社会治理视域下群众参与地方政府决策探究

李景民　李景平　韩　锐

(西安交通大学 马克思主义学院，陕西 西安　710049)



社会治理视域下群众参与地方政府决策探究

李景民李景平韩锐

(西安交通大学 马克思主义学院，陕西 西安710049)

[摘要]随着我国社会主义市场经济和政治民主化进程的发展，社会治理主体日渐多元化，对地方政府决策提出了新要求。吸收群众参与决策有利于地方政府决策科学化、缓解政府与群众的矛盾、提高政府决策的合法性。当前我国地方政府决策中，仍存在群众参与渠道狭窄、参与热情不足、参与能力不强、法律规范不到位等问题。在推进我国社会治理过程中，亟待通过强化群众参与决策的法治保障、拓宽参与渠道、增强参与意识及参与本领、提高政府信息公开和透明化程度，提高群众参与地方政府决策的整体效能。

[关键词]社会治理；地方政府；决策；群众参与

公民的有效参与是现代民主政治的重要内容，是确保其健康发展的基本条件。党的十八大要求“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”。党的十八届三中全会明确提出“在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”，同时强调要“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益”。这表明，广泛吸收群众参与决策，已成为我国社会治理中重大问题决策的程序起点和必要条件。地方政府直接面对人民群众，做出的决策事关群众切身利益、地方发展和党的执政根基。在此背景下，结合社会治理理论，分析当前我国群众参与政府决策存在的问题，并提出相应的对策建议，将广泛有序的群众参与纳入地方政府决策的过程之中，对推动我国地方政府决策的科学化、规范化与民主化，具有十分重要的意义。

一、社会治理的内涵与特征

“治理危机” 于1989年首次由世界银行提出后，“治理”这个概念就快速在学术界传播开来。1990 年底政治学界引入了“治理”一词。作为治理理论的主要创始人，在《没有政府的治理》的绪论中，詹姆斯·罗泽瑙(J. N. Rosenau)认为，治理就是一系列活动领域里的管理机制，其虽未得到正式授权，却能有效地发挥作用。*[美]詹姆斯·N·罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年版，第10页。与统治相比，治理活动更为宽泛，它由共同目标所支持，目标本身有的来自于法律的和正式规定的责任，有的并非如此，并且不需要依靠国家强制的力量迫使人们服从。恰如市场有可能失灵、政府有可能失效，政府遇到的一切问题不可能在治理中全部都得到解决。20世纪90年代以来， “治理”这一概念在学术界有了多种界定，其中，全球治理委员会于1995年在《我们的全球伙伴关系》研究报告中提出了最具权威性的定义，即“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它不但包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,还包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。它有四个鲜明的特征：第一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；第二，治理过程的基础不是控制，而是协调；第三，治理既涉及公共部门，也包括私人部门；第四，由公共机构和私人机构来替代公共机构。从总体上讲，治理理论认为，政府权力的中心应该由多元的、上下互动运行来替代单一的、自下而上的运行；政府管理的手段应该由合作、协商来替代控制、操纵。治理的基本含义是指“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”；治理的实质在于“建立在市场原则、公共利益和认同上的合作。”*俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第1-5页。

综上所述，在我国，“社会治理”就是在党委和政府的主导之下，政党、政府、社会组织、企业和公民等各类主体遵循社会发展的一般规律，对不同社会生活领域以及各个社会发展环节进行组织、协作、服务、监督和控制的过程。作为本土化的社会治理，从一方面来看，中国的社会治理蕴含治理的基本特征，即由政府和多个社会组织所组成的社会网络运用多种方式提供社会性公共服务的制度安排，各个治理主体之间表现为相互依赖、更为普遍地是以彼此信任为基础的谈判、协商以及以互相监督为基础的合作；从另一方面来看，中国的社会治理具有自身鲜明的特色，是一种由党委和政府主导、社会协同、公民参与的协作治理模式。*麻宝斌、任晓春：《从社会管理到社会治理：挑战与变革》，《学习与探索》2011年第3期。社会治理具有以下五个共同特征：第一，在主体上，社会治理是多元参与的过程，其主体既包括政党、政府，又包括社会组织、企业和公民；第二，在对象上，社会治理中的“社会”是与经济、政治、文化等并列的一个领域的概念，对这个领域实施的治理就是社会治理；第三，在过程上，社会治理是基于对社会的认识，着眼于实现社会群体共同的目标，而对社会领域自觉地开展规划、组织、协调、服务、监督和监控的活动；第四，在目的上，社会治理是为了维护最广大人民的根本利益，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展的活力，确保人民安居乐业、社会安定有序；第五，在方式上，社会治理必须坚持系统治理，实现政府治理与社会自我调节、居民自治的良性互动。*窦玉沛：《从社会管理到社会治理:理论和实践的重大创新》，《行政管理改革》2014年第4期。

二、群众参与地方政府决策的重要意义

广泛吸收群众参与，是促进地方政府依法行政和民主决策的重要手段，也是创新地方政府社会治理模式的有效途径。

(一)有序的群众参与决策是地方政府自身性质的要求

人民当家作主的社会主义国家性质，决定了我国各级政府是人民的政府，是人民意旨的执行者和人民利益的捍卫者，是为人民服务的政府。要把为民服务的实事办好、好事办实，真正解民难、除民忧，必须知民情、集民智、顺民意。正如毛泽东所说“一切为群众的工作都要从群众的需要出发，而不是从任何良好的个人愿望出发”*《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1012页。。各级政府特别是直面群众的地方政府，必须始终把群众作为社会治理主体，强化群众参与理念，健全群众参与机制，把践行为民服务宗旨与群众的需求有机结合起来，通过履行职能提供良好的社会管理和公共服务，保障群众的政治、经济和文化权利，促进群众的全面发展。

(二)有效的群众参与决策有利于推动地方政府决策科学化

广开言路、倾听民意，让不同的利益群体顺畅表达各自意见，是民主决策、科学决策和依法决策的重要特征。*吴太胜、陈睿：《民意表达与地方政府的公共决策》，《行政管理改革》2013年第7期。不同社会成员的社会分工不同，利益要求也不尽相同。要平衡好这些利益关系，就必须把各方面群众的广泛参与作为重要前提，把民意的充分表达作为基本依托。建立群众参与决策机制，能够及时把群众反映强烈的热点难点问题纳入地方政府的议事日程，推动政府决策“接地气”“顺民心”。群众参与决策过程直接与决策者交流，能够及时地反映广大群众的所思所盼，为决策层提供更加丰富、直接的信息资源，使决策更好地吸收群众智慧、回应群众意愿，更加切合实际、更加科学合理。群众参与决策过程，能够增强地方政府决策的利益整合功能，更好地协调各种利益关系，增加群众的认同感；能够满足群众参政议政的心理需求，提升他们的政治功效感和尊严感，使决策易于被民众接受，使群众对政府的信任感有效增强，从而以更加积极、正面的态度推动政策具体执行，有效提高政策的执行效力。*王预震、周义程：《公共决策中的公众参与》，《广西社会科学》2002年第5期。

(三)积极的群众参与有助于缓解地方政府与民众之间的矛盾

当前，我国正处于社会转型关键期、结构调整阵痛期和增长速度换档期，社会矛盾易发、多发、高发，群众的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识不断增强，政治参与要求和利益诉求日益凸显。特别是随着网络技术的应用普及，其“开放性、共享性、交互性、动态性和传递数据快、覆盖面广”*李步云主编：《信息公开制度研究》，湖南大学出版社2002年版，第35页。对现代社会形成了强力冲击，网民政治意识日渐提升，网络政治参与热情不断增强。疏离群众、忽视民意往往会造成矛盾不断积累、恶化，甚至成为群体事件产生的导火索。地方政府主动建构群众参与重要决策机制，及时了解民情、吸纳民意、化解民难，有利于疏导民怨、排解不满，把问题解决在萌芽状态。

(四)科学的群众参与有助于地方政府提高其决策的合法性

公共政策的价值目标在于它必须得到公众的基本认可。从一定意义上来看，群众参与是建立在其对现有政策体系合法性的基本认同的前提上的。在参与过程中，群众已经直接或间接地承认了这一政策体系的权威性，并且直接显露了自己的政策倾向，而这种政策倾向正是政策体系制定政策的重要依据。*裴茹飞：《广泛的公民参与促进公共决策的有效执行》，《探索争鸣》2009年第5期。一旦缺少来自目标群体的认同，公共政策的合法性基础就会受到削弱。要赢得社会的广泛认同，地方政府在政策制定过程中必须尊重群众的民意表达和广泛参与。群众的充分民意表达和政府的积极回应，能够有效缩短群众与决策者之间的距离感，能够减少政府与受损群体发生冲突的可能性。

三、群众参与地方政府决策存在的主要问题

我国社会主义市场经济和政治民主化进程的发展，促生了处于不同阶层、拥有不同利益的社会治理主体，他们对群众参与政府决策过程提出了各自的现实要求，推动群众参与地方政府决策的实践不断进步。但是，从总体上看，群众参与地方政府决策机制仍不完善，集中表现在规范群众参与的制度及其配套制度建设相对滞后，社会性公共服务的制度安排和程序保障仍不健全。

(一)参与渠道狭窄，群众意见不被重视

社会治理的主体是多元的，不能只依靠地方政府这一种力量单打独斗。从治理环境来看，当前群众参与的渠道和自由意志表达的机制仍不够完善。在现有的政治参与路径下，群众往往只能通过选举人大代表或推荐政协委员的等方式间接地参与政策决策，选举产生的很多人大代表、政协委员缺乏广泛的民意基础，加之参与决策的机会不多，提出的意见建议和提案缺乏政治约束、多不被重视，不但不能满足群众的知情、参与要求，反而在一定程度上成了地方政府“决策已广泛征求各方面意见”的程序性借口。从治理体制来看，我国地方政府的决策过程对群众参与决策和开展民主协商依然有体制上的排斥，不同社会群体在决策程序中进行利益表达、博弈、协商和妥协的渠道仍不畅通。近年来，尽管我国地方政府积极探索，逐步建立了公示、听证、网络投票等群众参与决策的机制和渠道，但是，目前通过代议制民主方式来约束政府公共决策及其权力的制度仍不健全，群众参与在很大程度上仍流于形式，难以对政府决策产生实质性的影响。*蒋俊杰：《我国地方政府转变社会治理方式：挑战、问题与对策》，《中国浦东干部学院学报》2014年第2期。另外，尽管地方政府建立的来信来访等工作机制，为广大普通群众提供了一个利益表达的机会，但多为事后弥补、就事论事，即群众在利益受到损害后进行申诉的渠道，而对地方政府政策制定的影响很小。

(二)干部民主意识淡薄，群众参与热情不足

社会治理强调尊重社会成员的政治权利，激发社会成员的权能，切实保障社会成员在社会治理中的发言权、选择权和影响力。*何增科：《做社会治理和社会善治的先行者》，《社会主义论坛》2013年第9期。然而，传统的行政文化根深蒂固，很多地方干部的“官本位”意识很浓，在决策过程中习惯于封闭式的内部决策。随着我国政治民主化进程不断深化，群众的参与意识逐渐觉醒，但一部分人仍然对自己的权利熟视无睹，或存有与世无争的政治心理和政治意识，或认为“胳膊拧不过大腿”、深陷于计划经济时代“被计划”的思维方式，认为对政府出台的政策、提出的要求，自己要做的就是服从，在地方政府决策中不愿参与、不敢参与，很多时候处于消极地“被代表”的地位。一部分人则认为“要求群众参与政府决策只不过是走个形式，最后还都要以领导的决定为准”。这在一定程度上反映了群众参与政府决策的无奈和被动心理。群众参与意识的强弱与其参与热情直接相关，当其认为自己的参与并不能对政府决策产生有力影响时，就会表现出较低的参与意识甚至呈现出参与某种“冷漠”。久而久之，群众对参与政府决策和社会管理的信任和信心就会逐渐失去，参与热情也会不断渐减弱直至完全丧失。

(三)参与能力不强，参与机会稀缺

社会治理强调政府部门、社会组织、公民等多种社会主体之间要开展积极广泛的沟通、交流、协商与合作，从而有效地应对各种社会危机、调节各种社会利益冲突、提高社会公共服务及社会公共产品的质量。要实现这一协作治理模式，首先必须增强各种社会主体的参与能力，并进一步扩大各治理主体的参与机会。然而，由于受制于经济、政治、文化等多方面因素，群众参与决策要求与参与决策能力的不对称性在我国地方政府普遍存在。除此之外，群众参与政府决策过程机会的多少也是影响参与效果的重要因素。一部分“敢于较真”的群众在地方遴选人大代表、推荐政协委员，甚至在确定参加听证人员名单时，被人为过滤掉，失去了依法参与决策的机会。一部分群众“信访不信法”，以实现自身利益最大化为目标，以非法或非理性方式表达诉求，向政府施加压力。在“稳定是第一责任”的形势下，地方政府出于规避社会稳定风险的考虑，会有意或无意地压缩这部分群众参与决策的空间。

(四)人为操作空间大，法治保障仍不到位

社会治理强调通过法治的思维和法治的方式化解社会矛盾，实际上是运用法律手段来强化社会治理，探索建立协商、选择、间接的治理机制，顺应了 “依法治国”方略的要求。法治化的群众参与对于实现群众真正参与政府决策是非常重要的。虽然党的十八大以来，中央明确要求保障群众参与重大行政决策，并且通过立法和制定政策法规建立了一系列群众参与决策的制度，但配套法规仍不十分完善，很多群众参与都是以非制度化的形式出现的，法律也并未将群众参与作为决策程序中的必备内容，实践中存在很大的人为操作空间。这样以来，就弱化了群众参与政府决策的合法性，群众参与公共政策的广度和深度受到了严重影响。例如，是否让群众参与某项政策的制定以及参与的程度和方式仍是政府机关单方面自由裁决的事情，这样以来就很容易造成群众参与权的丧失；地方政府在公共政策制定的过程中缺乏专门的监督机构，群众对地方政府公共政策制定的监督比较薄弱；虽然有信访、听证等监督机制，但其不稳定性特征明显，听证、信访形式会随着事件和领导人的不同而不断改变，对群众的有效参与影响相对有限。

四、扩大群众参与地方政府决策的对策建议

随着社会生活的快速发展、群众主体意识的觉醒，地方政府的治理形式变得更加开放、分权、多元和分散，以对话、协商和联合为特点，群众已经成为政府公共决策中不能忽视、不可缺少的重要主体。不断扩大群众对地方政府决策的有效参与是推动地方政府科学化、民主化、法治化建设的重要内容和必要保证，必须予以高度重视，采取多种措施，建立科学的、常态化的群众参与地方政府行政决策体制机制。

(一)推进群众参与公共决策的法治化

法治是社会治理的基本准则和手段。确保群众积极、规范、有序地参与公共决策，必须建立相应的法律保障体系，使社会各方面在公共决策中的地位、作用以及应负的责任有法可依，并根据有关法律制定出台有利于扩大群众参与公共决策的具体细则，使群众在行使参与、制约和议政权利时，既有法律上的依据，接受法律的指导，又能切实得到法律的保护。当务之急是要抓紧进行有关群众决策参与权利方面的立法和其他有利于扩大群众决策参与范围的立法，如新闻法、出版法、社团法、舆论监督法、群众举报法、请愿法、申诉法等等。同时，必须加快程序法进程，实现群众参与决策的程序化。从法治建设上看，必须对群众成为公共决策的主体在实体规范上作出明确规定，但是这些规定都离不开切实可行的程序去落实，没有程序和秩序群众参与决策的有序化就无法实现。相关程序既要涵盖群众在行政决策信息的收集、处理、公开以及决策方案的设计、评估和选择中的参与途径、表达方式、效力保证、反馈评价等操作要件，又要明确规定参与决策群众的遴选标准、遴选范围、遴选决定方式以及参与人的权益维护等保障要素。各级政府法制机构既要切实做好对重大行政决策的是否符合法律法规的审查，又要肩负起推动群众参与重大行政决策的职责，把群众参与作为决策是否合法的必要审查内容，对那些于法无据甚至违背法律的决策，对没有依法吸收群众参与的决策要坚决予以取缔。要推动问责制度常态化，对倒查出来的错误决策、对因群众参与不到位造成的决策问题，要按照“谁决策、谁负责”的原则，坚决依法追究责任，以决策过程审查、决策实施效果审查的倒逼，形成行政决策重视群众参与的良性局面。

(二)拓宽群众参与公共决策的渠道

Sherry Arnestein的“公民参与阶梯”理论中，将公民参与按照公民权利的实现程度分为三个层次八种类型。*周晓丽、马晓东：《公民参与：公共政策合法性的路径选择》，《理论探讨》2005年第4期。我国地方政府公共决策中群众参与的程度还仅仅停留在Sherry Arnestein所界定的“象征性参与”的层次上面。扩大群众对政府决策的参与，必须要从广度和深度两方面入手。要大量挖掘切实可行的群众参与形式，不断拓宽群众利益表达的渠道，使更多的群众能够参与到政府决策中去。对各级政府部门来说，有效吸收群众参与决策，必须努力提升自身的开放度、透明度以及亲和力，在政府和群众之间广泛开展各种形式的平等协商与对话。应该看到，群众在政治素养、政治认同、政治情感以及政治心理等方面存在着一定的差异，为此必须建立起多样化、多层次的利益表达渠道。要继续完善代表委员代言形式，改进人大代表选举、政协委员推荐方式，确保能够真正代表不同群众利益的代表进入人大、政协组织。同时，为人大代表、政协委员参与决策提供更多规范的平台，对其提出的意见建议高度重视、予以认真办理，使其代表群众的发声能够落到实处。要充分尊重和保护群众信访权益，进一步延伸信访组织网络覆盖，畅通来信来访、走访下访、网络反映意见等渠道，对群众来信来访认真负责地办理落实，并及时反馈处理结果。要充分发挥人民团体、行业协会以及大众传媒等社会利益表达功能，积极探索规范听证会、官方微博、群众参与立法等新形式诉求表达机制，为群众广泛、直接、有序的参与提供有效方式。另外，群众自己也应该学会主动利用个别接触、集体推动等参与方式去影响地方政府政策的制定。

(三)增强群众参与意识和参与本领

群众参与政府决策的制定不仅要有法律保障和通畅的渠道，还必须激发群众主动参与、深入参与的意识，提高群众参与决策的本领。第一，加强对群众的教育和培训，提升其参与公共决策能力。强化教育宣传，提高群众的文化素质，增强对社会公共事务的认知判断能力；强化民主意识、权利意识、法治观念教育，增强群众通过参与公共决策来维护自身利益的自觉性；系统传授相关政治知识及技能，切实提高群众的政治素养，使大多数群众能理性地思考政治问题，并运用自己的文化知识有效参与公共政策的制定过程。第二，培植良好的政治文化，营造浓厚的参与氛围。“政治文化是一个国家在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情，这种文化是在该国家的历史和当前的社会、经济和政治活动进程中形成的。由过去的经历所形成的态度模式对未来的政治行为有着重要的制约和影响。这种政治文化影响着个人在他们所扮演的政治角色中的行为、他们的政治要求的内容和他们对待法律的态度”。*阿尔蒙德等：《比较政治学:体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第29页。当前，培育优良的政治文化，最急需打破的是我国传统文化中的官本位思想，努力在全社会营造一种民主、平等和协商的浓厚气氛，形成一种人人能够充分表达自己的各种观点，并积极提出政策建议的生动局面。一方面，所以应该教育政府决策人员强化宗旨意识，把对上负责与对群众负责有机结合起来，对群众的人格和合法权利给予充分尊重，认可群众在整个公共政策运行中的主体地位，将依法决策、民主决策，吸收群众参与公共决策内化于心、外化于行，积极推进群众参与公共政策，营造良好的决策环境。另一方面，要克服传统政治文化造成的政治冷漠和政治屈从，推动群众参与决策过程、监督决策实施成为一种行动自觉。

(四)提高政府信息公开和透明化程度

群众有效参与决策需要在知情的基础上进行，没有对决策信息的充分掌握，或在决策参与中处于严重信息失衡状态，群众只能是“盲目参与”或被动参与、被诱导性参与。知情权是参与权的前提。在群众参与地方政府公共政策制定的过程中，地方政府应该推进政务公开，公布公共政策问题的相关信息和事宜，做到政务透明化，对自己决策的理由和依据做出必要而充分的解释说明，使地方政府官员的行为处于群众的视野和舆论之下，从而减少了地方政府暗箱操作的可能性，否则有偏向的信息可能会导致群众错误的参与，甚至使政府把群众参与当作实现政府不良目的的工具。具体而言：第一，应努力健全保障政府决策公开的有关政策法规体系，建立回应灵敏的政府决策公开制度；第二，积极创新政府决策公开的具体模式，扩大决策公开的内容与方式，搭建起以信息服务中心为载体的政民互动平台；第三，完善监督体系，健全责任追究和法律救济等制度，建立科学规范的政府决策公开评估机制，使政府决策公开的动力机制得到根本解决；第四，深入推进电子政务建设，依托这一政府决策公开的重要平台，实现政府与公民的及时沟通交流。总之，政府透明和信息公开是群众参与的两个必要条件，群众参与中政府有责任和义务将有关信息准确、全面、及时地提供给群众。同时，切实赋予群众申请信息公开的权利，变被动知情为主动知情，以更好实现群众对公共权利的监督和制约。

(责任编辑：陆影)

[中图分类号]C916

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]03-0093-05

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“国家公务人员廉政建设研究”(项目编号：12CZZ023)、陕西省社会科学基金项目“地方政府公务员角色行为激励机制研究”(项目编号：2014P11)的阶段性成果。

作者简介：李景民(1972—)，男，西安交通大学马克思主义学院博士研究生，主要研究方向为政治学。李景平(1958—)，男，西安交通大学马克思主义学院教授、博士生导师，主要研究方向为政治学与行政学。

收稿日期：2015-09-30

韩锐(1984—)，男，西安交通大学马克思主义学院讲师，法学博士，主要研究方向为廉政理论与中国政治。