土地信托流转中的农民权益保障

汪 莉,彭婷婷

(安徽大学 法学院； 安徽 合肥 230601)



土地信托流转中的农民权益保障

汪 莉,彭婷婷

(安徽大学 法学院； 安徽 合肥 230601)

土地信托作为农村土地承包经营权流转的一种重要的创新模式，比传统的农地流转具有一定的优越性。但由于目前土地信托流转的理论与实践处于初步阶段，对以农民为代表的众多土地承包经营权人的利益保护不完善，导致农民的自主权、知情权受到侵害。建议通过制订《土地信托流转条例》、完善土地信托合同的内容及完善政府对土地信托的监管制度等，以保障农民的权益。

土地流转；土地信托；权益保障

十八届三中全会通过的《决定》指出：“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”信托是一种专门的财产管理制度，在民事活动和市场经济活动中有其特殊的功能价值。[1]农村土地信托流转，是土地承包经营权流转方式中的一种制度创新。土地信托,流转是指农村集体经济组织或农户将土地使用权作为信托财产，委托给信托公司经营管理，在一定期限内获得信托收益的土地经营方式。

农民权益是农民依法作为社会主体存在的必要条件，因为人类多种多样的需要是经济利益的自然基础,人类实现多种多样的需要,要通过各种各样的经济活动来实现。[2]但是目前土地信托仍处于实践探索阶段，土地信托流转还没有完整的法律体系，其实际操作主要参照《信托法》、《合同法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规及地方政府规章、政策。总体而言，现行土地信托仍处于实践先于立法、先于理论的探索阶段，各项法律保障制度不够成熟，且农民对土地信托的意识比较淡薄，导致农民对土地信托流转的意愿不高，阻碍了土地信托的发展。在具体的实践中，由于流转费用过低，土地流转事实上已令部分农民利益受损，而执行中,如何使信托工具真正产生造血功能，仍有待探索。[3]

1 土地信托流转中农民权益受损的类型

1.1 农民自主权受损

随着现代农业的兴起和农村劳动力的转移，土地流转的规模不断增大，为引导农村土地依法有序高效流转，更好地适应现代农业的发展，国务院和地方政府都出台了一系列的措施保护农民的权益。农民对自己的土地承包经营权是否流转、流转的对象、流转的方式等有自主决定的权利，不受任何个人或组织的强制干涉。虽然土地信托流转是以自愿为原则、为前提，但是，信托知识的普及和信托观念的树立远远落后于信托实践的发展。[4]在实际操作中，农民由于对信托制度及信托公司不了解，目前由于土地承包经营权的确权登记工作还没有落实，农民担心土地流转之后难收回，部分农民不希望土地流转。有些基层自治组织努力给农民做工作，有些农民是迫于压力而接受，此举不仅违背农民意愿，也损害农民利益。

为了解农民对土地信托流转是否有自主决定权，我们项目组在2014年7月到含山进行实地调研并与农户交流，并在问卷中设计了一道农民是否有自主决定土地信托流转的权利的题目。

问卷第43题：您对自己的承包地是否信托流转有决定权吗？选择“能够自行决定”的占比30%，选择“只能由村委会统一决定”的占比57.28%，选择“只能由上级政府统一决定”的占比12.72%。从比例上看，能够自主决定土地承包经营权是否流转的农户的比例不到三分之一，说明违背农民意愿进行土地信托流转的现象还是大量存在的。市场经济同时也是信用经济，由于农村信用体系发展不成熟，诚信意识尚未深入民心，农民对当地政府和信托公司抱有顾虑和不完全信任的心态，无疑增加了信托流转推广的难度。

1.2 农民知情权受损

知情权益是交易活动中当事人对涉及自身利害关系的交易信息所享有的特定利益。这些信息影响到当事人对是否交易、如何交易的决策，因而知情权应被法律所保护。但知情权并非法定独立的权利，而仅是法律所认可的权益。民法通常采用施加一方的告知义务来保障另一方主体知情权的实现。在土地信托实践中，信托公司负有信息披露义务，二次代理人负有信息传达义务，但两者都存在一定的消极、不作为现象，致使农民知情权益受损严重。

首先，农民作为委托人的知情权益受损。农民对于委托人的权利，毫不知情。农民只知道将土地委托给村委会进行流转并签订了流转协议，至于村委会后续如何利用、流转或者转委托给何人，村民皆不知情。再以含山县黄墩村的村民与村委会签订的《农地流转委托书》为例，除了合同当事人的基本信息外，委托书共涵盖六大方面，即委托事项、委托期间、委托流转的方式及价格、流转收益交付时间、委托期限、有关事项说明等。内容涉及流转土地的面积、方位、用于出租、收益的计算标准及付款时间等，但并未对信托进行基本的告知和说明。可见，就土地信托而言，农民的知情权益成为盲点。

其次，农民作为受益人的知情权益受损。实践中，农民只知自己是土地流转的发包方，却不知自己亦是土地信托中的受益人，更勿论知道其身份后相应的权利。而另一个不妥之处在于，信托公司虽在订立信托合同时明确提出，在信托计划成立日后每个自然季度届满后10个工作日内，向受益人提交信托财产管理报告和信托财产运用及收益情况表，并定时利用中心金融网或电子邮件向受益人进行信息披露。至信托成立至今，已有多个自然季度届满，但目前农民并没有收到相关的披露信息。笔者在登录说明书中提及的信息披露网站时，发现信息查询须提交在信托合同中约定的收益转入的银行账户账号。显然，对已加入土地信托却毫不知情的农民而言，解密信息更是无从谈起，更遑论查询信息呢？因此，出于制度设计的缺陷以及基本信息的不公开，农民以受益人身份所享有的权利亦被忽视。

2 土地信托流转中农民利益受损的法律分析

土地信托是一种创新的土地流转模式，目前在我国农村地区处于实践探索阶段，对农民来说既是机遇又是挑战，既可获得一定利益又要承担一定风险。“信托的最大功能是为社会提供了一项优良的外部财产管理制度”[5]，农村土地信托在给土地承包经营权人提供新的财产管理方式的同时，也面临制度困境和现实挑战。[6]

2.1 缺乏土地信托流转的法律依据

2001年，《中华人民共和国信托法》的出台，为我国信托事业的发展提供了法律依据。但是对我国而言信托制度仍属舶来品[7]，实践和理论存在冲突，同时《信托法》原则性比较强，且主要规范商业领域的信托法律关系，不能完全为农村土地信托流转的健康发展提供法律依据。虽然我国《宪法》第10条原则性规定，土地的使用可以依照法律的规定流转，但是对关于农村土地信托的适用范围、主体地位、权利义务等问题却缺乏相应的法律规定[8]。目前由于土地信托流转刚刚起步，国家缺乏完备的土地信托流转的法律法规，同时顶层设计也不够完善，造成农民在农村土地信托流转的过程中比较盲目，实践中存在较多的问题。比如土地信托浮动收益确定依据等具体问题，法律都没有明确说明，这导致了我国土地信托在很多方面无法可依。目前农村土地信托在安徽省宿州和含山及其他等地均是在地方性政府政策的指引下进行的有益尝试，实践中农村土地信托流转的规制主要参见《信托法》的有关规定进行。我国还没有完善的关于土地信托流转的法律法规，法律制度的供给滞后于土地信托流转实践的发展需求。制度供给和实践需求的矛盾，俨然已经成为我国农村土地信托流转有效运行的重要障碍。

2.2 土地信托流转监管制度不完善

含山和宿州土地信托运作，地方政府都是主导力量。政府既代理农民把土地承包经营权以信托的方式流转给信托公司，并且有的政府甚至充当委托人的角色与受托人签订土地信托合同，同时政府又要监管信托公司及农地的流转，保护农民权益。将信托引入土地流转，国家希望能矫正土地流转出现的各种问题，强化信托公司作为经营主体的市场导向，引导土地流转从政府主导向政府与市场并重的方向发展，并逐步向土地银行的业务模式转变，现在是本末倒置，因此，就会出现政府监管不完善的问题。

3 土地信托流转中农民权益保障的对策

3.1 制订《土地信托流转条例》

党的十八届四中全会决议明确提出，全面推进依法治国，依法治国的前提就要有法可依。确保公民之间、国家与公民之间以及国家内部领域均受法律调整与约束。由于土地信托流转在我国部分地区已经起步，制订《土地信托流转条例》(以下简称《条例》)势在必行。

第一，《条例》可以参照《公司法》、《信托法》的相关规定，要明确规定受托人即信托公司准入的条件和业务范围，以确保农民的收益有保障及确保耕地的性质不会发生改变。第二，《条例》中要设计土地承包经营权信托登记程序及登记内容。为确保信托财产的独立性，确保信托财产的范围，委托人和受托人共同向相关政府部门申请土地承包经营权信托流转登记，注明“信托”字样，并对外公示。登记的内容要有明确的主体、清晰的土地面积、具体的流转时间及基本地租和浮动收益提取办法和比例，明确各方当事人的权利义务关系。第三，《条例》中明确规定双方对农业风险的承担办法。农业经营受自然灾害的影响比较大，因此，明确的风险承担办法可以减少当事人之间的纠纷。第四，《条例》中要明确规定国家对农业补贴的资金如何在当事人之间分配。目前，国家对农业补贴是直接打到农民银行账户上的，但是当土地承包经营权流转之后，粮食、农机等一些补贴如何分配，应协商好。第五，《条例》中，要明确政府监督的内容、监督方式及披露信息的内容。

只有完善的法律对农地信托流转过程的每一个环节加以规制，才能实现信托流转效益的最大化，切实做到有法可依，继而有效规避农村土地信托流转的法律风险，保障农村土地流转市场的有效运行。最终才能达到保护农民的利益，提高农民的收益。

3.2 完善农民权益的保护

3.2.1 尊重农民自主权

《合同法》第4条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”土地承包经营权是一种用益物权，具有“私权”的属性。因此，权利人是否处分其所享有的权利应该尊重权利人意志，非因法定原因及法定程序，不得对权利人的权利处分行为施加强制。[9]土地承包经营权作为一种财产权，它意味着自由。正如考特和尤伦所言，“财产的法律概念就是一组所有者自由行使并且其行使不受他人干涉的关于资源的权力。不受他人干涉的选择权通常成为自由。”[10]在土地信托流转中最重要的就是要尊重广大农民的意愿，依据自己的意愿支配土地承包经营权及生活方式。部分政府或基层自治组织强迫农民参与土地信托流转，不仅违反经济市场的规律，而且有损政府及基层自治组织的权威和信用。只有当农民对土地信托流转制度认可并自愿参与的时候，才能促进土地信托制度顺利开展，也才能发挥其作用。

3.2.2 保障农民知情权

我国农地信托中农民知情权益受损的原因在于信息不对称，而信息不对称的根源主要有三方面：一是信托公司未履行或未合理履行其信息披露义务；二是二次代理人未履行其信息传递义务；三是缺乏信息交流共享平台。

第一，明确信息披露主体的义务和责任。

首先，明确二次代理人的信息披露义务。农地信托实践对于信托相关信息的披露，常出现代理人拦截信息现象。不同于法定的信息披露义务，代理人的信息披露是基于代理合同产生的约定义务。因此，在代理合同中明确代理人的信息披露义务，并加重其违约责任，成为解决问题的关键。如前所述，“二次代理”的代理合同多为代理方提供的格式合同，因而必须从加强政府实现审查以破除代理方利用格式合同减免应有的信息披露义务或者减免其违约赔付的现象。进一步而言，提升农民的组织程度，加大普法力度，让农民懂法、用法，增强其对自身知情权益的关注，强化其缔结合同的谈判能力，亦是修改代理合同、强化代理人信息披露义务的内部动力。

其次，加重受托人即信托公司信息披露的民事赔偿责任。信托公司的披露义务可分为三个阶段：第一，发行阶段，介绍信托运行的风险、信托合同中以显著的方式提示风险，以及信托设立后发行信托公告对信托财产等情况予以披露。第二，日常管理时期，信托公司应当发布年度报告，就公司的运营、财物等重大情况予以公布，其中在公司运营事项中公布信托经营管理风险情况；另遇可能影响公司财物状况、信托运营情况、客户收益等重大事项时，还必须公布重大事项临时报告。第三，信托终止阶段，对信托财产清算情况等告知委托人[11]。但实践中，信托公司因其披露成本的考量，内在并无积极披露信息的动力。而《信托投资公司信息披露管理暂行办法》规定了信息披露惩处措施，侧重对信息披露违法责任人予以行政处罚，涉及犯罪的予以刑事处罚，但忽视其民事责任。信息披露是信托立法赋予信托公司的法定责任，而非信托相关当事人的约定义务。

笔者认为，其应当就未履行或不合理履行信托义务承担无过错责任。目前我国立法对信托公司虚假陈述致使委托人损失的情况含糊带过并未就民事赔偿部分进行细致规定。而正所谓，哪里有权利，哪里有救济，在赋予委托人、受益人知情权后，对其权利受损现状最好的补救措施却正是责令侵权人赔偿损失。因此有必要就信托信息披露义务责任主体的民事赔偿责任进行细致有效的规定，从而提升披露主体的违法成本，令其主动履行信息披露义务。

第二，构建农地信托流转的信息共享平台。

首先，以县为单位打造农地流转的信息平台，及时收集、发布流转信息。村镇有流转农地意向的土地承包经营权人可在通过相关部门审核后上报，再由系统录入农地基本信息。综合各项土地利用、供求信息后，构建一个土地流转供求数据平台。

其次，在信息平台上综合各项信息构建流转地数据库。该数据库对已流转农地的生产、收益、农业保险理赔等相关信息予以公布。由相关单位负责对本单位的信息及时输入，如保险公司应安排专员对土地理赔进程进行信息录入，并及时发放相应的重大通告。从而在信息共享的平台上呈现流转土地的具体运作信息，方便农民、经营者以及其他利害关系人进行信息查阅。

3.3 完善土地信托合同的内容

虽然说“理性人”是有效的和真实的，但其有效和真实的程度取决于它在人们心中根植的程度。“培养对法律的尊重不如培养对权利的尊重。”[12]当法律自身的特性即法律本身不能周延地规范所有的经济行为、调整所有的经济关系时，信用的非正式规则在经济生活中便起到很大的作用，因此是不能忽视的。[13]

土地是农民谋生的手段，好多年轻的农民即使现在打工在外，甚至有些在城市中已安家的农民，依然惦记着自己的“一亩三分田”，不愿意将土地承包经营权在一定期限内流转给信托公司，其原因很简单，担心年老以后没有保障或在城市就业风险比较大，万一失业了，想收回土地承包经营权困难。因此，土地信托合同中，应该明确规定，信托公司预留一部分土地作为机动田，留给需要收回土地承包经营权的农民，但不得要求必须是之前自己农田的位置，只能服从信托公司的安排；同时，对于每户要求收回的农地数量，也应该根据地方的情况设定适当的比例，以确保信托公司或者企业能够继续大规模经营。

至于在土地整理过程中，增加的新耕地，应该登记并公示，并作为村集体的财产，用于村集体建设。

在土地信托合同中，还应该明确规定“基础地租”领取的时间及“浮动收益”的比例，确保农民的收益不受损害。并且明确规定，如果信托公司或者企业违反合同规定，擅自改变农地的性质应该承担相应的法律后果。在有条件的地区，最好给农户在银行开立账户，专门作为信托收益使用，直接由银行按合同中规定日期，从信托公司的账户上统一直接发放给农户。

信托公司或者企业，要按照诚实信用的原则披露当年收益和亏损的情况，并及时公示，确保农民的知情权不受损害。

3.4 完善土地信托监管制度

在土地信托流转过程中，对于天然处于弱势地位的农民，如果没有国家公权力的介入监管，可能会出现新型的强势主体“剥削”弱势群体的现象，将会偏离我国社会主义制度。完善土地信托监管制度有助于土地信托目的的实现，维护公平和正义，更好地保护农民权益。土地信托最终的目标是实现社会经济效益，提高农民的收益，对土地信托进行监管，能够保障土地信托关系中各方当事人之间的公平，确保受托人善良、谨慎、有效地运行信托计划，保护以农民为主体的受益人的权益。同时能够促进土地信托计划更加公开透明，使更多的农民了解、接受、投身于土地信托中，促进土地信托事业的发展，实现土地信托的价值。

《信托法》第64条规定：公益信托应当设置信托监察人。由于土地信托中当事人的社会地位不等的特征，土地信托应该设立政府监管制度。

3.4.1 明确政府在监管中的职权

虽然土地信托属于私益信托，完全依照“意思自治”，由信托当事人自愿决定设立与否，不需要取得任何机构的批准。但是由于土地信托中的农民明显处于弱势地位，对信托财产增值收益没有强制执行的权利，也不能准确判断受托人的经营能力和财产状况。因此，作为农民利益代表的政府，首先，就要对受托人的选任进行把关，并且对土地信托合同进行审查。防止合同中出现霸王条款或者有损农民利益的条款。其次，要对土地信托财产的运行状况进行监督。我国《信托法》第33条第1款规定：“受托人应该每年定期将信托财产的管理运用、处分及收支情况，报告委托人和受益人。”但是由于土地信托的受益人比较多，并且在报告频率上，只要每年定期报告一次即可；为了强化对受益人的保护，受托人在每季度收益之后，要把其收益状况向受益人披露，要让受益人明确知道其增值收益情况，维护信托财产的独立性及保障受益人的浮动收益。再次，当受托人明显违反信托义务时，政府有权要求其赔偿受益人的相应损失。为防止部分政府官员怠于履行监督职责，或者滥用其职权与受托人勾结，损害受托人的利益，要对其违法行为进行追责，以维护受益人的权益。

3.4.2 加强政府对土地信托流转的风险控制

所谓风险，指不确定性事件发生的客观存在，在经济生活中上表现为财产、资金损失的可能性。风险是永恒的。[14]农业生产具有一定的风险性，受自然因素的影响比较大，在土地信托合同里，政府应该确保无论当年信托公司或农业经营公司及种植大户亏损状况如何，都要给予农民最低的收益保障。至于信托公司或从事农业经营的企业及种植大户的风险承担，在土地信托合同签订之前，就应该做好准备，购买农业保险或采取其他融资渠道。总之，必须要保障农民的利益，把保障农民的利益放在首位。政府对受托人的选任不仅要看其公司的实力及诚信，而且在土地信托合同签订之前，要求该公司把风险预算的资金另开账户交付银行，确保即使在公司受自然灾害的情况下，农民凭借土地信托合同仍可以继续获得收益。

4 结语

法与利益的关系是一个亘古却又常青的问题。众所周知，法学中有一个基本的命题，那就是法的基本功能是对各种利益的平衡。[15]而经济法则是以社会利益为主导的“社会本位”。法律对利益的调节和处理需要有科学的标准和原则。[16]

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WANG Li,PENG Tingting

(SchoolofLaw,AnhuiUniversity,Hefei230601,China)

Land trust,as a kind of important innovation mode of rural land contractual management rights transfer,has some advantages over the traditional rural land transfer mode.However,since the theory and practice of land trust circulation is in the initial stage at present,the protection of the interests of the those represented by farmers with land contract and management rights is imperfect,as a result,their rights to make their own decisions and to learn the truth have been infringed.The paper suggests that the land trust circulation regulations be formulated,the contents of the land trust contract be improved,and the government’s regulatory system for land trust be perfected in order to protect the rights and interests of farmers.

land trust;land transfer;protection of rights and interests

2016-05-13

2013年安徽省国土资源厅国土资源科技项目( 2013 - K - 10)

汪莉(1966-)女，安徽巢湖人，教授，博士生导师，研究方向：民商经济法。

1673-1751(2016)03-0056-05

D922.29

A