助于大大提高行政执法效率。以上海市为代表的个别地区已经开始重视在行政执法工作中借助市场与社会的力量。

笔者认为，可以采取如下举措加强教育行政部门同第三方力量的协同。首先，在“管办评分离”的大背景下，可考虑委托具有一定资质的独立第三方评估机构承担一定的评估职责，建立规范、严格的评估程序，出具科学、严谨的评估报告，对违法、违规现象进行分析和诊断。其次，发挥行业协会等行业自律组织的作用，建立行业内主体与政府部门的对话和沟通机制，使政府部门可以更好地了解行业内主体的实际需要，开展具有针对性的服务，构建政府部门与行业内主体之间良好的合作氛围。同时，将政府部门的意志较为自然地传达给行业内主体，从而推动相应行业标准和规范的制定。第三，政府部门可依托行业协会定期开展评选先进优秀活动，通过给于物质奖励、促进品牌提升等方式引导相对人依法办学、优质办学。此外，政府部门可将依法办学情况作为政府购买服务的重要参考因素，通过利益引导的方式，强化政府意志的影响力，加强对经营性教育机构的规范和引导。

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