南海岛礁民用设施建设问题研究

朱 昊

(南京大学 南海协同创新中心， 江苏 南京 210093)

南海岛礁民用设施建设问题研究

朱 昊

(南京大学 南海协同创新中心， 江苏 南京 210093)

为有效支撑三沙市的发展，同时也为履行我国在南海海域负有的环保、搜救、保障航行安全等国际义务以及开展海上区域合作，我国应当积极开展南海岛礁民用设施建设。我国南海岛礁民用设施建设属于我国主权范围内的事情，具有合法、合理、合情性。我国应当从法律体系、行政规划、环境保护以及维权执法等方面提供保障，以继续推进南海岛礁民用设施建设。

南海岛礁；民用设施建设；保障；三沙市

2012年6月，为加强对南海海域的行政管理，我国设立了三沙市，并赋予了“维权、维稳、保护、开发”的重要使命。我国根据实际发展需要，在南海岛礁上进行了多项民用设施建设，引发了国际上的广泛关注，但也有部分国家质疑我国南海岛礁开发建设的正当性、合法性，甚至由此炒作所谓的“中国南海威胁论”，妄图抹黑我国的国际形象。对此，我国有理、有据地进行了回应和反击，并继续推进南海岛礁的民用设施建设，提高南海综合服务保护能力和水平，以服务于国家海洋战略、“一带一路”战略、海南海洋强省战略以及南海区域和平与稳定。

一、南海岛礁民用设施建设的必要性

根据国家发改委制定的《南沙岛礁民事功能设施建设实施方案》的规定，我国对南沙岛礁进行的民用设施建设和维护，其主要功能体现为民事功能，是为了更好地维护国家海洋权益、实施海洋战略、履行国际义务以及促进区域合作，因此我国在南海岛礁上开展民用设施建设活动具有现实的必要性。

(一)维护国家海洋权益的需要

在行政区划上，南海岛礁及其附近海域属于海南省三沙市的行政管辖区域，因此海南省，尤其是三沙市在南海资源开发以及南海维权维稳上占据着重要的地位。对此，习近平总书记曾明确指出，要加快推进三沙市政权、基础设施等方面的建设，以履行好中央赋予的南海维权、维稳、保护、开发的重要使命[1]。而海南国际旅游岛建设中赋予海南的“南海资源开发和服务基地”的定位，则进一步明确和强调了海南省在维护我国南海海洋权益以及推进南海资源开发方面的作用。但是需要指出的是，海洋权益的维护和海洋资源的开发需要后勤保障基地的建设，因为南海岛礁远离祖国大陆，且幅员辽阔。而三沙市是典型的海岛型城市，其陆地面积小，海域面积广，且基础设施建设十分薄弱，因此为了发挥南海岛礁在维权、维稳、保护、开发中的地位，必须开展民用设施建设，从而满足南海岛礁军民的日常生活需求，提升公共服务能力。此外，从域外实践分析，鼓励本国居民入籍争议岛礁是宣示国家领土主权的重要方式，如日韩竹岛(韩称为独岛)争端中，两国均采取了鼓励居民入籍的方式以宣示对该争议岛屿的领土主权。因此，增加我国在南海岛礁户籍居民的人口数量，对于宣示和维护我国南海岛礁及其附近海域主权具有积极的意义。但是由于三沙市陆地面积小，且公共服务设施十分落后，导致其经济发展水平和社会公共服务能力十分薄弱，影响了其居民落户的吸引力。而加强南海岛礁的民用设施建设，有助于提升其公共服务能力，进而实现吸引外地居民落户的目的，进而维护我国在南海岛礁及其附近海域享有的海洋权益。

(二)推进海洋强省战略的需要

海南省是我国海域管辖面积最大的省份，充分利用海洋资源，发展海洋经济，建设海洋强省是海南省发展的重要方向。2012年5月，海南省第六次党代会确立了海洋强省的战略目标；2013年8月15日，《海南省委省政府关于加快建设海洋强省的决定》对海洋强省战略的实施进行了全面的部署，并提出了具体的建设措施，以提升海南省的海洋经济综合实力。海南省的海洋强省战略也得到了国家相关机构的支持，如国家海洋局表示将从海洋产业发展、环境整治、能力建设以及维权执法等十个方面，全力支持海南建设海洋强省[2]。而海洋强省战略的顺利实施，离不开相关基础设施的建设，如《海南省委省政府关于加快建设海洋强省的决定》明确指出“没有完善的海洋基础设施，建设海洋强省将成为空谈”，并对海洋基础设施的建设提出了具体的要求。因此，为了保障海南省海洋强省战略的顺利实施，有必要推进南海岛礁民用基础设施的建设。

(三)履行国际责任与义务的需要

我国是一系列海洋国际公约的缔约国，负有相应的国际责任和义务，而这些责任的承担和义务的履行需要相应基础设施的保障。根据《联合国海洋法公约》《国际海上搜寻救助公约》等一系列国际公约的规定，作为沿岸国及公约缔约国，我国在南海海域负有环保、搜救、保障航行安全等国际义务。而南海大部分海域也属于我国的国际搜救责任区[3]，我国负有搜寻救助的国际义务。为此，我国设立了三沙市搜救分中心，以协调开展南海海域的海上搜救工作，如2016年6月，我国应越南的请求，派遣中国海上搜救中心、中国海警局和中国军队总计9艘船舶赶赴北部湾海域，对越方失踪的飞行员和搜救人员进行搜救。只是我国目前在南海海域虽然存有多支海上搜寻救助主体，但是海上搜救力量依然十分薄弱，仍然无法满足南海海域搜救实践的需要，加上我国在南沙群岛也没有设立相应的搜救基地，这也制约了我国南海海域搜救的效果，如“海贝思”台风救助以及马航MH370失联飞机的搜救都充分反映了我国南海搜救力量和设施的不足，进而影响了我国国际义务的履行。因此，为了更好地履行国际义务，提高南海海域的搜救水平和效果，我国应在南海岛礁建设相应的搜救设施和基地，以满足海上搜救实践的需求。

(四)开展南海区域合作的需要

根据《联合国海洋法公约》序言以及相关条款的规定，合作是国际海洋法的一项基本原则，是沿岸国家处理相互关系的一项基本准则。我国历来重视与周边国家的海洋合作，如“搁置争议、共同开发”是合作原则的具体体现。在南海海域，我国通过与南海周边国家的协商，逐步推进南海海上区域合作，以维护南海区域和平和非传统安全，并推进南海海洋资源的开发，如《南海各方行为宣言》和《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2011—2015)》均明确规定了开展海上合作，并提出了具体的合作方案，以发展“蓝色经济”合作新领域。此外，习近平总书记于2013年提出的21世纪海上丝绸之路战略也强调了合作的重要性。“海洋合作伙伴关系是共建21世纪海上丝绸之路的题中要义，21世纪海上丝绸之路建设首先应是中国与沿线国家共同推进海上务实合作的进程”[4]。随着上述文件和战略的出台与实施，我国与东盟开展了一系列海上合作，涉及海上运输、海洋资源开发以及海上执法合作等领域[5]。因此，南海作为中国-东盟海上合作的重点区域，必须建设相应民用设施，以推进海上合作的开展。

二、南海岛礁民用设施建设的域外反应及其性质判定

为了提高南海岛礁的公共服务能力，我国开始在南海岛礁兴建码头、机场、灯塔以及学校等民用基础设施，但我国上述建设活动受到其他国家的无端指责，因而有必要分析我国南海岛礁民用设施建设的性质，从而为其提供理论支撑。

(一)南海岛礁民用设施建设的域外反应

1.越、菲两国的反应 自我国开展南海岛礁民用设施建设以来，东盟国家对其表达了强烈的关注，其中越南和菲律宾的反应最为强烈。对于我国开展的南海岛礁民用设施建设，越南和菲律宾两国均向我国提出了外交抗议和指责，进行了军事回应，并彼此支持且加紧联合[6]。其中越南于2014年12月通过外交途径指责我国的建设行为违反了国际法、地区性条约以及《关于指导解决中越海上问题基本原则的协议》的规定；2015年10月，越南指责我国在南海岛礁兴建灯塔的行为侵犯了其国家主权；2016年1月，越南对于我国在南海岛礁进行了民航校验飞行活动，召见了我国驻越大使馆代表并递交了抗议照会[7]。而菲律宾在中菲南海仲裁请求中就认为“中国对美济礁的建造活动违反《联合国海洋法公约》的规定”；此外，2015年3月，菲律宾指责我国在南海岛礁开展的民用设施建设是试图控制整个南海；2015年4月，菲律宾和美国在南海争议水域开展了军事演习；2015年10月，菲律宾强烈抗议我国在南沙群岛上建设灯塔并投入使用，指责这种行为是改变岛礁现状，加强领土声索[8]。

2.美、日等国的反应 针对我国在南海岛礁开展的民用设施建设，美日等域外大国基于其国家战略的考虑，也进行了干涉和指责。以美国为例，为了配合重返亚太战略，其于2014年开始积极关注我国开展的岛礁建设活动，并从2015年起加大了批评的力度和频率，认为我国的建设活动制造了国家间的对立，从而掀起了干涉南海事务的第二波高潮[9]，如美国助理国务卿声称中国在南海填海造陆会造成“美中两国都不希望看到的局面”[10]。美国干涉我国南海岛礁民用设施建设的逻辑思维在于，其认为修建机场等活动具有攻击性，且违背了《联合国海洋法公约》的规定[11]。作为美国的盟友，日本也紧跟美国步伐干涉我国在南海岛礁的建设活动，如日本海上自卫队官员就声称，日本自卫队会与美军及菲律宾军队一同，出动至中国正在南海推进岛礁建设工程现场附近，甚至会以武力来制止相关工程的实施[12]。

(二)我国南海岛礁民用设施建设的性质判定

针对域外国家对我国南海岛礁民用设施建设活动的无端指责，我国政府进行了有针对性的批驳，如针对越南对我国在南海岛礁开展的校验试飞活动的无理指责，我国外交部指出该活动的目的在于测试机场设施是否符合民用航空标准；针对菲律宾对我国在南海岛礁兴建灯塔活动的无理指责，我国外交部指出我国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，无需通过兴建灯塔来加强主权声索，且兴建灯塔的目的是为了更好地服务南海周边国家和航经的船舶。而2015年6月，我国外交部发言人正式就南沙岛礁建设问题表态，认为岛礁建设是我国主权范围内的事情，“合法、合理、合情”[13]，从而为我国南海岛礁民用设施建设的性质进行了判定。

1.南海岛礁民用设施建设的合法性 我国在南海岛礁上开展的民用设施建设属于岛礁建设的范畴，而岛礁建设是通过人工的方式进行的岛屿建设活动，属于广义上的造岛行为的一种，是国际法上领土添附中的人为添附[14]，是国家主权权利的一种体现，是合法的领土取得行为[15]。“我国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权”，我国在南海岛礁开展的民用设施建设均处于我国管辖海域范围内，不对其他国家的领土主权以及海洋航行造成侵害和影响。而根据《联合国海洋法公约》第60条、第80条和第87条，沿海国有权在领海以外的海域开展人工岛屿以及设施和结构的建设，因而我国在南海岛礁上的民用设施建设活动具有国际法依据。此外，根据我国《专属经济区和大陆架法》第8条，我国也有权在专属经济区和大陆架人工岛屿、设施和结构的建造；《海岛保护法》和《海洋环境保护法》则对海岛保护以及海洋环境保护作出了详细的规定，而我国开展南海岛礁民用设施均进行了科学的规划、设计，坚持建设和保护并重，充分考虑了海洋生态环境保护的要求，符合我国关于海岛保护以及海洋环境保护的规定。因此，南海岛礁民用设施建设完全属于我国主权范围内的事情，具有法理和法律依据。

2.南海岛礁民用设施建设的合理性 我国在南海岛礁开展民用设施建设的目的是提升岛礁的公共服务能力，以满足各类民事需求，促进海洋经济发展，进而为我国海上非传统安全提供保障，因而具有合理性。具体而言：第一，我国开展岛礁民用设施建设的主要目的是满足民事需求，提供公共服务，以更好地履行国际义务。南海海域远离祖国大陆，且受台风影响较大，渔船和过往船只遭受海难的风险较高，而我国目前在该海域的气象观测、海难搜救、渔业服务等能力较弱。而南海岛礁民用设施建设主要集中在海洋气象观测预报、防灾救灾以及护航救助等方面，因而其能够提升并满足该海域的海洋公共服务能力和需求。第二，开展南海岛礁民用设施建设有助于促进海洋经济的发展。党的十八大报告提出了建设海洋强国的目标，海南省也确立了海洋强省战略。而南海是我国管辖面积最大的海域，其丰富的海洋资源以及特殊的海洋地理位置决定了其在海洋强国以及海洋强省战略中的重要地位。而“提供公共服务符合经济利益原则的岛礁保护建设可以带来更高的渔业和旅游收入，并有利于保护岛上淡水和促进旅游业发展等”[16]，因此我国以提升岛礁公共服务能力为目的的民用设施建设，使岛礁具备了开展经济活动和获得经济利益的能力，从而有助于促进海洋经济的发展。此外，从国际实践分析，开展岛礁基础设施建设是推动海洋经济发展的重要基础，如海洋基础设施建设的快速发展，是日本海洋经济崛起的一个重要原因[17]。

3.南海岛礁民用设施建设的合情性 在国际法上，反制措施在满足效果与受到的损害相称等条件下，可以排除其非法性[18]。而我国在南海岛礁上推进民用设施建设，提升公共服务能力和争议海域的管控能力，是针对其他国家非法行为的反制措施，具有合情性。第一，是针对其他国家非法侵占、建设我国南海岛礁的反制手段。自1971年起，南海周边国家，尤其是菲律宾和越南，大量侵占了我国南海岛礁，并在非法侵占的岛礁上兴建了哨所、码头、学校、医院、酒店等军用和民用设施，且目前仍然在其非法侵占的岛礁进行建设活动，并通过非法移民的形式强化其非法侵占。而我国南海有居民的岛礁民用设施落后，驻岛官兵和渔民的生活条件较为恶劣，因此推进南海岛礁民用设施建设，一方面可以提升岛礁的服务能力，另一方面通过建设活动可以宣示领土主权，强化我国在南海的管控能力，以反制周边国家的非法侵占、建设活动。第二，是针对域外大国非法干涉我国南海领土主权、压缩我国海洋活动空间的反制措施。南海由于其特殊的地理位置和丰富的自然资源，在我国海上安全保障、海洋经济发展以及海洋战略实施过程中具有极其重要的地位。我国一直奉行“搁置争议、共同开发”的政策，以共同致力于南海海域的和平稳定。但美日等国基于自身利益和战略的考虑，非法指责我国南海岛礁建设活动，并派军舰非法驶入我国领海，非法干涉、侵犯我国的南海领土主权，扰乱南海局势。我国在南海岛礁开展的民用设施建设是保护岛礁必须采取的措施，其目的也主要集中在民事功能上，“有关建设活动不针对、不影响任何国家，也无意搞军事化”[19]。因此，我国南海岛礁民用设施建设的目的是致力于区域和平稳定，是为了维护南海海上安全，尤其是非传统安全的重要措施，是针对域外大国企图造成南海局势复杂化的反制措施。

三、南海岛礁民用设施建设的现状及其保障

为了改善驻岛官兵的生活条件，更好地履行搜寻救助、环境保护等国际义务，我国开展了南海岛礁民用设施建设，并取得了一定的成效。但是受南海岛礁特殊地位和复杂自然环境的影响，我国在继续推进岛礁民用设施建设活动的同时，还应从法律保障、科学规划、环境保护以及维权执法等方面为其建设活动提供保障。

(一)我国南海岛礁民用设施建设的现状

自2014年开始，我国开始在南沙群岛中的7个岛礁进行填海造岛活动，并推进岛礁民用设施建设，如在华阳礁、赤瓜礁上新建了航行灯塔，在美济礁、渚碧礁以及永暑礁上新建了机场并开展了民航校验飞行。对于上述建设活动，我国中央军委副主席范长龙明确指出，“这些建设是以民事功能为主，不但不会影响南海航行自由，而且会为南海航行和生产提供更好的公共服务”[20]。

此外，为了更好地履行“维权、维稳、保护、开发”使命，三沙市在其管辖海域范围内也积极开展了岛礁民用设施建设，并取得了积极的成效。2012年8月，三沙市开始动工建设永兴岛污水处理及管网工程、西沙群岛垃圾收集转运工程，以提升岛礁环境保护能力。2015年7月，永兴岛应急物资储备配备中心和永兴码头配套设施主体工程竣工，从而为南海岛礁居民生活补给以及过往船只作业提供了物资保障。三沙市还建设了海水淡化系统、岛礁电力和通讯系统以及导航助航设施，建立永兴学校和三沙市人民医院，提升公共服务能力，满足驻岛军民的基本生活需求。此外，三沙市还在南海部分岛礁上建设了相应的管理设施，如拘留所、军警民联防指挥中心等，以提高突发事件应急能力和岛礁管控能力。在开展上述岛礁建设活动的过程中，三沙市还十分重视环境保护，通过多种途径提升环境保护能力，如在重点岛礁规划建设海洋生态环境监测站以提升环境实时监测监控能力，实施生态修复工程并建立执法体系，以保护岛礁及其附属海域的生态环境和生物资源。

(二)我国南海岛礁民用设施建设的保障机制

虽然我国进行的南海岛礁民用设施建设取得了积极的成效，可是与南海岛礁所应承载的功能和使命需求还有一定的差距，因而我国应当继续推进岛礁民用设施建设。而在建设过程中还应注意相应保障机制的建设，以更好地发挥民用设施的功能，服务我国海洋战略，实现建设活动与环境保护的平衡。

第一，完善法律体系。党的十八届四中全会指出，要“做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。对于我国在南海岛礁开展的民用设施建设活动，虽然有《专属经济区和大陆架法》、《海岛保护法》以及《海洋环境保护法》等法律法规的支撑，但是由于我国涉海法律体系的不健全，导致相关建设活动规范依据的缺乏。对此，在积极推进《海洋基本法》以及相关涉海法律法规制定的同时，应当围绕《南沙岛礁民用功能设施建设方案》中涉及的法律问题，制定相应的法律法规，以构建岛礁民用设施建设的法律制度，如民用所需功能及其设施运作的相关法律制度、提供国内和国际公益服务的法律制度以及民商事法律制度等[21]。此外，在相关法律制度构建的过程中，还应当积极发挥地方立法权的作用。根据2015年修改后的《立法法》的规定，海南省以及三沙市均可对南海岛礁民用设施建设行使地方立法权。因而，海南省和三沙市可以围绕岛礁民用设施建设管理、环境保护等事项进行地方立法，从而为其建设活动提供法律保障。

第二，坚持规划先行。行政规划是行政主体对社会、经济、政治、文化等领域实行综合管理和建设发展的重要手段或途径[22]，它具有事前的引导、调整和规制等功能，是行政管理目标实现的重要保障。由于南海岛礁面积小、生态环境十分脆弱，因此在南海岛礁民用设施建设过程中，应当注重规划的作用，通过规划对各项民用设施进行合理的布局，从而实现经济活动、民事功能以及环境保护等目标的平衡。而在规划的制定过程中，应当对民用设施的种类、数量以及位置等进行明确，从而为建设活动提供指引。此外，规划应当对岛礁交通设施、能源通信设施以及民生服务设施进行合理的设计，其中由于南海岛礁间距离远、补给保障弱，因而应当明确规定建立若干后勤保障基地；基于海洋经济发展，尤其是海洋旅游业发展的需要，规划应当明确水上岛际交通以及通用航空设施的建设，以构造综合交通体系；能源通信设施是确保岛礁日常生活和对外联络的关键，是应对台风、海啸等海上突发事件的基本要求，规划应当明确岛礁新型电力保障设施以及海域通讯全覆盖设施的建设，并推进海洋预警设施以及海上搜救设施的建设；而民生服务设施主要集中在医疗卫生方面，规划应当充分考虑岛礁和海洋的特点，建设相应的医疗急救保障系统。

第三，突出环境保护。受岛礁面积以及气候等因素的影响，南海岛礁的生态环境系统十分脆弱，且破坏海洋生态环境是其他国家反对、指责我国开展岛礁建设的重要借口，因而在推进南海岛礁民用设施建设过程中，应当采取有效措施保护岛礁及其附近海域的生态环境。具体而言，在开展岛礁民用设施建设之前，应当制定严格的环境保护标准，实施环境影响评价，对珊瑚礁、砗磲贝以及海洋生物实施严格的保护，以确保民用设施的建设符合环境保护的要求。此外，还应当积极推进生态修复工程，治理因建设活动而造成的环境污染，从而实现环境保护与开发建设间的协调。

第四，加强维权执法。虽然我国强调南海岛礁民用设施建设的合法、合理与合情性，但是仍然避免不了其他国家对我国建设活动的干涉，如美国军舰非法驶入我国领海，因此在推进岛礁民用设施建设活动的同时，应当积极开展维权执法，以加强岛礁附近海域的管控能力，为岛礁建设活动创造良好的环境。但是由于我国开展的岛礁建设活动多处于争议海域，为了减少分歧，避免执法冲突，推进海洋合作伙伴关系的发展，我国在开展维权执法时应注意对执法方式和执法强度进行自我克制和约束，以降低对违法行为人权利造成的损害，实现维权和维稳之间的平衡。此外，为了确保维权执法的顺利实施，在南海岛礁建设过程中，应建立相应的维权执法后勤保障基地，设立指挥中心，以合理分配执法资源，协调执法活动，确保维权执法的效果。

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[责任编辑：王 怡]

On the Construction of Civil Facilities at South China Sea Islands and Reefs

ZHU Hao

(Collaborative Innovation Center of South China Sea, Nanjing University, Nanjing 210093, China)

Civil facilities are supposed to be constructed actively by China at the Islands and Reefs of South China Sea so as to effectively support the development of Sansha City, fulfill China’s international obligations such as environmental protection, rescue and safeguard of navigation security, as well as carry out marine regional cooperation. China’s construction of civil facilities at those islands and reefs is totally within China’s sovereignty, which is legal, reasonable and justifiable. China is suggested to provide the securities from the legal system, administrative planning, environmental protection as well as safeguard of legal rights and law enforcement so as to further promote the construction of civil facilities at the South China Sea islands and reefs.

South China Sea islands and reefs; civil facility; safeguard; Sansha City

2016-11-01

D 993.5

A

1004-1710(2016)06-0040-06