近代中国银行立法监管的经济学分析与启示

2016-03-07李律辰

湖南科技学院学报 2016年1期

李律辰

近代中国银行立法监管的经济学分析与启示

李律辰

（上海大学法学院，上海 200444）

银行立法监管是银行业稳定发展的内在要求和重要条件。我国近代意义上的银行立法监管始于清末“光宣新政”，历经清末、北京政府、南京政府三个时期，银行立法监管在政府行为中的地位逐渐得到提升。论文通过对清末、北京政府、南京政府银行立法监管措施的演变、在立法中体现出的监管思想从新制度经济学的国家理论角度进行分析，探寻中国近代银行立法监管对目前银行立法监管的启示，以促进我国银行业更好更健康的发展。

清末；民国；银行立法监管；启示

中国近代银行业的立法监管一直是经济法研究的重点。但大多以法律文本的解释为主。笔者拟通过对清末至南京政府前期(1908-1937)的银行立法监管进行经济学分析，探寻对当今银行业监管的有益启示。

银行立法是政府财政金融管理部门为规避和化解银行业的风险、保护储户和其他客户的合法权益、促进银行业健康发展而制订的一系列法律规范。它是银行业发展到一定阶段的产物，也是银行业自身发展的内在要求。清末“光宣新政”时期是我国近代意义上的银行立法监管的肇始，其后历代政府对银行立法监管不断加强，地位也不断提升。由于近代中国的社会性质决定，因此政府对银行业的立法监管及在立法中体现出的监管思想带有明显的近代中国色彩，其最大的特色就是国家控制论在银行立法监管上得到了延伸。

一　近代中国银行立法监管产生的背景

中国近代银行立法监管的产生有着多方面的因素。

鸦片战争后，尤其是甲午战后外国资本主义的在华银行猛增，丰厚的利润，刺激了国内的官僚、商人、买办阶级纷纷去尝试建立自己的银行。我国曾占绝对统治地位的老式钱庄业迅速衰落。近代银行兴办之初，中国金融市场主要被外国银行所把持，旧式钱庄业比新式银行业的实力强大许多，政府并没有花太多精力去监管新式银行业。许多银行都把争取纸币发行权作为有利可图的投机业。这种现象以各省官银钱号最突出，这些银行只管滥发纸币，没有信用可言，既扰乱了金融市场，也不利于银行业的发展。辛亥革命后，民族资本的银行业有了明显的发展。1925年我国实存银行为159家[1]P4，但倒闭的不少。直到20年代末期，我国的银行业的整体实力才逐渐增强，数量与规模均出现了较快增长，基本走出了先前设立多、停闭也多的局面。从1928-1937年间，我国新设银行达137家，停业者仅31家，1937年的164家银行，其中有2/3都是最近10年所成立的。[2]银行业兴办越多发展越快，没有法律法规对其监管，势必出现无序混乱的状况。

清末至南京政府前期社会动荡，中央政府和各级政府财政普遍赤字。为解决财政窘境，晚清政府、北京政府和南京政府都不遗余力地控制银行业，目的就是要增加财政收入，解决财政困境。银行成了为政府财政服务的金融工具和财政收入的主要来源之一。因此为其自身利益考虑，政府也必须加强对银行业的立法监管。

上述表明，中国近代银行业的兴起以及老式钱庄业的衰落是政府对其实施立法监管的最主要原因。

二近代中国银行立法监管的经济学分析

近代中国政府对银行业的立法监管始于清末“光宣新政”时期，从1908-1937年间分别经历了清末、北京政府、南京政府三个时期，政府对银行的立法监管不断加强，政府的主导地位也逐渐得到提升。

（一）清末：银行立法监管的开端

清末的银行监管立法分为一般立法与专门立法。其中《银行通行则例》属于一般立法，《储蓄银行则例》等法规则属特定银行的专门立法。

1.厘定《大清银行则例》——以注册制度为核心的银行监管体系初步形成。1905年9月，根据户部奏准的《试行银行章程》，清政府正式成立了我国最早的官办国家银行“户部银行”。1908年2月，经度支部奏准，从1908年7月1日起，大清户部银行正式改名为大清银行，厘定《大清银行则例》24条，明确规定了大清银行享有代表国家发行纸币、代理国库和调剂金融的权利，还规定了政府对银行的监管措施，其中包括注册登记、检查惩处、“派监理官2人监理大清银行一切事务”[3]P240等。《大清银行则例》是我国历史上第一部银行法，是中国近代银行立法监管的开端，标志着以注册制度为核心的度支部监管治理银行体系的初步形成。

2.颁布《银行通行则例》——政府运用法律手段调整银行关系、规范金融市场的开始。《大清银行则例》主要是对国家中央银行的立法管理；1908年颁布由度支部奏准的《银行通行则例》16条，则是监管国内各类银行包括中央银行和地方银行、国家银行和商业银行在内的法律法规。它明确规定了银行的票据贴现、短期拆款、存款、放款、买卖生金银、兑换、代收票据、发行票据、发行银钱票等九项业务；还规定了实行银行注册制度，确立银行检查制度，并设立银行监管机构。依据《银行通行则例》，度支部是银行的监管机构，专门负责银行的注册登记及检查惩处事务。业务监管内容包括了歇业查核、定期报告、临事检查和辅以公开公示等。它是中国第一部由国家颁发的专门管理银行业的法令，表明中国政府开始运用法律手段调整银行关系、规范金融市场。如，关于市场准入问题，从清末一直延续至南京政府时期，历届政府都是仿照西方模式实行特许制度和核准制度。1908年《大清银行则例》就采取银行业资本法定制度。虽然《银行通行则例》规定银行注册时必须详报资本总额，但没有规定设立普通银行所需的最低资本限额，使得清末官商设立普通银行在资本金上没有门槛限制，容易导致银行机构的滥设，产生金融风险。

清末的银行业刚刚起步，同业组织尚未产生，政府权威尚存，政府对银行业有着一定的控制力。新生的银行业，无论是市场准入还是业务运作都有赖于政府。虽然清政府所颁布的银行监管法令，因其很快灭亡而实际作用有限，但任何国家对银行业的影响力更大程度上是取决于对国民经济的干预能力。新制度经济学国家理论的“the North Paradox（诺思悖论）”认为，国家一方面要使统治者的租金最大化，另一方面又要降低交易费用以使社会总产出最大化，从而增加国家税收。[4]P20但这两个方面之间存在着持久的冲突，这种冲突在清政府对银行业进行的立法监管中表现为：一方面为了增加财政收入，另一方面也为了促进银行业健康发展而颁行了一系列银行监管法律。

由于近代中国的社会性质的因素，外国资本主义势力在一定程度上限制了清政府对银行业的控制力，尤其是在对外资银行的监管上，清政府囿于自身经验和实力不足等原因，未能对外资银行进行适当的监管，使得新式银行业在清末的发展虽有亮点却步履蹒跚。但晚清政府通过初步的银行立法尝试对银行业进行统一监管，一定程度上改善了当时银行业的混乱局面。这些银行立法对银行业的具体管理，诸如机构设立、人事配备与管理、资本管理等都做出了规定和设计，皆表明清末在银行立法监管方面形成了一定的体系，有利于银行业经营效益的提升，在中国近代银行业管理发展史上迈出了第一步。

（二）北京政府：银行立法监管的新发展

民国北京政府时期对银行业的立法监管在晚清政府基础上有了新的发展，体现为完善了监管制度，增加了银行立法监管的主权意识和防范金融风险的意识。

1.设立银行监理官制度——银行监管制度的完善。为强化政府对银行业的监管，1913年北京政府正式设立银行监理官制度。监理官是财政部派驻各省金融机构的稽核人员，代表政府实施对金融机构的现场稽查和监管，可随时查阅各省官银钱银行各种簿记、票据及一切事务，随时质问一切事务情形等。之后又修正并颁布了《监理官章程》、《各省官银号监理官章程》等，进一步完善了银行监理官制度。银行监理官制度，是对银行监管制度的完善。但由于缺乏中央权威，银行监理官制度大多流于形式，政府很难对银行业实施有效的监管。

2.颁布《银行通行法》——政府监管主权意识和金融风险意识出现。北京政府对银行的立法监管基本上是沿用清末的《银行通行则例》，直到1924年颁布《银行通行法》24条。它首次将外国银行纳入到监管范围；规定了设立银行的最低资本额；统一货币发行；财政部负责银行的监督管理；实行银行监理官制度与银行稽查制度相互配合的监督管理机制。将外国银行纳入监管范围，体现了北京政府在银行监管方面的主权意识；设立银行最低资本额的规定，体现了北京政府防范金融风险的意识。《银行通行法》的内容与《银行通行则例》相比虽然渐臻完备，但其中对银行的组织形式、固定资产购置、利润分配比例、股份和人事管理等问题仍然未作相应的规定。

北京政府继承和发展了清末银行立法，专业银行立法更加深化，银行立法监管有了较大发展。表现在：1924年北京政府财政部颁布的《银行通行法》，规定外国在华银行也必须遵守中国法律。还将日本先进立法成果与本国实际相结合，开始走银行立法的本土化道路。在此过程中，又开始了中央银行立法的尝试，为后来南京政府的中央银行法制奠定了基础。

当然，北京政府的银行立法尝试，仍未能使经济实现稳定而持续发展。其原因有：一是北京政府并未能够在一系列银行立法中正确处理国家效用最大化的实现所依赖于的4种关系，即统治者与选民的关系，统治者与代理人（官僚）的关系，国家与其他国家的关系，统治者与潜在统治者的关系。其中统治者与选民的关系是决定国家效用最大化的根本因素。二是当时政局不稳，政府对社会经济虽有一定的控制力，但总的来说控制力是相对较弱的；即便北京政府引入西方古典自然法学中的经济立法思想，试图实行以市场自发调节为主的金融法制，但银行业还是因无序而导致金融风潮频繁发生，仅1916-1926年短短10年的时间内，就发生过10多次大风潮，140多次区域性小风潮，严重影响了中国银行业的健康发展。此外，对外国在华银行的监管虽然写入法律之中，但实际上无法有效执行，外国在华银行仍是西方列强在中国巧取豪夺的工具。因此我们在肯定北京政府银行立法监管成就的同时，也要客观地认识到北京政府时期银行立法依然需要进一步完善。

（三）南京政府前期（1927-1937）银行立法监管的进一步完善

南京政府前期，掀起了中国近代史上第一次金融立法高潮。据粗略统计，在1927年至1937年10多年间颁布的近百部金融法规中，仅银行类就有35部。[5]P49基本实现了政府对银行监管有法可依，标志着近代中国银行监管开始系统化和法制化的管理。

1.成立金融监管局——专门性的金融监管机构。为实现金融监管，1927年南京政府设立了专门性的金融监管机构——金融监管局，隶属财政部，负责监管全国金融行政和金融业务，包括银行业务、财产事项、银行纸币及其他流通性储蓄券的发行及准备事项。后又颁布《财政部金融监理局组织条例》等专门的监管法规，用以弥补政府在法律监管银行业中可能出现的漏洞。

2.《银行法》——银行立法监管进一步完善。为实现金融统制，南京政府于1929-1931年对全国金融业的同业公会实行强制改组，把民间的银行公会和钱业公会置于政府的控制之下；又从1931年起陆续颁布了《银行法》等近百部金融法规，实现了政府对银行业严格的法律监管。由著名经济学家马寅初先生主持制订的《银行法》50条，首次规定了银行组织形式为公司组织；同时规定了最低资本额；进一步完善银行开业与营业的监督管理，规定了以事前监管和事后监督相结合的监管方式，以事前监管来监督对银行的设立等事务，在管理银行营业、资产状况等事项时，采用了事后监督主义。为了防止作为一般法的1931《银行法》出现疏漏，南京政府还特地颁布了许多单行法规予以弥补，如《储蓄银行法草案》(1934)，针对“储蓄业务”进行专门的规定，用以彰显政府对“储蓄业务”的重视；后又颁布《县银行法》，把县银行也纳入立法监管。

南京政府颁布的《银行法》引入了当时西方先进的金融监管制度和立法理念，对银行开业与营业的监督管理更加细致、完善，从根本上确立了银行的法律地位。它的颁布，预示着近代中国银行业正逐渐走向法制化的轨道，为当时银行业的发展创造了一个相对稳定、有序的金融秩序，基本保证了银行业的正常发展，促进了国民经济的发展。当然，由于《银行法》未能顾及到当时国内金融业的实情，一经颁布，就饱受各方争议，终因反对意见过多而未能施行。[6]

规范的市场经济活动有赖于完善的法律体系。虽然南京政府颁布的诸多银行类法规确实规定了市场竞争的基本原则，旨在降低市场交易活动中的交易费用和寻租成本，以获得更多的税收和租金，但是增强对国民经济的统治力，巩固中央政权才是制定这一系列法律法规的真正目的。这些法律法规的实施，确实初步加强了南京政府在银行金融领域的控制力，为其后来的金融统制做好了制度铺垫。此外，南京政府也开始接受1929-1933年西方资本主义经济大萧条时期兴起的国家干预经济理论，以社会立法为指导思想，对国民经济进行干涉与控制，在立法技术、立法思想等方面有了巨大的提升和飞跃。还把银行法规作为商法的重要内容纳入了政府的六法体系中，并汲取近代大陆法系的立法经验，以成文法的形式制订了一系列《银行法》，完善了中国近代银行的一般立法，形成了一般法与专门法相结合，再辅以金融规章的监管法体系，大大强化了政府对银行业的监管力度。这些皆表明南京政府在结合本国国情，探索中国式的银行法制监管道路上又迈进了一步。

国家的基本功能之一就是制度供给。政府作为国家制度的制定和供给者，其所制定的各项制度会对经济活动起到促进或阻碍的作用。正是在这个意义上，

North提出了“国家的存在既是经济增长的关键，然而又是人为经济衰退的根源”[4]P20这一著名的论断。抛开其统治目的及最后的实施效果看，南京政府通过法制手段构建金融监管体系，以此来规范包括银行在内的金融市场的正常运作和业务的开展，在当时的历史条件下，体现了社会的进步和金融近代化的客观要求。与以政府强制力、征收税赋的传统经济管理模式相比，以法律规范作为监管银行业的手段显然更符合现代市场经济规律和经济的发展要求。因此，南京政府这一系列的银行法律监管是具有进步意义的，符合了世界经济发展的潮流。

总之，近代中国的晚清政府、北京政府和南京政府的银行监管制度是由政府依靠法律强制推行的制度变迁，主要目的是要实现政府利益的最大化。当政府在追求自身租金最大化和谋求社会福利最大化的双重目标上陷入矛盾状态时，政府最常见的选择往往是放弃后者，国家也就可能因此而兴、因此而衰。遗憾的是，“诺思悖论”在南京政府统治期间得到了应验。南京政府初期所推行的强制性制度变迁，多少还考虑了民间利益，如废“两”改“元”，推动了经济的发展，1936年，中国经济能发展到近代顶峰便与此有关。但后来，政府基本上不考虑社会福利，虽然实现了政府自身租金的最大化，但最终的结果却是国统区的金融崩溃。[7]

三近代中国银行立法监管的启示

银行立法监管是政府对银行业稳定发展所采取的必要措施。纵观近代中国的银行立法监管的历程，我们可以看出：晚清政府、北京政府和南京政府颁布的一系列监管银行的法律法规，不仅对当时银行业的稳定发展、增加政府的财政收入等方面做出了重要贡献，也为我们今天加强银行立法监管提供了一些启示：

第一，要坚持国家经济、金融主权的独立性。银行业涉及到国家的经济命脉，银行业经营的好坏，不仅直接影响到国家经济的后续发展，还与人民利益息息相关，影响到社会的稳定。由于近代中国特殊的社会环境，没有能够制定出体现国家金融主权、能有效约束享有治外法权保护的外资银行活动的银行法，使我国的大量财富被列强掠夺。这一惨痛教训告诉我们：在经济全球化背景下，应将金融安全纳入到国家安全战略的全局来考虑，加强对外资银行的立法监管，坚持国家经济、金融主权的独立性，以保障我们国家的金融安全。

第二，应及时完善现行金融法律法规。虽然我们现行的银行监管法制体系与近代中国的银行监管法制体系相比，有了很大进步，但仍有不完善之处。特别是随着许多商业银行的开设、民营资本进入银行业、电子银行等新业务的出现，我们的一些法律法规就明显滞后，需要做进一步的完善、修改，否则就会使国家对银行的监管的执法主体执法无据，从而影响政府对银行的监管。

第三，应加强对银行业监管的执法力度。银行立法监管不能像近代中国与解决政府的财政困难、增加政府的财政收入直接挂钩，应立足规范银行运营，促进银行业的健康发展，防止金融市场的无序、混乱。

第四，应重视国情与学习国外先进银行立法经验的有机结合。晚清政府、北京政府、南京政府都秉持了这一原则，在经济全球化加速和对外开放的今天，我们更要好好学习和研究诸如美、德、新加坡等国先进的银行监管法制经验。