中国信访之法有何用——一分为三的信访制度法治思辨

何 蕾，胡林贵

(1.蚌埠学院 文学与教育系，安徽 蚌埠 233030；2.蚌埠市信访局 督办科，安徽 蚌埠 233040)



【法坛论衡】

中国信访之法有何用
——一分为三的信访制度法治思辨

何 蕾1，胡林贵2

(1.蚌埠学院 文学与教育系，安徽 蚌埠 233030；2.蚌埠市信访局 督办科，安徽 蚌埠 233040)

摘要：对信访制度应当一分为三地客观看待，既不能妖魔化，也不能采取鸵鸟政策，更不能对信访和法治的关系持非黑即白、非此即彼、非正即邪、非对即错的简单看法。信访与法治的冲突客观存在，信访存在着诸多先天制度缺陷，对法治确有负面影响，但信访也有独特的优势，是对法治僵硬性和滞后性的必要的柔性补充。信访是当前社会治理不能放弃的手段，是法治建设不可回避的一环，但信访不能游离于法治之外，找准自身定位，在法治轨道内良性发展才是信访制度存在的合法性基础，信访走向程序化、规范化、法治化是信访改革的根本取向和必然趋向。

关键词：信访；法治；法律

信访制度有着鲜明的中国特色，在我国社会生活中发挥着重要作用，化解了大量问题，促进了社会和谐稳定。然而，客观上说，有些地方、有些干部在处理信访问题时经常采取随意妥协和“和稀泥”的办法，强调特事特办，注重实体公正，却忽视了程序正义，损害了法治基本价值，使信访制度背离了制度设计的初衷，偏离了制度建设的轨道。在建设法治国家的大背景下，中国信访制度面临着诸多制度性尴尬。因此，有人断言，信访导致法律效力大打折扣，法律权威遭到挑战，中国信访已进入死胡同，成为法治建设的一大阻力。

信访与法治的冲突客观存在，不应回避，也不容否认。“法治是文明结晶、历史潮流、人类大势，任何与法治相背离和不适应的治理范式都必须自觉或主动作出调整、修正或改良，否则走上冲突之途的必然结果只能是自取灭亡或自寻死路。”[1]信访当然也不能例外，必须主动作出调整和修正，以适应法治国家建设的需要，但绝不可因噎废食，全盘否定信访制度，废弃信访的积极作用。对信访制度既不能妖魔化，也不能采取鸵鸟政策，更不能对信访和法治的关系持非黑即白、非此即彼、非正即邪、非对即错的简单看法，应当一分为三地客观看待。

一、一分为三地看待信访与法治

一分为三是人类认识的普遍规律和基本思维方式。“一分为三论”也称三分法、三点论、三元论，指事物作为矛盾的统一体，不仅要认识到其包含着相互矛盾对立的两个方面，更要注意到真正对矛盾双方的统一与转化起关键作用的是第三者。不过，这第三者的表现形式多种多样，有时比较明确，有时模糊不清，而有时却只能通过矛盾双方之间的关系本身来得以体现。因此，这个“三”具有忽隐忽现、不易为常人所发现的特性。“一分为三”有两种意涵：一是从共时性说，一个社会群体可能会有左、中、右三派力量，左派、右派属于比较极端的意见，而中间派的意见介乎两者之间。二是从历时性说，一个历史过程往往会经历“正、反、合”三个阶段，此即黑格尔所说的“否定之否定”的辩证法规律。

在中国古代，一分为三的说法虽然没有被明确提出，但一直贯穿于中国传统文化的各种典籍之中。《老子》第42章指出：“道生一，一生二，二生三，三生万物”。明代邹元标在其所著《愿学集》卷四说：“有友欲合三教者，余曰：‘天下之道，原贞夫一，一分为三，三归于一，此自然之理。’”一分为三观念也体现在西方哲学家的主要观点和论述之中。黑格尔的“正、反、合”，简直就是“一分为三”观点的一个翻版。在实际生活中，优中差、上中下、前中后、左中右、敌我友等，此类情况说明两端之间是存在着各种中间状态的。“一分为三”是事物发展的常态规律，在认识世界、处理事务、理解历史时，遵循这一规律，可避免在前进的道路上出现较大的起伏和震荡。观察和思考问题时引入“一分为三”的思维，眼界会更加开阔，思考会更加深入。只因“一分为三”与一分为二的辩证法表面上互相冲突，而被人有意无意地予以忽略。

信访和法治的关系错综复杂，不是非此即彼、非对即错、非黑即白、非正即邪的简单对立关系，不能用“僵化的一分为二”的观点看待，信访和法治尤其需要用一分为三的思维来看待和认识。在当代中国，法治已成为人们的共识，是无可争议的治国主要模式，是社会和国家发展的潮流与趋势。但信访也是一种不应放弃的有着积极作用的辅助性政治制度，在法治的阳光照不到的地方信访仍然发挥着自身的灵活作用，弥补着法律僵硬性的缺陷，推动着问题的解决，维护着社会的和谐，尤其是处理一些法理之外、情理之中的事情，信访发挥着巨大作用。全心全意为人民服务一直是党的核心宗旨，当法律和良心、法理和情理抵触之时，信访有时能发挥领导干部“良心”的作用，一些领导干部可以借助信访这一渠道，督导协调处理一些穷尽法定途径仍然无法解决的法理之外、情理之中的事情。在信访和法治两者之间，还存在着彼此交叉、对立统一的第三种状态，这种中间状态纷繁复杂，形式多样，表现多元，有时是模糊的，有时是中立的，有时是对立的，有时是同一的，有时是统一的。处理不当，会对法治和信访都造成不良影响和伤害，处理得当，对信访和法治都会有促进作用，能够实现信访与法治共存双赢。因此，需要认真厘清、慎重对待、妥善处理。

二、信访制度及《信访条例》自身之缺陷

“政体的原则对法律有最大的影响。”[2]5信访是一种以党政权力为主导和依托的替代性、补充性纠纷解决机制，存在着天然的制度性缺陷，充满了人治色彩，处理信访问题具有鲜明的随意性、非程序性、不可预期性等特点，与现代法治观念格格不入。但信访制度毕竟有它存在的合理性和正当性，尽管显得很疲惫，仍在发挥着它的作用，继续着它的使命。然而，不难发现，它沉重的步伐日渐显现出认同性危机和合法性危机，在理论和实践上都严重滞后于现实需要。任何制度都不是偶然产生的，也不会是单纯的人为创造，它反映了社会的需求，没有社会需求的现实存在和支撑，最终也会自生自灭。“信访制度不是直接诞生于宪法和法律，而是党和政府在长期实践中逐渐形成的。”[3]1密切联系群众是党的“三大法宝”之一，某种意义上可以说是党的群众路线造就了信访制度，信访制度是从党的群众路线中诞生出来的独特的政治制度，体现了鲜明的中国特色。它的设立初衷是为了倾听人民呼声，处理人民意见、建议或申诉，克服官僚主义。用群众工作统揽信访工作是信访机构一个重要提法和理论发展，很多地方成立的群众工作部是信访工作的提升性实践，也可以说是信访制度改革的一条不错的政治路径，扩大了信访工作的内涵和外延，提升了信访机构的权威，而这又被视为信访机构扩权的一种举措或法治之外的政治性制度安排，引起了一些非议，目前这一路径的地方实践处于停滞状态。

《信访条例》立法层次较低，是国务院制定颁布的行政法规，对党委、人大、司法机关的信访事项只有参照性，没有强制约束力，显得权威不足、涵盖不广、效力不高。《信访条例》诸多条款不够严谨规范，外延宽泛，容易产生歧义，需要厘清。比如《信访条例》第2条规定：“信访，是指公民、法人或者其他组织采取书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”这样一个定义，从法律概念的角度看，显得过于含混，不够严谨。可以看出，它把信访定义为一种活动，而不是一种法律权利。这里的“投诉请求”,虽有“依法由有关行政机关处理”的限定，但还是略显宽泛，没有将行政复议、行政诉讼等救济排除在外,也为信访机构大包大揽打开了方便之门。而“提出建议、意见或者投诉请求”是两种截然不同的行为方式，其受理和办理程序也不可能相同，需要法律采取不同的调整方式，而调整方式不同的社会关系一般不能由同一部部门法调整。可见，这个定义本身就容易产生歧义、引起误解，应当重新界定。

再如《信访条例》第6条第2款规定,信访机构的职责主要是受理、转送、交办信访人提出的信访事项，承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项，协调处理重要信访事项，督促检查信访事项的处理，提出建议，进行指导等。这里的信访机构处理更多的是转送处理,而不是像复议机关那样直接作出复议决定。可见，信访机构不具有也不可能更不应该具有对所有信访案件实体问题的处理权。如果一项救济制度并未规定由受理机关自己裁决纠纷,那么，这项制度就是有缺陷的,也是不可行和难以实现的。实践中，由于民众习惯于首选信访机构作为纠纷的处理机构,而信访机构本身又无权直接处理信访案件。因此,当信访机构受理案件后只能将案件转送到有权处理的行政机关来处理,或者采取强压、妥协、哄骗等法治以外的方式来解决,致使看似廉价的救济手段却在耗费着巨大的政治成本。虽然该条款也规定信访机构可以协调处理重要信访事项，但重要信访事项的标准是什么并没有明确，是以人数多少、涉及金额多少还是以越级上访次数多少为标准？着实让人感到困惑。各地掌握也不尽一致，大多数以进京上访次数多少为唯一标准。而一些领导以此条规定为由将很多信访机构无力协调处理的非信访事项推给信访机构，致使信访机构承担了大量无力承担也不该承担的职责。

此外，《信访条例》在受理范围、终结退出机制、属地管理、时效、回避等方面也还存在不少瑕疵或硬伤，需要在今后的立法中克服和完善，限于篇幅不赘述。由此导致“信访制度的运行，由于在制度设计上存在的根本缺陷，因此不仅制度绩效甚低，而且奇怪现象甚多”[4]。

三、信访对法治的积极作用和负面影响

法和信访的作用存在较大差异。(1)指引作用。法通过提供某种行为模式进行规范性指引，具有普遍适用性，属于整体性指引，与信访个别调整形成冲突，法的指引是一般性指引，对所有人一体适用，带有可预测性、普遍性和稳定性，利于人们作出合理的选择和安排。信访的指引却呈现出较强的个别化和主观随意性，缺乏客观和统一的标准，令人捉摸不定，难以把握，不是由固定的行为模式指引，因此，是一种个别化指引。(2)评价作用。法不会因人而异，是普遍有效的，具有稳定性、长期性，是更严格、更统一、更权威的评价标准。信访则强调特事特办，追求实体公平，是多变的、短期的，没有一成不变的批量化的处理模式。(3)预测作用。法具有规范性和确定性，预先可知。信访具有不确定性、灵活性、平衡性、务实性，存在变数，难以预测，统一性、一致性并不是信访的价值追求。(4)教育作用。法律是一种行为模式，也是规律的反映，教育人们接受一定的行为方式，培养一定的行为习惯，提供人们学习和选择的样本。法律面前人人平等，否定法外特权。信访则是会闹的孩子有奶吃，会哭的孩子多奶吃，变相鼓励小闹小解决、大闹大解决。(5)强制作用。法的强制作用以国家强制力做保障和后盾，约束力相对较强，信访的强制作用偏重于思想开导、利益诱导、道德劝导和舆论引导，强制力随权力意志和领导意志时隐时现，约束力也随之时弱时强。

由上可知，信访与法的作用差异较大，信访对法治也有一定的积极作用，其适度的灵活性和一定程度的弹性，及其强调特事特办、人文关怀、追求实体正义的本质属性能够弥补法律规定的僵硬性和滞后性。法律是刚性的、规范的，要依法办事，就不能含糊，任何人都要遵从法律，不允许有例外，也不应当有法外特权。但是，如果只讲法理不讲情理，只强调严肃性不追求人性化，难免让人心生抵触和不满，甚至产生怨恨法律的偏激心理。人民需要的不仅仅是形式上的的法治，更多的是对实体权利的切实尊重和有效保障。就信访功能而言，公平原则似乎比法制原则更重要一些，合理性追求似乎比合法性追求更多一些，信访似乎更关注个别正义的实现，更加注重和强调结果的公平。所以，信访的积极作用不宜否认，也不应抹杀，即便这种积极作用是有限的。

但国家对信访的高度重视又在无形中消解和削弱司法权威，信访客观上造成了法律不被遵守、法治信仰流失、法治权威动摇，给法治建设带来了负面影响。突出体现在：(1)信访条例之部分条款规定带有口号式的政治语言色彩，与法律语言相比不够精准，也不是底线思维方式，偏重于道德引导，较难把握和执行。(2)信访条例规定的信访事项三级终结程序过于原则和笼统，线条偏粗，针对性较弱、操作性不强，责任划分和追究不够明确具体，有自我贬损、自我背反之嫌，影响了实施效果。(3)领导批示是化解信访问题的重要手段，由于部分领导干部法治思维的欠缺，一些批示显得任性随意而不够严谨，甚至违背法律原则和法治精神，少量信访案件成为个别领导干部插手司法的借口和由头,难免出现“领导批来批去，信访转来转去，群众跑来跑去”的现象。

尤其需要强调的是，涉法涉诉信访的存在造成了更严重的混乱，在某种程度上使司法陷入了被信访所挟持、替代的困境。具体表现在：一是冲击了司法权的终局性、权威性。司法是各种诉求解决方式和程序的最后一环，能够对其他方式发挥着“盖棺定论”的终局性和权威性作用，是现代社会治理的基础。在我国，由于信访机构是各地最高权力联系群众的窗口和纽带，事实上扮演着“终极裁判者”的角色，成为纠纷解决机制的核心部分。一些依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访案件，比如企业宣告破产类案件，由于信访人非常清楚进入司法程序后，按比例清偿，债权将所剩无几，于是采取堵门、堵路，静坐、下跪，自焚、喝药、跳楼，围堵、冲击党政机关等极端方式上访，地方党委或政府出于维稳的考虑，经常采用“花钱买平安”，甚至不惜垫资上千万的方式化解个案，由此造成“按下葫芦浮起瓢”的不良示范效应和负面连锁反应，其他群体纷纷效仿，为让政府受理依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访案件，频频采取极端方式给政府施压，从而形成一种极富中国特色的“破窗效应”。这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上消解了司法机关的终局性和权威性。二是动摇了司法程序的独立性、正义性。一些已经终审甚至经过再审的涉法涉诉信访案件，在上访人向领导机关上访，甚至缠访、闹访、越级上访时，各级领导机关或者领导干部的签批、转办，可轻易使案件进入重审或再审程序，个别案件甚至因领导签批而被多次发回重审或再审。这种途径具有较大随意性和便捷性，却很难找到正当的法律依据，由此使得信访案件的处理以及整个诉讼程序，都陷入了一种无序状态。信访途径实际上成为个别领导干部干预和插手司法的隐蔽的政治性借口，虽然不能否认很多领导干部的出发点是为群众解决问题或者是领导干部为追求自我认定的实体公平，但司法程序的独立性和正义性还是遭到领导权力的严重挑战。三是削弱了司法裁判的既判力、公信力。涉诉信访具有极大的非程序性和不确定性，罔顾程序正义和司法公信力，信奉“上诉不如上访”“权力大于法律”等理念，把缠访、闹访、越级上访作为向司法机关施压的常用手段，积极寻求政治权力和行政权力的非正常干预，只要对判决稍有不满就上访不止，动辄堵门堵路、跳楼喝药、冲击党政机关、进京到敏感地段生事，甚至借越级上访牟利，严重动摇了生效判决文书的既判力和公信力。四是破坏了司法工作的专业性、平等性。司法裁判需要裁判者具有专业的法律知识和深厚的法律素养，但大多数信访干部专业的法律知识相对匮乏，处理信访事项更强调政策的灵活性和利益的平衡性。这与法律的专业性和稳定性存在一定的冲突。司法裁判追求相同的案件相同的结果，但信访带有很强的随机性、选择性和不确定性。

可见，信访和法治的侧重点与价值取向各不相同，但都是社会治理不可放弃的模式或手段。对信访的法律定位不能回避和绕开这些问题，必须在明确信访的功能、作用和价值的基础上，在厘清信访和法治相互关系的基础上，一分为三地看待和区分。既要看到信访的积极作用，也要看到不利因素，还要承认信访与法治的你中有我、我中有你，既相互对立又彼此融合的现实，不可以法治建设为由扬弃信访的积极作用。信访个案的灵活处理和注重对实体权利保障的价值取向可以适度掌握，但不能以牺牲法治的统一性和程序正义为代价，否则，个别正义的实现反而会成为普遍正义实现的障碍，由此导致信访成为法治的障碍。信访具有与生俱来的扩张性和一定程度的摇摆性，既可以是法治的一种途径，也可以是人治的一种手段，法治对它的作用力大它就会倒向法治，人治对它的作用力大它就会偏向人治。没有良好的法治保障、牵引和约束，信访就会像脱缰之马，最终会异化为人治的推手。改革信访工作应当坚持法治思维，运用法治方式，正确认识信访自身的不足与缺陷，分清主次，找准自身定位，摆正信访在法治中的位置。

四、信访改革新措施之评点

自十八届三中全会提出“改革信访工作制度”的总体思路后，改革便成为信访工作的关键词和主旋律：全面推行“阳光信访”，网上信访信息系统建设基本完成，实现了全国范围内的互联互通、信息共享，网上信访事项“可查询、可跟踪、可督办、可评价”，信访工作透明度和公信力进一步增强；放开网上投诉受理内容，让“数据多跑腿、群众少跑腿”，进一步降低了群众信访成本；建立群众满意度评价体系，明确了属地责任，提高了信访效能；严格实行依法逐级走访，坚持运用法治思维和法治方式处理信访问题，强调把信访问题解决在初始阶段和基层当地；积极推动诉访分离，强化法定途径优先，压实主体责任，推动合理合法诉求及时就地解决……这一系列改革措施环环相扣、步步推进，亮点纷呈、成效初显，引起各界广泛关注和积极评价。信访工作也由此进入新常态，怨声载道的信访通报排名制被取消，不再单纯以上访量作为衡量信访工作的唯一标准，及时受理率、按时办结率、群众满意率正在成为考核重点，责任清单正在制定，分类受理成为趋势，结果信访正在向过程信访转变，法治、为民、公正、透明的信访工作新模式正在形成。信访改革新措施是瘦身减负的功能收缩和职能回归，是信访制度的自我纠偏和自我完善，是对法治的主动适应和积极融合,是凤凰涅槃式的浴火重生。应当说，厘清信访工作职责边界，将过去伸得过长的手收回来,实现信访功能收缩和职能回归，不是信访的自我削权和自我否认而是自我归位。这才是信访改革应当遵循的路径。

法治是现代文明社会的标志和旗帜。十八届四中全会为我们走向法治社会指明了方向，打开了一扇门，铺平了一条路，法治化进程已不可逆转，但要到达目的地还有很长的路需要一步一个脚印地往前走。信访工作是社会治理的一项重要内容，充分体现了社会治理多元、参与、协商、互动的理念。在判断、处理信访问题时，要坚持以法律为准绳，有法律规定的按照具体规定办理，没有法律规定的按照法的精神和法律原则办，要克服不依照法律规定侵犯信访人合法权益的现象，也要克服随意突破法律底线，无原则满足信访人无理要求的现象。同时要树立对行政机关及其工作人员有错推定的法治理念和对信访人有理推定的人文理念，坚持全心全意为人民服务的宗旨，对于超越法定职权、不符合法定程序或滥用职权而不作为、慢作为、乱作为或者过度作为的，要及时依法纠正。要坚决摒弃认为信访是“找茬”“找事”的思想，对信访人的合理合法诉求要依法解决，对信访人的实际困难要热心帮助，不应以法无明文规定作为推脱政治责任的借口。如果为群众办实事、解难题都要找法律明文规定，那么信访制度的存在价值会受到进一步的质疑。

事实上，有不少信访事项是在正常的法律和程序范围内难以解决的。可以说，信访有些时候是因为群众的正当权益得不到正常体制、制度和渠道的承认和救助，不得不向上级权力寻求法律外和政治上的帮助。对这样一种灵活的制度安排试图用纳入法治轨道、用法治的方式加以约束和规范，不能不说愿望是良好的，也是法治发展的客观需要，但这种改造必然影响其原有效用的发挥，必然要逐步剥离其权利救济功能，因此，必须有所取舍，敢于承担短期内权利救济失衡或混乱的现实压力。“世界上既不存在一个绝对的好制度，也不存在一个绝对的坏制度。而各种制度也没有固定的优点，就它们本身而言，它们无所谓好坏。”[5]改革信访制度不能脱离中国的历史渊源、文化传统和政治、经济、社会背景，也不要梦想着一蹴而就、一步到位。其实，随着时间的推移，无效的或低效的制度总会被淘汰。信访机构就是一个问题中转站，而不应该是问题的终点站，它只是一个渠道、一个平台、一个分流机构。尽管信访制度已不堪重负，但仍有其存在的必要性、合理性和正当性。信访的作用应该承认，但绝不能夸大，它只能被定位成一种从属性的制度安排，不能越俎代庖，更不能无所不包。信访改革的方向应该是强化信访制度的政治参与功能，逐渐弱化并最终剥离其权利救济功能，恢复信访制度设立的初衷，实现信访瘦身减负、回归本位。同时，畅通司法渠道，拓宽法律救济范围，让司法真正成为权利救济的最后一道防线，实现司法兜底或约束信访，而不是颠倒本末地让信访兜底或覆盖司法。信访职能扩展得越大，意味着法治受到的干扰越多，法治实现的阻力越大。离开了法治的规制和约束，信访最终只能滑向人治的泥淖而难以自拔。可以说，信访凌驾于法治的本质是权力凌驾于法律，信访依托于法治则意味着权力来源于法律授权。

五、信访与法治冲突之调和

(一)信访立法是信访制度法律定位的基本保障

中国的历史表明，中国从来不缺“以法治国”的法制之法，但缺乏“依法治国”的法治之法。信访立法是信访制度合法性、正当性的来源和支撑，只有慎重立法才能权威定位，否则难以消除各方分歧。通过立法对信访制度作出更科学合理的制度和程序设计，可以提高信访制度的合法性和正当性，是实现治理现代化和法治化的要求。信访工作在运行中存在的大量问题，需要通过更有效的法律制度加以解决。立法是破解信访工作所面临的诸多难题、有效释放信访制度功能的现实需要，是规范信访基本功能、保障公民基本权利的需要。信访制度需要规范化、法制化，但法治之法必须是高质量的“良法”。对于信访制度，大部分是国家法可以调整和规范的，理应纳入法治轨道，使之与法治相得益彰、相互促进，有一部分属于政治制度范畴的，则需要党内法规发挥其独特作用，进行有效的规制、约束和引导，对于信访制度的灵活性、人文性、追求实体公平等独特优势，无论如何也不能以立法为由，限制和削弱其正面价值和积极作用。

信访与法治的冲突是客观存在的，对此不能麻木不仁、视而不见，也不能掩耳盗铃、自欺欺人，但信访与法治的冲突不是根本对立不可调和的，而是可以预见可以控制的，两者有融合的趋势和需要。“如果没有充足的理由就不要更改法律。”[2]391所以，信访立法是大势所趋、发展所需，但必须慎之又慎，从容不迫，稳步推进，待地方实践取得实效，逐步推广，消除现有混乱和各方不满，赢得社会认同后，且确实方便实用、行之有效，方可上升到立法高度，切不可操之过急，仓促出台，做成“夹生饭”，应尽力避免出现适得其反、事与愿违或“进一步退两步”的局面。比如有人建议信访立法将国家权力机关、审判机关、检察机关、纪检监察机关的信访均纳入信访法调整范围。那么，信访机构(各级信访局)到底应该如何定位？是行政部门还是司法部门？抑或是跨越行政和司法的部门？甚至信访机构还有没有存在必要？都值得思考。再如信访立法呼声最高的是信访机构，信访机构迫切希望通过立法赋予更多的实体性权力，提高信访机构的权威，提高解决问题的能力，但是信访机构直接解决的问题越多，岂不必然诱导更多的人信访，导致其他行政机关进一步虚置化？“加强信访工作，切实保障信访所关涉的法律权利，当然离不开制度机制的设计和完善，只是没必要另辟蹊径、另起炉灶地在规则、机构、程序等方面创制出一套所谓的‘信访机制’。”[6]“即使要制定信访法，也不能站在信访条例的基础上，重复它的种种弊端和缺陷。”[3]206相反，加强信访的关键在于使既有的、常规的权利保障机制切实有效地发挥作用，畅通相关法定诉求解决渠道，厘清信访与调解、复议、诉讼等途径的边界，明确各自职责，合理划分受理范围，温和有序、自然而然地使信访瘦身减负、回归本位。实际上，信访立法不是为了给信访机构立威揽权谋利，走向程序化、规范化、法治化才是信访改革的根本取向和必然趋向,不妨突破固有思维，转换一种思路，采取破旧立新、分而治之的办法，釜底抽薪式地废除原有的《信访条例》，把《信访条例》调整的不同社会关系和行为方式用多个部门法分别进行规范和调整，比如分别制定《人民意见建议征集法》《人民申诉请愿法》《行政投诉法》《行政督查法》《人民权利特别救济法》等等，从而把这样一种边界模糊、人治色彩浓厚的辅助性政治制度改造成符合法治精神的相对独立完善的多种法律制度，以分流信访压力，分解信访难题，破解信访乱象。

(二)调和信访与法治的冲突，必须坚持法治思维、底线思维和一分为三思维

一是树立法治思维，提高依法办事能力。把法治作为核心价值追求，培育法治信仰、倡导契约精神、树立规则意识，努力增强各级干部学法尊法守法用法意识和依法办事的能力。充分利用全国联网的“阳光信访”网上信息系统，加强对社情民意的收集整理，发挥好信访信息资源优势，不断提高网上信访质量效率和公信力，引导更多群众变走访为网访。二是运用法治方式，推动信访问题解决。各级干部应牢固树立“法定职责必须为，法无授权不可为”的理念，严格履行法定职责，认真对待群众提出的每一个合理诉求，以法律和政策为准绳，健全完善调解、行政复议、诉讼、仲裁等方式有机衔接的矛盾纠纷化解机制，分类处理信访诉求，最大限度地通过法定途径解决矛盾纠纷，提高解决疑难信访问题的质量和效率，坚决防止出现与民争利、损害群众利益的现象，从源头上防范和减少信访问题发生。三是遵守法治规范，推进信访事项终结。提高信访事项复查复核的公信力和权威性，细化办法，完善终结退出机制。坚持只有无法进入行政复议、行政仲裁和行政诉讼等法定途径的信访事项，才可以启动信访复查复核程序，杜绝用信访终结代替司法终结。同时加大统筹督查督办力度，对于不积极落实复核意见的要及时启动责任追究机制。四是加强法治宣传，曝光信访典型案例。孟德斯鸠说过：“如果只有天堂可以希望而没有地狱可以畏惧的话，法律就将失掉它的效力。”[2]302依法果断处理信访活动中的违法行为，特别是围堵冲击国家机关、扰乱公共秩序的行为，是扭转信访被动局面的一个突破口，是不能放弃的保障手段，不能任由缠访、闹访现象蔓延。应加大法治宣传力度，挑选个别主观恶性程度高、利用进京非法上访谋取不当利益的信访老户，尤其是“多次扰乱国家机关工作秩序，经行政处罚后仍不改正，造成严重后果的”或“多次组织、资助他人非法聚集，扰乱社会秩序，情节严重的”①全国人大常委会2015年8月29日通过的《中华人民共和国刑法修正案(九)》第290条新增的第3、4款之规定。，以轻罪入刑的方式精准打击，广泛利用报纸、电台、网络等媒体，通过法制宣传、以案说法、典型曝光等方式，形成震慑氛围，树立鲜明的舆论导向，引导群众依法理性表达诉求，摒弃以访压访、以闹求决等不良行为，推动信访秩序持续好转。

综上，信访是法治建设不可回避的一环。法治更注重程序公正,有时会忽视甚至牺牲实体公正，信访恰恰是对法治僵硬性的必要的柔性补充。

但信访不能游离于法治之外，更不能成为化解矛盾和解决诉求的主要手段，在法治轨道内良性发展才是信访制度存在的合法性基础，程序化、规范化、法治化是信访改革的根本取向和必然趋向。信访可以和法治双赢并进、和谐共处、相互补充，但信访必须找准自身定位，制定职责清单，厘清职能边界，发挥好辅助性和补充性作用，不能自暴自弃无所作为，也不能夜郎自大超越法定职责，更不能反客为主挑战法治权威。

参考文献：

[1]胡林贵.潜规则，一个现代法治国家必须清除的毒瘤[EB/OL].(2015-02-26)[2015-07-11].http://www.rmlt.com.cn/2015/0226/373909.shtml.

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The Use of Legislation of Chinese Appeal System— Legislation of Chinese Appeal System Dividing into Three Parts

HE Lei1, HU Lin-gui2

(1.DepartmentofLiteratureandEducation,BengbuUniversity,Bengbu233030;2.DepartmentofSupervision,BengbuPublicVoiceBureau,Bengbu233040,China)

Abstract:Chinese appeal system should be seen in three objective views, neither be demonized nor adopted the ostrich policy, and we can’t hold the idea that the relationship between Chinese appeal system and the rule of law either right or wrong. The contradiction between Chinese appeal system and the rule of law exists objectively, there are many innate defects in the appeal system, which has a negative impact on the rule of law, but Chinese appeal system also has an unique advantage, it is the necessary flexible supplement of the rule of law which is stiff and hysteretic. Complaint is the means of social governance that can’t give up, it is an unavoidable part of the rule of law construction. But Chinese appeal system can’t free from the rule, it must only find its own position, develop within the rule of benign orbit is the legitimacy foundation of the existence of appeal system. Appeal system towards to procedural, standardization and legalization is the inevitable trend of the reformation of appeal system.

Key words：letters and visits; the rule of law; law

作者简介：何蕾(1978— )，女，安徽蚌埠人，副教授,博士,从事文学、法律研究；胡林贵(1974— )，男，安徽蚌埠人，硕士，从事信访与法治研究。

基金项目：蚌埠市社科规划一般课题(BB15B012)

收稿日期：2015-09-23

文章编号：1672-3910(2016)01-0092-07

中图分类号：D632.8

文献标志码：A

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.01.018