政社互动：基层自治的本质回归——基于Y社区自治实践的微观分析

于　帅

(苏州大学 马克思主义学院，江苏 苏州　215123)

政社互动：基层自治的本质回归
——基于Y社区自治实践的微观分析

于帅

(苏州大学 马克思主义学院，江苏 苏州215123)

摘要：“政社互动”作为一种实行基层群众自治的新模式，其本质在于通过整合基层自治要素资源和“清单化”管理来实现基层自治。Y社区在“政社互动”过程中具有较强的资源意识，通过整合与开发区内各类资源来实现基层自治，取得了不错的社会效果，更进一步彰显了基层群众自治制度的本质精神。当然，Y社区在新模式推进过程中也面临着“制度依赖”、社会组织发展缺位和权力寻租等问题。

关键词：政社互动；基层自治；Y社区；资源

十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，将以往中国社会秩序的实现思维由“管理”转变为“治理”，只一字之差却反映出上层权力要通过自我约束以实现对公民社会的松绑。作为基本社会治理单元的城乡社区治理问题，在社会治理现代化目标实现过程中，显得尤为重要。特别是基层公民社会尚未形成，在传统管理主义“越位代管”影响之下，基层自治的民主精神无法得到有效地彰显。早在社会治理现代化目标提出之前，党中央、国务院就已开始尝试理清“政府”与“社会”之间关系，要求建立“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”(以下简称“政社互动”)的机制。为实现基层群众自治精神的本质回归，Y社区根据基层自治原则和“政社互动”治理模式的制度安排，通过整合辖内资源，优化工作内容，实现了基层民主与社区治理的有效耦合。

一 “政社互动”治理模式的基本逻辑

“政社互动”，是“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”的简称。以往政府权力与基层自治之间是“前强后弱”，形成“上面千条线，基层一根针”[1]的格局。而推行“政社互动”治理模式后，镇政府和基层群众自治组织协商产生两份清单，即《基层群众自治组织协助政府工作事项》与《基层群众自治组织依法履行职责事项》。根据清单签署《委托管理协议书》，政府管理基层由基层协助管理，变“命令”行为为“委托”行为。如Y社区在推行居家养老服务时凸显了“政社互动”的基本逻辑，Y社区所在镇政府从养老服务提供者转变为养老服务购买者，即政府购买公共服务。这种模式的意义不仅在于为政府减压，而更在于激活社会力量共同参与社会养老问题治理。在政府“购买服务”过程中，同时也积极发挥了群众自治组织的作用，激发了群众自身参与养老服务工作的积极性。在整个居家养老服务事业推进过程中，政府、基层自治组织、基层群众和志愿者队伍等都起到了巨大的独特作用，只有各方协同互动，才能有效推进居家养老事业，这正是“政社互动”的本质所在。

二 “政社互动”中基层社区的资源意识

“政社互动”的本质在于激活基层治理要素参与社会治理的动力，由于是基层自治组织自下而上的提供服务，基层自治组织在资源方面有较大短板。除利用既有资源，Y社区还充分发挥基层创造力，从“资源开发”角度入手，根据本社区的实际情况，整合、挖掘社区内的特色、专业化资源，经过一段时间的摸索，充分发挥了驻区单位、社会组织、居民代表等资源优势，并形成了具有Y社区特色的“政社互动”治理模式。

1.驻区单位公益资源的整合与共享。

在Y社区辖区内，有行政机关、企事业单位等7家，个体工商户42家，这些单位是社区自治的参与主体，同时也是潜在的公益性资源。为利用这些公益性资源，Y社区成立了“天使爱心服务站”，其目的在于进一步加强社区服务工作能力。“服务站”的建立与运行需要两大支柱：资金和志愿者队伍。为解决资金问题，Y社区发动各驻区单位向服务站捐资4.3万元，作为启动资金，并实行专款专用，公开透明；为解决志愿者队伍问题，社区发动各驻区单位组成志愿者队伍，其中包括党员志愿者、社区干部、社区民警、个体经营户等，至2015年，阳光爱心服务站已发展65名志愿者，建立扶贫帮困、医疗保健、精神慰藉等7个服务小组。Y社区还特别重视志愿者队伍建设，通过制度化、组织化、功能化方式，使“天使爱心服务站”获得了不错的社会口碑。同时，通过服务站平台，Y社区还号召驻区单位家庭参与社区治理，特别是青少年公益实践，获得了不错的社会效益。

2.组织化专业资源的挖掘与开发。

为丰富社区居民的文化娱乐生活，Y社区通过对本社区居民特长优势的调查与挖掘，成立了以本社区居民为骨干的“阳光艺术团”。艺术团内设舞蹈队、腰鼓队、合唱队、健身队、拳操队等多支文体团队。还通过“政社互动”模式向镇政府申请聘请专业文艺指导老师参与“阳关艺术团”。艺术团定期开展活动，进行公开文体表演，通过较为专业的艺术文体表演，丰富了自己和社区居民的文化生活，并在此过程中融洽了居民之间的关系。除了艺术团外，Y社区还组织原政法系统退休老同志建立法律咨询平台，每周一下午为社区居民提供专业的法律咨询服务，取得了不错的社会效果。

3.业主委员会影响力资源的集成与润化。

在城市社区中，业主委员会并不是一个新鲜的组织，但由于政府行政权力的统摄力过大，以至于业主委员会具有半官方性质，其自身并不独立。业主委员会本身的功能性缺失，使得业主委员会的地位总是得不到业主的广泛认可，为解决这种问题，Y社区通过广泛耐心的宣传和积极动员，以“海选”方式产生了具有广泛群众基础的业主委员会，业主委员会委员中有机关工作人员、退休教师、社区志愿者、社会组织、团体核心人物等，在小区中有较高的威望和人际关系。这种“影响力资源”是隐性的，但影响却更为直接。Y社区充分集成这种“影响力资源”，进而构建较为健康的社区治理生态，润化居委会、第三方服务单位和居民业主之间的关系，这种工作思路也取得了较好的社会治理效果。

三 “政社互动”的积极作用

从Y社区所在镇“政社互动”试点开始到现在，Y社区的试点工作已满六年。在这六年里，Y社区的治理情况发生了较为显著的变化。通过调查发现，Y社区“政社互动”有着以下几个方面的积极作用。

1.理顺了政府与基层自治组织的权责关系。

基层群众自治组织在自我管理方面拥有充分的自治权，但在实际操作过程中却成了政府的权力“末梢”，长期处于政府的行政隶属之下。基层群众自治组织自治权之所以难以实施，其原因在于政府权力边界的模糊，政府权力延伸到基层，特别是基层群众自治组织的工作绩效评价权也牢牢被政府权力所绑架。这其实也是政府“懒政”的表现，企图通过行政强制命令的方式让基层简单服从而不反对，从不去考虑基层积极性问题。“政社互动”使基层自治权得以松绑，并倒逼政府收敛权力，促使其思考如何与基层自治达到生态平衡。Y社区居委会工作人员认为通过签署委托协议，社区的工作任务十分明确，政府部门不能随意下派额外的任务，这不仅有利于减轻社区干部的工作负担，也使政府工作更具有针对性，使他们有更多的时间和精力为普通社区居民服务。

2.保证了委托管理所产生的费用。

以往社区工作千头万绪，而政府对于基层自治经费管控过于严格，资金短缺成了基层工作的难题。一方面基层自治组织需要完成政府交代的指标任务，另一方面又要很好完成服务人民的目标，这没有足够的资金支持是很难做到的。实行“政社互动”后，由于经费管理按照“权随责走，费随事转”[2]的原则，按照签订的协议支付委托管理费用。委托协议使社区治理经费有了制度保障，履职评价标准和具体化的委托管理事项使得社区治理经费支付有了确定性和更为规范化。社区治理经费有了保障也使得社区工作人员增强了工作积极性，较大程度上避免了“白干活，不给钱”的尴尬处境。如Y社区在开展人口普查期间，由于Y社区人口流动面较大、组成结构复杂等原因，普查工作量较大，需要较大的经费支持。社区根据普查工作量的大小，在“政社互动”工作框架下，与政府明确了普查经费。由于有经费保障，社区聘用了45名普查员，在规定时间内较好地完成了10600名居民的人口普查工作。

3.为社区整合多方资源提供了新思路。

以往社区为应付政府的各种指标任务和检查，总是做足表面文章而忽视深入研究如何为社区服务的问题。实行“政社互动”以来，社区真正回归其自治本位，由于有足够的经费保障，社区便更多地通过开发社会自治资源，外包服务项目，挖掘和孵化社会组织等方式来调动各方积极性，进而整合多方资源参与社区自治。基于理性“经济人”假设，基层群众自治组织作为联络政府行政管理与社区居民自治的纽带，其在有确定经费支持的情况下会主动寻找承载社会服务功能的服务第三方以缓解自身工作压力，以期回归其组织者、联络者、传达者的角色，这样便会促使基层群众自治组织努力整合多方资源以拓宽服务渠道，在自治层面实现最小投入而收益最大化目标。

四 “政社互动”治理模式运行中的问题及其对策

“政社互动”治理模式实现了Y社区自治工作的制度解放，产生了较好的社会治理效果，但不可否认的是，由于新模式的无例可循和制度依赖等方面的原因，Y社区的“政社互动”工作也存在着一些问题，这些问题虽初见端倪，但应得到重视。

1.“政社互动”中制度依赖问题。

尽管政府与社区自治组织签订了委托管理协议书，也列出了两份“清单”，明确了政府与社区的权责关系，但政府在实际行政管理过程中仍存在较为明显的路径依赖性。政府表现出对传统管理主义模式的制度依赖，并按照传统的行政命令方式向社区增派协议框架以外的工作；而社区工作人员也表现出一定的路径依赖性，即对传统政府管理主义的适应性导致其对政府的增派任务行为也一般不敢拒绝，遇到事情先请示等现象也有所显现，这也反映出社区在自治能力方面的缺陷。比如Y社区所属镇在Y社区举办某项活动后，该镇要求Y社区工作人员撰写活动通讯稿、活动总结，整理活动记录册等，而这种任务并不在协议规定的事项之内，这实际上增加了社区的工作量和社区的负担。

为此，政府应该加强对自身权力的自我约束，严格按照“委托协议”来执行“政社互动”，并进一步制定相关监督机制，通过多方面监督，来实现自我约束；制定“协议外溢权问责”制度来保障基层自治组织能够切实按照“委托协议”来履约；基层自治单位相关工作人员也要增强自治意识和权利意识，严格按照委托事项清单来履约。

2.社会组织发展缺位问题。

农村社会家族性特点较为突出，血缘关系是农村社会成员联系的最重要纽带。而随着社会的发展，利益主体也日趋多元化。血缘关系不足以承载越来越复杂化的社务，需要各种社会组织、团体等的出现来使利益集群。但Y社区社会组织普遍发展程度不高，其社会组织多是由驻区单位工作人员、党员、社区工作人员、志愿者等组成，因而这些社会组织必然存在先天的不足。在独立性意义上，这些社会组织专业性不强，在特殊服务项目承接上更显业余，因而他们所提供的服务范围也较为狭窄。

随着人们的服务需求多样化的发展，必然要培育更多真正意义上具有较高独立性的社会组织。当社区获得更多的自治权时，社区往往会寻求社会组织以承接相应的服务。在“政社互动”治理模式下，若要更高程度改善治理效果，提升服务水平，离开社会组织的参与，是很难实现的。为此，政府应该依托社区，通过建立社会组织孵化基地，针对社区居民需求来孵化业务较为复杂、组织化程度更高的、尚处于创业期的社会组织；积极推广“服务购买”理念，为那些有偿但价格优惠的服务寻找市场。

3.基层自治权力寻租问题。

政府虽然就委托管理费用进行了总额限定，也就委托管理费用使用范围进行了明确化和规范化，但由于基层事务的细致性，以及政府与基层自治单位之间的信息不对称等原因，社区基层自治组织在“充权”的过程中可能会导致社区自治权力在场的不作为，并进而产生“权力寻租”问题，其外在表征是社区治理费用的上升。费用的上升除了支付理当支付的委托管理和购买服务费用外，基层权力寻租也可能是一个不能忽视的隐患，这需要政府不在场权力的适当作为和基层权力监督机制的建立，进一步增进社务信息公开等。

参考文献

[1]陈朋.政社合作中的基层社会管理创新——政府行政管理与群众自治衔接互动的太仓实践[J].中共中央党校学报，2012(06)：76-77.

[2]许远旺.社区重建中的基层治理转型——兼论中国农村社区建设的生成逻辑[J]. 人文杂志，2010(04)：179.

Class No.:C912.81Document Mark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

On Essence of the Grassroots Self-government Based on the Practice of the Y Community

Yu Shuai

(School of Marxism, Soochow University, Suzhou, Jiangsu 215123，China)

Abstract：Government-society interaction is a new mode of grassroots self-government. Its essence is to realize the self-management by integrating the elements of grassroots. The practice of Y Community is of great significance in the course of government-society interaction. Through integrating, Y Community wants to realize the grassroots self-government which has achieved good social results, and further more manifested the essential spirit of the grassroots self-government. The Y community is also facing the absence of social organization development and power rent-seeking and the system dependence in promoting the process of the new mode.

Key words：government-society interaction; grassroots self-government; Y community; resource

中图分类号：C912.81

文献标识码：A

文章编号：1672-6758(2016)02-0026-3

作者简介：于帅，硕士，苏州大学马克思主义学院。研究方向：社区思想政治教育。