行政程序价值及其法治化衡量标准——以国家治理现代化为视角

徐博嘉，王学辉（西南政法大学行政法学院，重庆401120）



行政程序价值及其法治化衡量标准
——以国家治理现代化为视角

徐博嘉，王学辉
（西南政法大学行政法学院，重庆401120）

摘 要：行政程序法治化作为依法行政的重要保障，对中国法治政府建设乃至法治建设都有极其重要的作用。中国行政程序法治化进程起步较晚，但发展迅速。中共十八届三中全会提出“国家治理现代化”，作为一宗理念与制度的现代化，为行政程序法治化注入了活力：一方面深化与整合行政程序合法、公正、效率、秩序的法律价值；另一方面从法典化程度、合理化程度以及契合程度等方面，对行政程序法治化提出形式、内容、校验三个全新的衡量标准。

关键词：国家治理现代化；行政程序法治化；法律价值

行政程序是控制行政权力、保障公民权利的重要手段，行政程序体现着对行政过程的控制，行政程序的法治化水平是衡量一国整体法治水平的重要标准［1］。行政程序法治化，就是要求行政权的行使必须以法律规定的程序为依据，明确行政权形式的方式、步骤、时间等构成要素，是对以往“重实体、轻程序”现象的矫正。将行政权关进制度的笼子里，避免公权力的恣意行使，同时法治化的行政程序更具稳定性、连续性与公开性，通过让权力“有据可循”，不仅保障行政相对人的程序权利，而且起到监督行政机关的功效。在国家治理现代化治国理念的作用下，将会深化与统合行政程序的法律价值，并带来行政程序全新的法治化衡量标准。

一、中国行政程序法治化：历史演进与现状分析

（一）中国行政程序法治化的演进

对于中国而言，行政程序设置的理念属于舶来品，而对于行政程序的研究更属晚近。行政程序在西方国家兴起，简而言之，它基于资本主义民主与法治的框架，受天赋人权、主权在民的自然法思想的影响。行政程序设置，是为了避免国家公权力的无限扩张，减少对公民私权利的不当影响，通过顶层制度设计对行政权进行规范和约束，衡平公私利益。

新中国成立后，由于特殊的历史原因，对于行政法而言缺少落地生根的土壤，更不必说行政程序的建构。中国的行政法呈现出从无到有的建构过程，直至改革开放后，中国的行政法才重回发展的轨道。随着改革开放的深入与国家各项体制的发展完善，曾经由国家独挑大梁的“一元化”权力运行模式已经不能适应时代所需。反思历史，极端的人治导致国家和人民的深重灾难，通过反思如何防止公权力的滥用，我们完成了一个伟大的选择：走法治之路，用法制规范和控制公权力的运作，建设法治政府［2］。行政权如何通过法治化的程序予以规制，中国学者对行政程序法治化从理论到实务的探索从未停止。目前，在国家治理现代化的视域下，加速行政程序法治化的进程，理论界需要以大量的理论产出对行政程序及其法治化的正当性、必要性、可操作性提供理论支撑，实务界需要通过对行政程序的探索性立法回应行政程序法治化的诉求。整体而言，中国的行政程序法治化正在朝着积极的方向快速发展。

（二）中国行政程序法治化的现状分析

首先需要说明的是，行政程序法治化与行政程序法典化在概念上有所区别，法治化是一个动态探索的过程，不仅包括行政程序的法典化，还包括对行政程序民主性、科学性以及适应性等协调的过程，实现控权与服务、公共利益与私人利益之间的和谐。为此，行政程序法典化应是行政程序法治化的下位概念，法典化的行政程序，可以作为衡量行政程序法治化程度的直观标尺。

以广义的行政程序为基础，中国业已完成包括行政处罚法、行政许可法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等国家层面的行政程序立法，但缺少国家层面针对行政程序专门的法律规定。而在地方立法层面，各地人民政府顺应时代需求，继2008年4月湖南省成为第一个颁布行政程序规定的省份后，地方行政程序立法正式拉开序幕。截至2015年，包括湖南省在内，已有山东省（2012年）、江苏省（2015年）、宁夏回族自治区（2015年）、汕头市（2011年）、西安市（2013年）、海口市（2013年）、兰州市（2015年）等8个省市颁布地方行政程序规定，而与行政程序有关的地方行政规范性文件有59部。中国行政程序立法呈现出一种“自下而上”的逆向型立法模式，这种模式为日后统一的行政程序立法提供了大量的经验基础，增强了日后国家层面行政程序立法的科学性与可操作性。

二、国家治理现代化：内涵界定与逻辑统合

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“国家治理”的理念不仅上升为治国方略，而且要求国家治理以“现代化”的姿态示人。

（一）国家治理现代化的内涵界定

1.“现代化”与“国家治理”

“现代化”实质上表达一种现代发生的社会和文化的“变迁”现象，体现了人类对于更高级的社会制度与文明的追求。而对于现代化内涵的解释，通常指的是学术知识的科学化，政治生活的民主化，经济生活的工业化，社会生活的城市化，思想领域的自由化和民主化，文化生活的人性化等［3］。现代化本身是一个复合的动态概念，是在同一时代下一种多元利益与多元价值之间的交叠、冲突、发展的变迁过程［4］，描绘出一种正向发展的图景。

而“国家治理”是指主权国家的执政者及其国家机关为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和［5］。

由此，作为国家治理与现代化概念的结合体，“国家治理现代化”应当是一个立足当下、放眼未来的概念，旨在通过不断发展完善的国家治理理念与国家治理方法，解决社会矛盾，协调多元利益，推动社会进步，采用多种卓有成效的改革措施巩固党的执政基石。

2.国家治理现代化的内涵解读

“国家治理现代化”作为一项系统工程，肩负着推动中国特色社会主义制度发展完善的历史使命，承载着全面深化改革的现实任务，是实现“强国家—强社会”格局的关键所在，是国家长治久安、人民安居乐业的重要保障。国家治理现代化由“国家治理体系”与“国家治理能力”的现代化所构成。厘清两者之间的联动关系，可以更加具体地理解国家治理现代化的内涵。

首先，“国家治理体系”应当是一套保证国家治理得以实现的制度安排。它包括人民代表大会制度、中国共产党领导的政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及中国特色社会主义法律体系等各领域、多层面的制度设计，是一套紧密相连、协调运作的有机整体，同时也是国家治理得以运行的依托。其次，“国家治理能力”则表现出一种对制度的执行力。治理能力反映的是国家治理行为的水平和质量，是对国家治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量，较高的治理能力意味着国家对经济社会运行具有较强的调节能力，能够有效规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平［6］。

由此表明，国家治理体系是一个现实层面的概念，而国家治理能力更多是一个价值判断的概念。因此，基于概念属性的不同，国家治理体系应当是实现国家治理能力的前提和基础，而国家治理能力则是国家治理体系运行的目标与结果。因此，为了保证国家治理能力的实现，其首要任务是建立健全一套完整、合法、科学、有效的“国家治理体系”作为根基。中国社会主义法制体系是国家治理体系的重要环节，推动法治建设应是国家治理体系以及国家治理现代化的应有之义。

综上，“国家治理现代化”是一个治国理政安邦之“道”与“术”共同发展变迁的动态过程。所谓国家治理的“道”，就是“决断”国家治理的核心价值目标的活动，它是国家治理的逻辑起点，成为后续一系列制度建构、运行的基本坐标轴。所谓国家治理的“术”，就是建构一整套与国家治理的核心价值目标相配套的机构、规则、机制并付诸实施的活动［7］。国家治理“道”与“术”的现代化应当双管齐下，协调发展，形成治理理念与治理方法的良性互补，从而实现国家治理的现代化。

（二）国家治理现代化与行政程序法治化的逻辑统合

国家治理现代化作为一个综合概念，法治建设是其中的应有之义。站在历史维度，自改革开放以来，中国各项治理制度的创新发展始终与法律制度体系完善发展同步，与全面深入推进立法体制、执法体制和司法体制改革相适应［8］。站在功能角度，法治意味着“规则之治”、“良法之治”，是因为通过“没有感情的法律”［9］的治理优于“人治”，代表了对善治的向往与对民主、科学的追求。站在价值角度，法治国家应当是现代化国家的重要表征之一，意味着对公权力的有效控制，意味着对公民基本权利的全面保障，代表着国家对公平正义的尊重与保障。因此，法治建设对国家治理现代化而言意义非凡，通过法治建设的推动力，建构法治社会、法治政府与法治国家，是现代国家的内在需求。

法治建设最核心的表达是法治秩序下法治政府的建设，这是因为政府处于国家与公民的中间地带，是连接国家与公民、公权与私权的纽带。一方面，政府是国家行使权力的载体，是国家治理得以运行的主导者；另一方面，政府能够反映公民的诉求，并以此矫正国家公权力的行使。作为规则之治的法治，能够让公权力在一个人民能够看得到的良好框架内运行，将权力限制在合理的空间之内运行，打造有限政府、责任政府，实现对政府内部与外部的双重控制，而这种控制的实然表达即行政程序法治化。法治政府建设与行政程序法治化通过法治建设的连接实现逻辑层面的统合。如果进行更加细化的区分，行政程序法治化应当属于国家治理体系中制度体系的内容。

三、国家治理现代化：对行政程序法律价值的深化与整合

法律程序应当体现出一定的法律价值，并以此来指导法律程序的运作。法律程序的差异性会使不同的程序承载着不同的法律价值内涵［10］。因此，法律价值较之法律程序而言处于更高的位阶，决定行政程序的运行方式。在法学领域，价值具有两层含义：一是某一法律制度赖以存在的道德根据、道德理想及其运作的理想效果；二是判断某一法律制度优劣好坏的标准［11］。

国家治理现代化与之前的工业、农业、国防、科技的“四个现代化”不同，“四个现代化”是技术或者操作层面的现代化，而国家治理现代化则更加倾向于理念和制度层面的现代化。借助顶层设计“自上而下”的强大影响，为行政程序法治化注入了全新的推动力，加速了中国法治政府建设的进程。由于国家治理现代化是对中国现实问题的反思，具有强烈的“中国性”，使行政程序法治化的理念更加扎根于中国本土，同时可以提升整个社会对行政程序的关注，通过更加深层次的法治化理念，提升行政机关与行政相对人对于程序权利重视的程度。因此，在国家治理现代化的影响下，对于行政程序而言，其价值取舍应当以正当性为基础，考虑政治、经济、法治、文化等多重因素，并具有面向未来的延展性。笔者认为，在国家治理现代化的视域下，行政程序的价值应当按照如下位阶展开。

（一）行政程序的基础价值：依法行政

依法行政作为现代法治国家普遍遵循的一项法治原则，其原理不仅被世界各国所承认，而且业已建立起相应的行政法律制度。制定行政程序的元初目的，就是用法律将行政权框定，让行政权在法律的轨道内高效运行。正是因为法律自身具备普遍性、稳定性和可预见性的特点，所以才用法律将极容易被滥用的行政权稳定化、制度化。依法行政是依法治国的重要组成部分，反映国家治理现代化的实然需求。对于行政程序法治化而言，依法行政是核心，同样也是基础价值。从“无法可依”到“有法可依”再到“严格执法”，中国依法行政概念的发展与演进，一方面体现出在治国观念上对法律日益提高的重视程度，关注法律对行政权的规制力量，另一方面则体现出国家对私权利的倾斜性保护，防止行政权的不当干扰。在行政程序法治化的进程中，通过正当的行政程序控制行政权，达到合法行政、合理行政的效果，即是对依法行政这一价值的体现。

（二）行政程序的本源价值：公正价值

如果说依法行政的价值是行政程序的形式要件，那么公正价值就是行政程序的实质要件。《说文解字》中“公，平分也；正，是也”，法学意义上即公平与正义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。……法律和制度不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造和废除。作为人类社会生活的首要价值，真理和正义是决不妥协的。”［12］作为一种价值判断，法律成为公正得以实现的载体之一。正是人类社会对公正的不懈追求，法律才得以不断演进与发展。在现代国家民主法治的制度框架内，在国家治理现代化的视阈下，行政程序法治化的公正价值，体现在行政权的行使必须符合民主、科学、公平、正义的要求，是一种过程上的公正价值。法治政府要求行政机关职能向着“服务型”转变，就更加凸显出程序公正价值对公私利益的协调作用。作为行政程序法治化的本质追求，公正价值融入行政程序是对中国人治传统的矫正，增强行政权运行的合法性与正当性，实现公与私、官与民之间的和谐。

（三）行政程序的经济价值：效率价值

效率的字面含义为“单位时间内完成的工作量”，是一种投入与产出的反比例关系。高效率就意味着在相同的投入中获得更高的产出，或者以更少的投入获得相同的产出。在法经济学的分析视角下，效率同样是法律应当具备的美德之一，尤其伴随着福利国家的兴起与建立，法律在权利与义务的分配上，更加强调对社会资源的优化配置与合理利用。一个高效率的政府被认为是一个最能为国民政府提供福祉的政府［13］。行政程序在本质上作为一套程序规则，效率价值应当是它的应有之义。行政程序法治化则要求行政程序走向科学、合理、有序的制度安排，在协调实体权益的同时实现资源的最大化利用，更加强调行政程序自身的品质。效率作为行政程序的经济价值，与中国市场经济的发展相契合，符合中国《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中法治政府建设简政放权、减少层次、整合队伍的政策导向。在程序法上规定的一些限制，看起来好像妨碍行政效率，实际上自然公证原则可以防止行政机关的专横行为，可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦，最大限度地提高行政效率［14］。

（四）行政程序的目标价值：秩序价值

秩序，有规则、条理、不混乱之意，秩序意指在自然进程和社会进程中所存在的某种程度的一致性、连续性和确定性。法律秩序作为一种社会秩序，在法的众多价值之中恐怕没有哪一种价值比它的秩序价值能够给予社会生活以更直接、更广泛、更基本的影响［15］。行政程序的秩序价值，是基于行政程序法治化的客观效果的表达，行政程序的运转在宏观外部要保证国家与社会的稳定有序，在微观内部要保证行政权运转时的有序性。行政程序法治化使行政程序自身更加规范化，通过有秩序的行政程序可以稳步调整各类社会关系与具体行为，同时还可以起到对权力（利）的保护作用，用科学、合理的救济程序维护行政程序的秩序价值，具有一定的修正功能。

四、国家治理现代化：提出行政程序法治化全新衡量标准

“国家治理”作为国家治理现代化的核心，将会在治理主体与方法上更为多元。在治理主体上，社会力量所占比例日趋重要，各级人民政府不再是社会管理的唯一主体，而是逐渐转型为政府为主导、社会共同参与治理的“多元复合”模式，形成“多元共治”的全新格局。而在治理方法上，政府职能逐渐从“管制型”行政方式向“参与型”、“服务性”行政方式转变，给予社会组织参与国家治理、政府治理、社会治理更为开放的空间，同时由于社会组织介入，治理方法日趋丰富。治国理念与治国方法完成从垄断到参与、从封闭到开放、从管理到服务的变革。

在“现代化”的作用下，治理主体与治理方法将会日趋多元，将会对行政程序的内容产生积极正面的效果。一方面，行政程序将会更为开放，行政权的参与性将会得到提高，公民将会有更多的机会参与行政决策，同时在行政执法中的程序权利将会得到更为有效的保护。另一方面，正当性与合理性将会成为行政程序法治化进程中重点考虑的因素。因此，行政程序法治化作为一项长期且系统的过程，在上述依法、公正、效率、秩序价值的引导下，在国家治理现代化的需求下，需要一套衡量标准作为判断行政程序法治化程度的依据，在此借由立法实践现状展开行政程序法治化的衡量标准。

（一）形式标准：行政程序法典化程度

法典化，即成文化。正如上文所述，行政程序的法典化是行政程序法治化的下位概念，是衡量行政程序法治化程度的直观标尺。由于中国沿袭大陆法系的传统，注重法律体系的建构，强调法律的普遍性、稳定性与可预见性，为此法律的成文化程度是大陆法系的重要特征。因此，行政程序的法典化程度是衡量行政程序法治化程度的形式标准。行政程序立法在数量上的提高，势必会提高行政程序法治化的程度。当前中国尚无行政程序的国家统一立法，同时各地立法数量相对较少，表明中国的行政程序法治化仍然处于初级阶段。但可期的是，国家治理现代化为国家层面的行政程序法提供了立法土壤，加之全面推进依法治国的政策推力，制定行政程序法的时机与条件日趋成熟。

（二）内容标准：行政程序合理化程度

行政程序的法典化程度是立法数量层面的衡量标准，那么行政程序的合理化程度则是从立法质量上的评判。行政程序如何实现对行政权的约束目标，很大程度上取决于行政程序的内容设计是否合理、全面，是否符合国家治理现代化的需求。也就是说，在行政程序的制定过程中，确定参与主体、明确参与流程、制定参与方法等，都要将合理性纳入考量范围，从而协调更为多元的利益，在提高行政程序的立法质量的同时，提升行政决定的可接受性。

对各地行政程序立法内容进行梳理，就共性而言，各地立法皆以“行政过程论”的视角，涉及行政权力运行的全过程。除“总则”、“附则”等一般规定外，各地行政程序立法在内容上大致包含“主体”、“程序”与“监督”三大主要板块。其中“程序”作为重点，进行了“一般行政程序”与“特别行政程序”的区分，涵盖具备内部性与外部性的多种行政程序，包括重大行政决策程序、行政规范性文件制定程序、行政执法程序等一般程序，以及行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解等特殊程序。各地立法试图对行政程序进行周延表达，一方面将重大行政决策、行政规范性文件制定等具有外部效力的内部行政规定置于行政程序立法之中，另一方面通过大量的征求意见与听证等程序扩大了行政权的参与程度，此外较为全面地规定了行政机关违反行政程序的责任，具备较高的合理性。

（三）校验标准：行政程序的契合程度

行政程序法治化将行政程序纳入一条由法学理念与法律制度为边界的发展轨道之中，确保行政程序朝着法治化的方向发展。那么，行政程序法治化应当在何种轨道下发展才能符合治国理政与社会发展的需要，为此，行政程序与国家社会的契合程度，可以作为衡量行政程序法治化的校验标准。中国行政程序法治化的发展路径应当与政治、经济、文化的发展水平相契合，否则行政程序的法治化就沦为空转的制度，丧失行政程序的可操作性，无法发挥行政程序的功能。回顾中国几十年的发展变迁，在政治上逐渐开明，在经济上逐步开放，在文化上日趋多元，在法治建设上也逐步从法律体系建设转向对法律正当性与合理性品质的追问，即从“形式法治”走向“实质法治”。

实质法治较之形式法治而言，具有更高的层次，并赋予法律自身更为鲜活的生命力。在中国法治建设进程中，受到立法中心主义的影响，过度强调国家立法的确定性、普遍性与稳定性，法律适用就是“法律条文＋案件事实＝处理结果”的简单过程，忽视了法律内部的不确定性因素与价值权衡，成为形式法治的基本表现形式。但伴随着社会的快速发展，形式法治逐渐表现出与时代发展的不适应性、立法的滞后性，以及司法的机械化引发的多种问题。与形式法治相对应的实质法治则强调一种“实质正义”，关注法律推理的不确定性，尊重公民对法律的理解和判断，强调法律适用的能动性。

行政程序法治化向实质法治的转型，一方面符合法学意义上法治发展的必然走向，另一方面符合法治建设从立法中心主义向法律适用主义的转型，与国家治理在理念和制度上的现代化相契合。因此，行政程序法治化应当与国家的发展变迁相契合，一方面，行政程序法治化应当扎根于本土，另一方面，这种契合程度的考量可以反作用于行政程序法治化，使其更具适应性。

结 语

总体而言，中国行政程序法治化进程仍处于较为初级的阶段，虽然在理论与实务中有一定的探索，但就整体来讲，中国的行政程序法治化程度较低，表现为：一方面没有确定行政程序法治化的多元价值的平衡点，另一方面也没有完全达成行政程序法治化的各项标准，表明行政程序法治化仍在演进的过程当中。以国家治理现代化为视角重新思考行政程序的法律价值及其法治化的衡量标准，意在通过中观视角推动中国行政程序法治化进程。我们相信，凭借国家治理现代化强大的推动作用，行政程序法治化以及法治政府建设都将稳步、有序、快速发展。

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［责任编辑：张莲英］

·政治文明与法律发展·

On the Legal Value and the Rule by Law Standards of Administrative Procedures
—From the Perspective of the Modernization of National Governance

XU Bo-jia，WANG Xue-hui
（School of Administrative Law，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China）

Abstract：As the important guarantee of administrating by law，legalization of administrative procedures plays a significant role in establishing the government by law. Although the legalization of administrative procedures started rather late in China，it develops very quickly. The third plenary of the party＇s eighteen session put forward the conception of“modernization of national governance”，which reinvigorated legalization of administrative procedures. Under the effect of modernization of national governance，the legal value of administrative procedures turns to be more integrated which includes legality，justice，efficiency and order. And according to the degree of codification，rationalization and fitness，the rule by law standards of administrative procedures should be upgraded，including the standards of form，content and examination.

Key words：modernization of national governance；rule by law of administrative procedures；legal value

中图分类号：D922.1

文献标志码：A

文章编号：1009-1971（2016）02-0013-06

收稿日期：2016-01-05

基金项目：2015年重庆市研究生科研创新项目“我国新行政诉讼法实质性化解纠纷功能实现研究”（CYB15086）

作者简介：徐博嘉（1988-），男，天津人，博士研究生，从事行政法学研究；王学辉（1965-），男，四川南充人，教授，博士生导师，从事行政法学研究。