美国水力压裂强制披露制度及其启示——基于得克萨斯州的经验分析

李亮国

美国水力压裂强制披露制度及其启示——基于得克萨斯州的经验分析

李亮国

（河南城建学院 法学院，河南 平顶山 467036）

基于化解公众对水力压裂环境污染担忧、促进本州油气产业发展以及保持州对油气产业规制权等的需要，美国得州制定了以水力压裂液化学物质强制披露制度为核心的水力压裂化学物质披露法。该法较为科学地规定了水力压裂化学物质强制披露的义务主体、方式、信息范围和法律责任等内容。借鉴得州经验，我国应当研究出台权义具体明确、披露方式便捷易用、披露信息范围合理的水力压裂强制披露法律法规。

水力压裂；环境信息；强制公开；披露

拥有丰富页岩气资源的我国，已经于去年底成为仅次于美国，位居世界第二的商业化页岩气开发国，且将进入页岩气大规模勘探开发新时期。[1]目前，页岩气开发必须依赖水力压裂技术。随着我国页岩气的大规模勘探开发，水力压裂技术在我国的应用必将日益广泛。水力压裂危害人类健康、导致水等环境污染的主要根源之一是水力压裂液中的化学物质。“页岩气开采中的压裂液、返排水及生产水中都含有多种化学物质，这些化学物质可能通过多种途径进入地表水或地下水，从而导致水污染。”[2]为了促进我国页岩气产业的顺利发展，我们应当依法规制水力压裂中所使用的化学物质。截至今年年初，美国已经有28个州建立了水力压裂化学物质强制披露制度。其中，于2011年通过且自2012年2月1日起生效的得克萨斯州“水力压裂化学物质披露规定”（Hydraulic Fracturing Chemical Disclosure Requirements）是美国第一部水力压裂披露法，并被一些研究者认为是全美水力压裂披露立法的样板。据此，本文以得克萨斯州水力压裂化学物质强制披露制度作为分析对象，力争窥一斑而知全豹，以期为我国建立和实行水力压裂化学物质强制披露制度提供借鉴。

一　得州实施水力压裂化学物质强制披露制度的动因

目前，得州原油储量占美国陆上原油储量的30%以上，天然气储量占美国陆上天然气储量的27%，得州还是美国天然气产量最大的州。得州实施水力压裂化学物质强制披露制度是多方面因素综合推动的结果。具体说来，至少有以下几个方面的动因。

（一）对公众加强水力压裂规制呼吁的立法回应

历史上，美国从事水力压裂的公司通常将他们的水力压裂液成分视为商业秘密。随着水力压裂大规模应用于页岩油气开采，公众、土地所有人和环境团体对化学添加剂、水力压裂可能导致的地下水和土壤污染问题产生了担忧，呼吁加强对水力压裂和水力压裂所用化学物质的监督。作为对此类呼吁的回应，一些公司开始自愿披露其所使用的水力压裂液成分信息。自愿公开只表明了一种态度，它不能满足公众要求公开所有水力压裂化学添加剂的要求。与“自愿公开”不同，环境信息强制公开制度的法律“强制”性能更有效地促使油气企业公开水力压裂化学物质信息。拥有一百余年天然气立法经验的得州规制机构认为，除了水力压裂液成分公开之外，不需要采取别的水力压裂规制措施。可见，水力压裂化学物质强制披露制度是得州油气规制机构对公众加强水力压裂规制呼吁的回应，是保障公众环境信息知情权的有力措施。

（二）保障页岩油气顺利开发以促进经济发展的现实需要

页岩油气革命给美国创造了巨大的经济机会，带来了巨额财富。得州是美国重要的页岩油气产区，是美国石化产业的重要参与者。页岩油气产业的持续发展，必将使得州从页岩油气革命所推动的石化产业复兴中获得巨大的经济收益。公开水力压裂化学物质信息以提高公众对水力压裂的科学认知，有利于为得州油气产业的顺利发展营造有利的社会环境。诚如时任得州州长所言，水力压裂化学物质披露法案一方面旨在解决公众对水力压裂透明性的担忧，一方面使得油气公司能够像以前那样继续在得州使用水力压裂技术。可见，保障油气产业持续发展及促进经济繁荣有赖于水力压裂化学物质强制披露制度的保障。

（三）保持州油气产业规制权的主动选择

传统上，美国的油气产业规制权以州为主。在美国水力压裂技术运用迅速扩展的十余年里，联邦政府一直十分关注水力压裂的环境污染问题，一些联邦议员不断提出强化联邦水力压裂规制权的立法案。在这一背景下，油气业界的某些成员希望通过强化州的油气产业规制权从而避免联邦油气产业规制权的强化。得州一直努力维持州对油气产业规制的控制权。一些得州人认为，诸如地下水污染、废水处置等水力压裂的潜在影响在本质上都具有地方性，未超过州界，因此应当由州而非联邦进行规制。得州水力压裂化学物质强制披露制度是油气业界和得州规制机构为避免联邦油气产业规制权的强化而做出的主动选择，是为了继续保持州对油气产业规制的主导权而采取的一项策略。

二 得州水力压裂化学物质强制披露制度的内容

美国各州的水力压裂化学物质强制披露制度在某些方面存在一定的差异，比如披露时间、披露信息的深度、披露方式等。相比而言，得州的强制披露制度有着较为良好周密的制度设计。

（一）义务有别而明确的强制披露义务人

参与水力压裂的主体包括油气井运营商、水力压裂服务商和化学物质供应商。其中，前者是“直接披露义务人”，承担以法定方式向公众等主体披露水力压裂液化学物质信息的义务；后两者属于“间接披露义务人”，负有向“直接披露义务人”提供州水力压裂化学物质披露法要求披露之化学物质信息的义务。得州水力压裂化学物质披露法对上述“间接披露义务人”和“直接披露义务人”各自的披露义务进行了明确规定。具体说来，得州水力压裂化学物质信息强制披露应在法定时间内分两步进行。第一步，“间接披露义务人”向“直接披露义务人”提供信息，即供应商和服务商向运营商提供信息。在压裂完成后的15天内，供应商和服务商应尽快向运营商提供有意添加到压裂液中的各化学物质的商品名、供应者、使用功能的简要说明、实际或最大浓度、CAS号。供应商或服务商还应当向油气井运营商提供书面说明，在该说明中列明油气井水力压裂中所使用的、符合得州商业秘密信息保护条件的各种添加剂或化学物质的具体身份和/或CAS号或用量。如果主张化学物质名称和或/CAS号属于商业秘密，则提出该主张的供应商或服务商必须向运营商提供自己的联系信息，包括名称、授权代表、通讯地址、和联系电话等。第二步，“直接披露义务人”向公众等披露信息。油气井运营商在向铁路委员会提交完井报告之时或之前，必须填写化学物质登记表且将该表上传到Frac Focus网站。运营商公开的信息包括运营商的名称、压裂完成日期、油气井所坐落的县、油气井的名称和编号、以及运营商从供应商或服务商处所获得的应当予以公开的化学物质信息。得州这种分门别类明确规定各披露义务主体所负披露义务的立法模式，能够有效地确保水力压裂化学物质信息按照适当的路径到达相应的信息知情权人，避免了因主体义务不清晰而导致的信息披露失灵。

（二）通过专业网站直接向公众公开的披露方式

得州要求运营商将应披露的信息直接上传到独立的专业网站Frac Focus。Frac Focus网站具有以下几点优势：第一，易于浏览；第二，已经被数个州作为水力压裂化学物质披露的首选网络平台，研究人员、公众等能利用该网站比较研究数个州的水力压裂作业情况；第三，减轻了规制者开发信息披露网站的工作量。得州这种充分利用互联网技术、发挥民间组织力量且直接面向公众的环境信息披露方式，不但便于公众获取水力压裂化学物质信息，而且利于科研人员对水力压裂中所使用的化学物质展开研究。

（三）平衡各方利益基础上的强制披露信息之范围

合理地界定应予强制披露的水力压裂化学物质信息的范围，需要平衡油气企业与公众等各方主体的利益。得州通过商业秘密保护等精妙的制度安排，较好地照顾到了各方利益。

1.原则上应披露所有化学物质的相关信息。水力压裂液是指包含基液（base fluid）和添加剂（additive），用于水力压裂活动的液体。其中，基液是指在水力压裂中所使用的连续性流体，最常用的基液是水。添加剂是指水力压裂液中所含有的，具有特定功能、人为添加到基液中的任何化学物质或物质组合。

据美国能源部统计，水力压裂液中常用的添加剂就有14种，包括减阻剂、杀菌剂，以及稳定性强的高分子聚合物，如胍胶、淀粉等。每种添加剂又包括组成该添加剂的各种化学物质。化学物质（Chemical ingredient）是指添加剂中所含有的、有自己特定名称或身份（譬如CAS号）的、彼此独立的化学成分。构成添加剂的化学物质需要根据不同油气井的开采需要而选择采用。

虽然披露添加剂信息有助于人们了解各添加剂在水力压裂中的作用，但是披露添加剂信息并不能提高人们对组成添加剂的各种化学物质的环境及健康影响的理解。理想的披露应是对组成添加剂的各类化学物质信息的披露。得州水力压裂化学物质披露法就是这种理想的“全部披露”模式，即义务人必须披露水力压裂液中作为各添加剂之成分的化学物质的信息。得州的“全部披露”模式有助于公众切实了解水力压裂化学物质的环境及健康风险。

2.商业秘密类化学物质的信息仅向特定人员披露。尽管得州的“全部披露”模式为环境团体和公众所认可，但是服务公司和添加剂的供应商担心该披露模式可能导致商业秘密的泄漏，以至于对它们的经营带来严重的不利影响。为此，得州设置了“商业秘密条款”（Trade Secret provision），使得披露义务人无需向公众披露属于合法商业秘密的水力压裂液化学物质信息，以化解环境知情权与商业秘密保护之间的冲突。为了防范披露义务人滥用“商业秘密”保护权，得州明确授权以下主体享有以书面形式向得州铁路委员会对披露义务人的商业秘密主张提出质疑的权利：一是“所涉油气井”位于其土地上的土地所有人；二是周边的财产所有人；三是对“所主张之商业秘密相关事项具有管辖权的”的州规制机关。此外，在允许披露义务人不向公众披露商业秘密类化学物质信息的同时，为应对环境安全事故及保护公众健康，得州的强制披露制度设置了“急救人员条款”（emergency- responder provision）。依据得州的该项规定，当医护人员或急救人员为受到水力压裂化学物质伤害的病人提供救助时，运营商、服务公司和供应商应当将包括商业秘密在内的化学成分信息提交给上述医护人员或急救人员。[3]通过上述精巧的制度设计，得州水力压裂化学物质强制披露法在保障公众环境信息知情权和保护公众健康的同时，还保护了企业理应享有的商业秘密利益。

3.非有意添加的化学物质的信息无需披露。油气业界担心，全面披露压裂液中所含有的全部化学物质可能被解读为，即使是在使用“支撑剂”的水中所发现的微量化学物质也应当披露。为了化解业界的上述担心，得州规定运营商、服务公司、或供应商不需要披露“非有意添加到压裂液中的成分”或“偶尔或非有意存在的微量成分”。该制度明确规定油气井运营商等无需披露“非有意添加到压裂液中的化学物质的信息”，消除了披露义务人对“全面披露”制度的误解，为水力压裂化学物质披露制度的贯彻落实营造了良好的守法氛围。此外，得州水力压裂化学物质披露法还规定，披露义务人不知悉的压裂液成分信息无需披露。换句话说，油气井运营商或服务商无需披露水力压裂化学物质的最初生产商，供应商或服务商未向其披露的化学物质信息。

（四）法律责任

得州铁路委员会负责水力压裂化学物质强制披露法规的实施。违法的强制披露义务人可能承担的法律责任包括罚款、撤销油气井合规证书，或同时承担上述两种形式的法律责任。

三　得州强制披露制度对我国的启示

美国的研究者在对得州等水力压裂化学物质强制披露制度进行比较分析的基础上，提出了系统的批评意见，并提出了相应的完善措施。可瑕不掩瑜，在得州实施水力压裂化学物质强制披露制度的四年间，披露制度较好地缓解了民众对水力压裂环境污染等的担忧，得州油气产业持续繁荣，且得州继续掌控着对油气产业规制的主导权。

（一）应确立水力压裂化学物质强制披露制度

“水力压裂化学物质强制披露制度”是指一个国家或地区针对采用水力压裂技术进行石油和天然气开采的企业，用法律形式强制要求其对添加到水力压裂液中的化学物质情况进行报告和登记，并将相关数据向社会公布的一项环境信息管理制度。我国已经确立了自愿公开与强制公开相结合的排污者环境信息公开法律制度。可笔者通过网络检索、电话查询等方式都未能查询到我国油气企业自愿或强制披露的水力压裂中所使用的化学物质的具体信息。因此，我国应借鉴美国得州的先进经验，选择适宜的途径确立“水力压裂化学物质强制披露制度”。

（二）强制披露规则应当明确具体以利于执行

科学的生态立法要求法律规范表述具体明确。得州水力压裂化学物质强制披露制度无疑符合科学立法的这一基本特性。譬如，得州立法者在水力压裂化学物质披露法规中对水力压裂液、添加剂、化学物质等28个关键术语进行了界定，避免了法律实施中的含糊不清，有力地保障了披露法规的施行。此外，正如上文所述，得州明确规定各披露义务人的具体披露义务，较好地防止它们相互推卸责任，有力地保障了水力压裂化学物质披露义务的履行。我国未来制定的水力压裂化学物质强制披露法，必须明确规定各主体的权利与义务，为披露义务的切实履行和权利的有效实现奠定基础。

（三）披露方式应充分利用互联网技术以确保高效

水力压裂化学物质强制披露制度应有利于研究人员、社会团体和企业等研究压裂液配方，评价化学物质的毒性、使得他们能够探索出环境友好型的水力压裂化学物质。互联网与水力压裂化学物质环境信息公开相结合，能有效地提升水力压裂化学物质信息的披露水平。笔者建议我国研发基于互联网的水力压裂化学物质信息强制披露平台，创设高效的“互联网+水力压裂化学物质信息公开”的披露方式。

（四）商业秘密应获得妥善保护以平衡各方利益

水力压裂化学物质强制披露的信息范围在美国一直饱受争议。该争议主要体现在是否允许“商业秘密”豁免，及主张“商业秘密”豁免的程序等方面。当前我国排污者环境信息强制披露立法中存在“商业秘密”条款，此类“商业秘密”条款将来很可能被油气企业用来作为规避披露某些水力压裂化学成分信息的法律依据。[4]为此，将来在制定水力压裂化学物质披露制度时，应当明确规定商业秘密的认定条件，对商业秘密提出质疑的程序，特殊情势下向救护人员提供商业秘密类水力压裂化学物质信息等，以切实平衡企业商业秘密保护与公众环境信息知情权。

页岩油气等非常规能源的开发必须以环境友好的方式进行。依法强制披露水力压裂化学物质信息，促进公众对水力压裂运行情况的了解，是解决页岩油气等非常规能源开发环境污染问题的起点。我国应充分利用后发优势，借鉴美国得州等域外水力压裂化学物质强制披露的法制经验，选择适宜的途径，构建符合我国实际的水力压裂化学物质强制披露法律制度。

[1]曹括之.页岩气开启能源新时代[N].中国技术市场报,2016-01-08.

[2]王龙博.涪陵页岩气田建成50亿方产能[N].中国矿业报,2015-12-30.

[3]李亮国.页岩气开采致水污染的途径及污染物特点[J].油气田坏境保护,2015,(3).

[4]许琴.噻菌铜在美国获得CAS号“数字身份证”[J].农药市场信息,2009,(18).

（责任编校：周欣）

2016－05－15

李亮国（1977－），男，河南商丘人，博士，河南城建学院法学院讲师，研究方向为经济法、环境资源法。

DF466

A

1673-2219（2016）12-0120-03