国家治理现代化进程中的社会治理创新研究

翟慧杰

(国家行政学院 应急管理中心，北京 100089)



国家治理现代化进程中的社会治理创新研究

翟慧杰

(国家行政学院 应急管理中心，北京 100089)

随着我国进入全面建成小康社会的决胜期以及“五化”的不断推进，各种社会风险的不确定性对我国国家治理现代化进程中的社会治理创新提出了新挑战。具体表现在：简政放权中放小不放大、明放暗不放现象阻碍社会组织发展，法治理念滞后、法律制度不完备不利于社会治理创新，大数据、云计算对社会治理创新提出了挑战。为应对这些困境，我国应该继续深入推进简政放权，为社会组织发展创造空间；全面引入法治理念、建立健全法律制度体系，推动社会治理创新；充分利用大数据、云计算、互联网，创新社会治理。社会治理是国家治理的重要组成部分，社会治理创新必须与国家治理现代化相契合，同步进行，使其按照预期目标完成各项任务，让人民群众有更多的获得感。

国家治理现代化；社会治理；制度创新

1 国家治理现代化的重要维度

1.1 简政放权、放管结合、优化服务是国家治理现代化的重要内核

随着“四个全面”逐步深入推进，加快转变政府职能被赋予了新的内涵，成为公共管理现代化的一项重要内容，也是我国政府管理创新的一项重要任务。简政放权作为转变政府职能的“当头炮”，国家出台了一系列重大改革措施，尤其是我国当前正处于经济新常态的背景下，以简政放权、放管结合、优化服务激发内生动力，成为一项紧迫的任务。

简政放权、放管结合、优化服务三者是有机统一、相互促进的。首先，简政放权是简化审批手续，下放审批权力，整合或取消不同行政审批事项，该放的放掉，该简的简化，为企业松绑，使市场在资源配置中起决定性作用，激发社会活力。其次，放管结合就是说下放的权力不是简单地放掉，而是还要管好，要加强事后监管。根据国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，政府监管市场的一个基本原则，可以简称为“四个谁”，即“谁审批、谁监管”“谁主管、谁监管”，并且对市场、企业实行“宽进、严管”，推进政府管理由注重事前审批转为注重事中、事后监管，转变监管理念，改进监管方式，创新管理方式。再次，优化服务要求切实为群众解决“办证多、办事难”问题，简化公共服务流程以及烦琐的手续，缩短办事时限，推进部门间信息共享，为群众提供及时、优质、高效、便捷的公共服务。三者的结合，是我国国家治理体制、机制、方式、方法的创新，起着牵一发而动全身的重要作用。

1.2 法治政府建设是国家治理现代化的重要法治保障

法治政府建设是我国依法执政、依法行政的重要保障，主要包括以下几方面内涵。一是依法履行好政府职能。按照“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，理顺政府、市场、社会三者的基本关系，政府把该放的放开，该做的做好，切实履行好政府应有的职能、职责。整合组织机构，实行大部门制，创新行政管理方式，正确处理央地和不同层级政府之间的事权、执行权。二是依法建立行政制度体系。建立从政府立法主体到“五位一体”的立法领域的法律法规监管完备的行政制度体系。三是确保依法行政。严格按照宪法及其他法律规定，行使行政权力，杜绝执法不严、违法乱纪现象，对危害公民、企业或其他组织的行为予以制裁，维护各类主体的合法权益，确保执法体制、程序、方式等在正常的轨道运行。四是行政权力规范透明运行，人民权益得到切实有效保障，依法行政能力普遍提高。五是依法有效化解社会矛盾纠纷，建立健全多元化的矛盾纠纷解决机制，形成行政调解、裁决、仲裁与人民调解相结合的方式。六是建立完备的行政权力监督体系。自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会监督和舆论监督。法治政府建设是我国公共管理现代化的重要标志，是推进国家治理现代化的重要法治保障。

1.3 “互联网+政府治理”是国家治理现代化的重要维度之一

“互联网+”自被提出以来，在政界、商界、学界都引起了极大反响，云计算、大数据、移动互联网和物联网等新技术得到了广泛应用，尤其是互联网与政务相结合，推动了政府治理的深刻变革。

中国过去在政务信息化过程中走过的道路可以概括为4个阶段：起步阶段、融合阶段、协同阶段和智能化阶段。政务信息化起步阶段有两个标志，一个是政府上网，一个是办公自动化。政务信息化的融合阶段，就是电子政务和政府各个部门业务融合，比如和交通、文化、教育等部门行业政务进行融合。协同阶段主要针对跨部门协同过程中遇到的非常大的困难，解决各部门形成信息孤岛，各自为政，资源不能共享的问题。在协同阶段我们正在“爬坡”，中国目前主流的政务信息化也正处在协同阶段，在这一阶段有很多问题还没有破解。政务信息化的未来方向就是智能化。[1]一是政府职能转变为互联网政府奠定了基础，理顺政府机构内部关系，推行政务综合管理，政府机构的再造为电子政务提供了组织保障。二是政府开放数据，为跨部门信息共享、政府五大职能的有效发挥和云计算、大数据的应用提供支持。三是“互联网+政务”是我国政府治理手段的变革。一方面，政府建立一体化网上服务或一门式服务中心，能够为群众提供无缝隙、全程服务，打造智慧政府；另一方面，政府通过互联网还可以对市场、企业及其他社会组织的良性运行做好监管，有力地应对转型期社会领域所出现的一些食品药品安全、诚信缺失等问题。因此，“互联网+政府治理”是国家治理现代化的重要维度之一。

2 国家治理现代化进程中的社会治理创新

2.1 简政放权中推进社会治理创新

简政放权是当前和今后一个时期我国政府着力推进的一项重要任务，也是转变政府职能，形成有限政府职能体系的重要内容，主要是理顺“政府-市场-社会”三者之间的关系，明晰权责边界，合理削减政府权力、下放权力。一是国务院和地方政府已经取消和下放一大批行政审批等事项，减少了审批程序和层级，提高了公共服务的效率；政府深入推进职能转变，把不该管、管不好的事项交由社会和市场来承担，使其有效承接政府下放的权力。二是发扬企业家政府精神，引入市场机制，凡是企业和社会组织有能力做好的，通过委托、承包、采购等方式尽可能发挥社会力量作用。三是积极培育和发展各类服务型和公益型社会组织，推进社区自治，提升社区自治能力，加强社会工作人才队伍建设，构建“社区+社会组织+社工队伍”的联动治理体系，使治理方式由平面化向网络化转变，形成政府与各类社会组织、社区自治形成互动式、多元协同治理的机制，使政府与市场、政府与社会的协同共治的设计落地。

2.2 法治政府建设是社会治理创新的基础保障

社会治理创新离不开健全的法治政府，法治政府建设是社会治理创新的基本保障，尤其是在全面推进依法治国的大背景下，社会治理法治化显得尤为重要。第一，在党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理格局中，党委和政府居于主导地位。社会治理要取得成效，党委和政府必须切实发挥作用，负起责任。党委和政府必须依据党章和法律从严治党，依宪治国。各级行政机关及其工作人员必须依法管理社会事务，依照法定权限和法定程序对社会事物进行管理、决策和调控，同时实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动[2]。第二，修改并完善政府组织法，明确政府转移社会治理权力的职责范围，充分发挥政府在社会治理新格局中的主导地位。第三，以立法形式降低社会组织准入门槛，建立健全社会组织制度、运行机制，完善志愿者注册、登记、激励评价制度，深入推进行业协会、商会与行政机关真正脱钩，大力发展各类社会组织，加强对境外社会组织的监督管理。第四，要不断完善立体化社会治安防控体系，健全重大决策社会稳定风险评估机制，完善调处化解矛盾纠纷综合机制，有效防范与管控影响社会安定的问题。第五，建立健全食品药品安全监管、安全生产管理、防灾减灾救灾体制机制。第六，健全村规民约、社区公约，依法推进社区自治，充分调动群众的积极性，发挥其社会主体作用。总之，社会治理创新必须依托于法治政府建设。

2.3 “互联网+政府治理”为社会治理创新提供了信息支撑

政府开放数据与大数据、云计算相融合为社会治理公共服务网提供了便利。以大数据、移动互联网、物联网为基础，政府构建综合性的跨部门应用系统为社会治理信息化、网络化、智能化提供了支持。一是电子政务应用于整体的政府管理与服务之中，将改变公共服务方式，提高政府的服务质量。二是着力发展服务型电子政务，为医疗、教育、社保、就业、住房等领域提供便捷、高效、周到的全方位服务。三是围绕社会治理领域中强化食品药品安全监管、完善以信息化为支撑的社会治安立体防控体系、建立基础综合服务管理平台、设立国家人口基础信息库、统一设立社会信用代码制度等开展工作。四是电子政务建设重视基层组织的完善与发展，比如县、乡镇、社区是最接地气的组织，应该为基层群众尤其是弱势群体提供最贴心，最便利的服务。“互联网+政府治理”为社会治理的创新提供了全面的信息支撑。

3 社会治理创新的困境

3.1 简政放权中放小不放大、明放暗不放现象阻碍社会组织发展

在转变政府职能过程中，打造“有限政府”和“责任政府”，要明确权力有边界,责任有明细。把权力清单、责任清单、负面清单落到实处，是政府给市场和社会搭建创新空间的重要举措。然而，当前简政放权中出现了一些新情况和新问题，主要包括以下几个方面。一是改革措施落实不到位，下放权力过程中存在放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明减暗增等现象。二是改革行动带有一定的盲从性、随意性，有“碎片化”现象。三是在第三方评估中发现，“中途截留、变相审批、随意新设”等不良行为时有发生。四是对社会的放权力度不大，政府职能缺位、越位、错位现象依旧时有发生。

3.2 法治理念滞后、法律制度不完备等不利于社会治理创新

当前，我国法治国家、法治政府建设中仍面临一些问题，这将不利于社会治理工作的开展及创新。主要表现在以下几个方面。 一是法治理念滞后，法治意识不强。法治政府建设就是把国家机关、团体及其个人行为依法纳入法制轨道，人人学法、懂法、守法，用法律对公共权力加以规范和控制。然而，国家机关工作人员执法过程中，并没有完全把公民权利放在首位，公权力放在第二位，并且仍然有特权意识。公权力是人民赋予的，应该取之于民，用之于民，而不能凌驾于之上。同时，社会治理是政府与社会的多元协同治理，特权意识和错误理念不转变，将阻碍法治政府的建设与社会治理的创新。二是法律制度不健全，我国在一些领域存在法律制度不完善、甚至空白的问题。尤其是地方行政组织法不系统、不规范，造成行政机关职权不清；社会组织缺少独立、全面的法律法规支撑，造成作为社会治理主体的重要组成部分不能有效发挥作用，进一步导致社会治理缺少合作，影响法治政府建设，妨碍社会治理的创新。三是利益表达、利益协调、利益保护机制有待完善。群众的依法维权意识不强，当利益受损时他们往往不是通过正常的行政救济或司法渠道予以表达，而是通过违法上访、非访的方式寻求问题的解决；另一方面，一些行政执法人员没有形成运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、应对社会冲突的意识，仍然存在“以言代法、以权压法、徇私枉法”等严重违法行为。由于政府与公民各自存在严重缺陷，当矛盾出现时易恶化，就为社会稳定埋下隐患。因此，法治意识淡薄、法律制度不健全阻碍社会治理创新。

3.3 大数据、云计算对社会治理创新提出了挑战

大数据、云计算、物联网的广泛应用，对我国的社会治理提出了新的要求。一是大数据等对我国经济、社会领域传统的研究方法提出了挑战。以往的研究方法主要基于稳定的社会环境，运用经验、理论、假设等定量方法研究社会客体，选取样本小、数据少。在如今社会流动性强、社会结构碎片化形势下，传统的研究工具已不足以应对形势的变化，只有不断扩大样本数量，才可能控制误差，大数据将为研究提供更全面、更系统的数据信息支撑。因此，如何运用大数据应对社会阶层和结构的流动将是社会治理面临的新课题。二是大数据对传统的社会治理主体提出了新挑战，政府作为治理主体，常拘泥于传统权威的行政方式，而引入大数据、云治理的和信息资源、信息权力的共享化与普遍化，使得政府的主导作用下降，而精通网络的人员以及相关技术人员，将具有更多话语权。此外，政府难以有效应对因数字货币和电子商务带来的税收和经济的管制，也无法有效防止一些网络非法行为。三是网络信息安全保障机制亟须建立。随着云治理的影响范围不断扩大，完善网络治理结构、加强对虚拟社会的规制也对政府创新社会治理提出了新要求。目前我国公众的信息安全、国家的信息安全缺乏健全的保障机制，对我国政府多头管理、职能重叠、权责不一、效率低下构成了严重挑战。可以说，我国政府网络管理远远赶不上新媒体、自媒体的快速发展。如何加强网络法制环境建设和舆论引导，确保网络信息的安全、虚拟社会秩序的良好，已经成为社会治理关注的突出问题。

4 社会治理创新的路径选择

4.1 继续深入推进简政放权，为社会组织发展创造空间

转变政府职能的重中之重是简政放权，减少行政审批。国家对下放权力中出现的问题，必须予以高度重视。一是要求政府做减法，社会做加法，从大政府、小社会转变为小政府、大社会。三种清单中的正面清单是相对于负面清单而言的，即明确列出政府可以做的事情。把政府不该管、管不了的事情交由市场和社会去办，而政府只做自己应该做的事情。社会治理的主体多元化、权力多样化、运行机制扁平化都要求政府放权。从我国《行政许可法》第13 条的精神所指和十八届三中全会关于正确处理政府与市场、政府与社会、政府与公众关系的论述看，积极放权、尽快放权、依法放权已经迫在眉睫。放权的程度关系社会治理中多元主体的成熟度、参与度和互动程度。可以说，社会治理体制的创新，政府放权是前提和基础。[3]二是承接上级下放的权力以及发挥政府保基本、兜底线的职能，正确处理好央地关系，把属于地方、基层管辖范围内的事项交由地方和基层处理，这样将使社会治理措施更具针对性、实效性。三是积极扶持和发展社会组织，把适合由社会组织提供的公共服务交由社会组织承担。一方面，要明确社会组织的法人资格和社会地位，限期实现行业协会、商会与行政机关真正脱钩；同时，可以重点培育和优先发展科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，允许其成立时直接依法向当地民政部门申请注册登记，但要做好前期的专家评审和事后的第三方绩效评估。另一方面，要加快制定社会组织税收优惠政策，设立专项基金和激励基金。加大政府向社会组织授权以及购买服务的力度；完善社会组织法律法规、管理体制、内部治理结构，提高他们的自我管理、自我约束能力，并建立社会组织信息披露、评估机制和诚信制度，形成对社会组织的有效舆论监督和社会监督。四是创新社区治理体系，要进一步推进和创新社区网格化治理机制，重视街道和社区的网格化服务，主要包括制度化的网格沟通，常规化的“为民服务网格行”载体，多样化的嵌入( 政府资源嵌入驻街单位和社区) 、吸纳( 基层民主、诉求表达、志愿者服务等) 、参与( 驻街单位、辖区群众、社会组织等) 机制，变“政府独奏”为“社会合唱”[4]。同时，在社会治理格局中，正确处理社区共治与自治的关系，把公众参与纳入社区治理中，使社区成为社区组织和居民参与社会事务治理的重要平台，从而实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的良好局面。

4.2 全面引入法治理念、建立健全法律制度体系，推动社会治理创新

法治政府建设是社会治理创新的基石。社会治理工作要求各国家机关和部门必须依法行使公权力。一是权力行使的过程中不能越权，不能以权谋私；同时，对国家行政机关及其工作人员不依照法定权限和法定程序的行政行为，应追究其相应的法律责任。各级干部必须运用法治理念和法治方式开展工作,避免专制思维、特权思维，真正做到带头守法，办事依法。二是建立健全法律制度体系。尽快出台地方行政组织法、社会组织法等，重点厘清政府、市场、社会三者的关系，建立政府社会管理权力清单、义务清单，明确社会组织、社区居民参与社会治理职责的边界；同时，建立健全现代社会组织登记注册制度、城乡社区自治制度，修订并完善城市居民委员会组织法、农村村民委员会组织法等相关法律。三是建立畅通有序的诉求表达和权益保障机制。首先，“要完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达机制，发挥人大、政协、人民团体、社会组织、基层群众自治组织以及新闻传媒等的社会利益表达功能，畅通和拓宽群众诉求表达渠道，依法按照政策及时妥善处理群众的合理诉求，并及时反馈处理结果”，[5]使群众有问题能反映、有矛盾能化解、该享受的权益有保障。其次，创新有效预防和化解社会矛盾的体制机制。建立应急预警监测和社会舆情研判机制，健全人民调解、行政调解、司法调解、社会工作调解多层联动体系，构筑预防和调处化解矛盾纠纷的综合机制。再次，完善重大决策社会稳定风险评估机制。必须保证政府重大决策及时公开化，按照“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的程序，依法决策。总之，全面引入法治理念、建立健全法律制度体系，有助于推动社会治理工作创新。

4.3 充分利用大数据、云计算、互联网，创新社会治理

大数据、云计算、互联网对各个领域的影响巨大，同时对我国新技术、新业态、新模式的开发，有着无法比拟的独特优势。因此，我国应该抓住信息化时代的难得机遇，将其充分运用于创新社会治理之中，并找到合理的策略应对其带来的挑战。

一是社会治理领域需要大数据、互联网等信息化手段作为支撑。一方面，随着城乡二元结构的打破，社会阶层结构明显碎片化，可以充分利用大数据的分析，建立完善的网络化的人口信息系统，做好流动人口和特殊人群的服务与管理；另一方面，大数据的挖掘和运用包括两个侧重点：描述性分析，主要是针对过去，揭示规律；预测性分析，面对未来，预测趋势。从了解需求到掌握舆情，再到预测行为，这是一个由浅入深、由表及里的过程。大数据是人类各种行为的显微镜，各种行为和社会状态被广泛记录，对它的管理和分析可以产生巨大的社会治理价值。[6]因此，我国必须建立健全社会信用体系，以应对当前不同领域出现的不诚信、假冒、违法行为；此外，还可以对食品安全、交通安全等重点领域进行追踪、监控、问责，以确保人民生活安全，维护社会稳定。

二是大数据将改变过去政府的治理结构，使其由封闭的金字塔式治理模式向开放的扁平化、网络化的治理模式转变。政府应从数据的收集者、管理者向分析者、提供者转变，应在“云治理”中起主导作用。但同时，政府应该鼓励和引导不同阶层、行业、年龄的公民和各社会组织积极参与社会治理的，各自发挥自身优势，形成多元治理的结构，为广大民众提供各类公共产品、公共服务，满足其日益增长的物质文化需求；同时，应加强政府与虚拟社会和网民之间的沟通与协商，鼓励群众运用网络手段反映情况、表达诉求，实行线上线下良性互动[7]。此外，还应加快培养优质的网络技术数据分析人才，建立数据分析人才的激励和保障制度， 弥补政府新技术人才缺乏的短板。

三是建立健全网络信息安全保障机制，进一步加大对虚拟社会的治理力度，规范网民行为，净化网络空间。首先，要加强对互联网虚拟公共空间的治理，加大依法管理网络的力度，建立健全网络安全部门的领导体制、社会安全体系以及社会风险预警机制；加强政府正面宣传，并会同公安等相关部门，共同打击网络违法犯罪行动；其次，制定网络管理法律法规，构建政府、企业与公众共同参与的网络化治理体制，形成对各个领域全覆盖、多层次的监管体系；再次，加强互联网国际交流与合作，共同推动网络空间互联互通、共享共治的良好局面。

[1] 汪玉凯.“互联网+政务”：政府治理的历史性变革[J].国家治理，2015(27)：11-17.

[2] 柴振国，潘静.社会治理创新的法治路径[J].共产党员，2015(3)：23.

[3] 郭祎.社会治理创新中政府的正面清单[N].学习时报，2014-06-23(4) .

[4] 童星.论社会治理现代化[J].贵州民族大学学报(哲学社会科学版)，2014(5)：21-25.

[5] 李立国.创新社会治理体制[J].求是，2013(24)：14-18.

[6] 姚亮.运用大数据创新社会治理机制[N].学习时报，2014-09-15(4).

[7] 万银锋.城乡结合部基层党建：特点困境与路径[J]. 中州学刊，2016(1)：13-18.

THE INNOVATION OF SOCIAL GOVERNANCE IN THE PROCESS OF STATE GOVERNANCE MODERNIZATION

ZHAI Huijie

(EmergencyManagementCenter,NationalSchoolofAdministration,Beijing100089,China)

With China's entry into the final stage of building a moderately prosperous society, continuously promoting the progress of the 'Five Modernizations', the uncertainty and instability of various social risks present new challenges to social governance innovation in the process of state governance modernization. Specifically speaking, firstly, in streamlining government and delegating authorities, the phenomenon of letting go of power of minor importance while grabbing the reins hinders the development of social organizations in that power is decentralized only on the surface; secondly, the concept of the rule of law lags behind and the legal system is not perfect, which is not conducive to the innovation of social governance; thirdly, big data and cloud computing present new challenges to the innovation of social governance. In response to these difficulties, what need to be done are as follows: firstly, decentralization is to be further promoted to create space for the development of social organization; secondly, a comprehensive concept of the rule of law is to be introduced and a sound legal system is to be established to promote social management innovation; finally, to innovate social governance involves taking full advantage of big data, cloud computing and the Internet. Therefore, as social governance is an important part of national governance, the innovation of social governance must be compatible with the modernization of national governance.

the modernization of state governance; social governance, institutional innovation

2016-09-10

翟慧杰(1987-) ，女，河南兰考人，博士研究生，主要研究方向: 社会治理。

1673-1751(2016)04-0073-06

D035-3

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