财税视角下我国生态补偿机制探讨

张 静

(宁德师范学院 数学系， 福建 宁德 352100)



【经管探新】

财税视角下我国生态补偿机制探讨

张 静

(宁德师范学院 数学系， 福建 宁德 352100)

摘要：以财税政策为切入点，探讨构建和完善生态补偿机制，从国外生态补偿成功实践案例出发，结合我国现实问题，提出制定差别生态补偿标准、推广市场补偿机制、开征生态税等财税措施构建生态补偿的长效运行机制。

关键词：生态补偿；财税政策；市场补偿机制；政府主导

一、引言

改革开放30多年来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但较长时期的粗放式经济增长模式，导致我国生态环境污染日益严重。我国单位产值能源消耗远高于其他国家，2005年是日本的7倍、印度的2.8倍，2009年单位产出仍低于全球平均水平。为了发展绿色经济、生态经济，环境污染治理和生态维护成为关注重点。作为处理世界环境问题的政策工具，“生态补偿”一词在理论界和各国生态治理实践中密集出现。2005年国家环保总局局长潘岳在《财富》论坛上提出中国开始构建生态补偿机制，国外最早出现“生态补偿”理念可追溯到1997年的《人类对全球环境的影响报告》，自此西方发达国家开始生态补偿理论的实践。早期生态补偿侧重于对生态环境破坏者的惩罚措施，以达到减少生态环境损害的经济手段。随着生态建设的实践需求，生态补偿成为调控经济和生态环境平衡发展的理念，涵盖相关利益者之间的经济和环境效益分配以及生态环境维护、改善或恢复，成为一种新型的环境资源管理模式。生态环境具有公共物品的性质，所以生态环境保护的职责必须由政府承担，通过政府干预解决生态产品和服务的效率损失和“搭便车”行为。政府调控经济的主要手段之一就是财政政策，从财政政策角度分析如何实现生态补偿机制的构建，是本文要解决的主要问题。

二、国外生态补偿实践现状

(一)生态补偿成功实践模式

从各国成功实践案例总结来看，生态补偿主要分为两类：政府主导的公共服务体系和市场主导的服务付费体系。

政府主导的公共服务体系主要依靠政府予以运行，包括财政直接补偿、建立生态补偿基金、征收生态补偿税、实行区域转移支付制度或区域合作等。其中具有代表意义的国家是美国和德国。1985年美国设立CRP保护耕地，鼓励退耕还林、退耕还草，政府长期资助，农场主自愿参加。政府承担生态补偿方面的大部分资金，利用市场机制和激励机制，实现对生态环境的保护和补偿。作为欧洲最先开展生态补偿的国家之一，德国生态补偿机制主要是由富裕地区向贫困地区直接支付补偿资金，也就是采用“横向转移”方式[1]。联邦制国家横向转移支付以州际财政平衡为主在州际间转移，资金来源一部分是扣除25%的销售税后直接分配的财政资金，还有一部分是财政富裕州按照统一标准拨给穷困州的补助，以实现区域间公共服务水平均衡。德国易北河流域生态补偿就是采用这种模式成功构建的。

市场主导的服务付费体系的运作方式包括绿色补偿、配额交易、生态标签、排放许可证交易和国际碳汇交易。其中典型代表当属欧盟。该种方式一般没有或很少有政府参与，是生态服务受益方与提供方直接交易，较为典型的如欧盟生态标签体系，生态标签属于间接支付手段，国家有关部门严格检验和认证“绿色”产品，其售价可以高于普通商品，消费观念正在转变的购买者愿意出较高的价格购买“环境友好”商品。生态标签借助产品销售引导消费行为，为提供“绿色”产品和服务的企业提供动力。早在2002年统计数据显示，总共存在287例森林生态服务交易案例，2010年时实际交易案例已多达300个。

(二)各国主要的财税政策实践

环境保护具有外部经济性和公共物品性的特点，社会成本与社会效益、个人成本与个人效益不匹配，易导致供应不足或过度开发，无法仅依靠市场机制来解决。将生态补偿环境的外部性和非市场化价值予以转化，必须借助各国政府的宏观调控。各国生态补偿计划的宏观政策主要是财税政策，集中在财政支出、信贷优惠、税收调节、收费治理等方面。

1.财政支出

美国财政支出主要是对绿色科技的研发投入资助，鼓励研发可再生能源，对地方政府和农村经营可再生能源的发电企业提供财政补贴，奖励参与绿色经济建设的企业和个人；日本的财政支出体现在对中小企业从事有关环境技术开发的项目予以财政补贴，设立专项基金为从事相关行业的企业给予不同程度的贷款优惠，奖励在循环经济发展上具有突出技术贡献的个人或生产组织；德国在循环经济发展方面一直走在世界前列，政府每年投入大量资金鼓励进行可再生能源的开发与利用，为可再生能源提供投资、消费、产出补贴，并设立专项基金提供优惠贷款；加拿大对生态财政进行改革，在生态保护区建立完整的规划系统，建立一套激励机制促进循环经济发展；印度的财政政策主要是提供低息贷款和投资补贴。

2.税收政策

税制调整是减轻经济畸形的重要经济手段，由于各国经济发展水平不同，各国在生态经济发展中采用的税收政策也不同，主要有征税政策和税式支出(如税收优惠、税收抵免、税收奖励等)两类。直接征税目标一定，对相关行为或产品征税，引导生产者与消费者的经济决策，带有抑制实施、惩罚性质。税式支出又称政府非直接支出，带有鼓励和奖赏性质。美国的生态税收主要包括对损害臭氧层化学品征收消费税、与汽车使用相关的税收、开采税、环境收入税四类。根据OECD的数据，美国对损害臭氧层化学品征税大大减少了氟利昂的使用。除了生态税收，美国为减少原生材料的使用，发展循环经济，又开征了新鲜材料税、原料税。美国税式支出形式主要是税收优惠，如《能源政策法》规定，企业采用太阳能和地热发电投资可永久享受10%的低税优惠[2]。荷兰的生态税收涵盖了燃料、水污染、能源调节、垃圾处理、噪音、废物处理等各个方面，其税式支出是加速折旧，对采用革新性清洁生产技术或污染控制技术的企业，可按1年折旧(其他投资折旧期为10年)。德国1998年开征生态税，除去可再生能源风能和太阳能外，所有能源产品都要征收生态税；税收优惠针对两方面：减少污染物排放和环保设备使用。政府规定，当排放废水量达到特定低标准时，可减免税款；对企业能削减20%以上污染物的污水，3年以内免交排污费用；专设资金为循环产业经济提供优惠贷款。亚洲国家新加坡、韩国、印度也开始采用生态税收政策。

三、基于财税角度的政策建议

我国现行生态补偿的财税政策主要涉及财政支出、相关税收和排污收费三个方面。自从将环境保护纳入国民经济规划以来，我国环境污染防治投资总量整体偏少，“八五”之前仅为同期GDP的0.7%左右，“九五”以后增速加快，2011年占GDP比重约为1.5%[3]；投资重点是城市环境基础设施建设、工业污染源治理、“三同时”项目建设；我国未开征生态税，税收体系中资源税、房产税、城市土地使用税、耕地占用税等涉及到保护生态环境的相关措施；排污收费自1978年开始实施，范围已覆盖全国，包括污水、废气、固体废物及危险物、噪音超标等；除去以上措施，日前对部分自然资源征收生态补偿费用，如水资源费、耕地占用税等。虽然在生态环境保护方面采取了各项财税政策，生态保护绩效得以提高，局部生态环境也在改善，但是我国仍然面临着严峻的生态环境考验，现行关于生态保护的财税政策还落后于发达国家，不能满足生态文明发展的需要。因此笔者就财税政策方面给出以下建议。

(一)因地制宜，差别补偿标准

补偿标准是生态补偿制度实施的关键。如何准确合理确定补偿标准，直接影响着生态补偿制度的实施效果。我国采用机会成本法设定补偿标准，考虑到使用某种资源而放弃其他用途中可获得的最大效益。机会成本思路较为片面，补偿标准由政府制定，仅从现实利益出发，忽视相关利益主体的意愿，造成生态补偿标准偏低、生态补偿主体经济损失，影响生态补偿政策效果；政府制定的生态补偿标准单一，没有考虑区域环境条件、技术发展差异等因素，同时出现“低补偿”和“过度补偿”问题，加剧区域不平衡；在现行立法中，生态补偿标准数额或内容规定不确切，用“合理”“适当”等抽象词语模糊规定的现象较为普遍，这使得生态补偿现实操作困难，容易出现责任主体推脱责任，行政机关标准随意、滥用职权等现象。合理的生态补偿标准应当同经济发展水平相适应，我国可以借鉴西方国家差别标准法。美国生态补偿标准的确立是生态受损主体与政府博弈的结果，显现出区域差异性[4]。如退耕补偿政策，该项目资金由政府提供，补偿标准结合各地实际情况初步估算，然后遵循农户自愿原则，竞标确定与各区域经济和自然相匹配的生态补偿标准。我们可以首先将生态补偿予以分类，对于生态补偿范围涉及广的项目，严格按照国家制定的补偿标准实施；对于受偿主体已确定且补偿范围较小的，可由国家制定统一标准参考，地方政府根据本地经济发展和自然特征确定区域补偿标准。

(二)政府主导与市场补偿互补

我国生态补偿以政府补偿为主导，补偿资金由政府财政统筹规划，政府负责补偿标准的制定，采用财政补贴、行政管制手段进行，以货币支付形式为主，实物形式为辅。我国技术补偿刚刚起步，仅涉及个别省市生态补偿试点。市场补偿在我国实施范围较小，仅限于碳汇排污权上市交易、小流域上下游水权交易、异地开发等，未在全国范围内开展，处于探索阶段，效果不明显。市场补偿机制具有补偿方式灵活、成本小、运作环节透明、适用范围广、激励性高、效果明显等优势。另外，生态环境建设是个长效过程，需要大量、持续资金支持，市场机制可以减少政府资金压力。我国生态补偿体系可以采用政府干预与市场运作相补充的运行机制，政府通过宏观调控、政策支持、制定相关法律法规等措施解决市场失灵，提供资金保障和技术支持；市场补偿机制可以调动企业、非政府组织和个人参与生态补偿的主动性、积极性，为生态补偿资金寻求更多渠道，保障资金充足，形成政府引导市场，市场补充政府的良性运作模式。

(三)拓宽资金渠道，开征生态税收

我国生态补偿以政府为主导，资金主要依靠政府财政投入，占财政支出比重较小，资金分散，地方政府未建立配套资金，导致生态补偿效果大打折扣。增加生态补偿资金投入，是确保生态环境保护的关键因素之一，因此拓宽资金来源尤为关键。首先，构建生态税为核心的税收体系，充分发挥生态税费作用。目前我国尚未确定以生态税为核心、其他相关税制为辅助的生态税收体系，仅是在某些税种中含有环保性质，缺乏系统性。丹麦、德国、荷兰等国目前生态环境的补偿资金主要来源于其环境税制，而且专款专用。其次，建立生态补偿保证金制度。西方国家的生态补偿实践中，为保护生态环境向有污染或破坏生态可能的行为人征收一定水平的保证金，行为发生时，政府将扣除保证金对应份额，达到“谁污染，谁负责”的原则。设立保证金制度可以约束企业行为，也可以实现生态补偿，落实责任。再次，创新金融体制，调动社会资金的积极性。鼓励社会投资以BOT、TOT、PFI模式参与环保投资，促使全民参与生态环保，增加环境治理资金，缓解财政压力[5]。还可以借鉴专项基金形式，设立生态补偿专项基金，加强政府引导，实现基金专款专用。

(四)完善制度，强化官员环保职责

环境污染、生态资源浪费的主要原因是我国的粗放式经济增长模式。粗放式经济增长模式的根源在于宏观政治经济方面的制度因素。我国采用经济增长标准考核官员业绩水平，该模式导致地方政府积极推动本地区经济增长与忽视一般公共产品和公共服务并存，造成地方环境监管缺失和生态环境恶化。现行财政体制中，地方政府承担主要支出责任，但财税收入上中央与地方是基本平均格局，部分地方政府甚至出现入不敷出的局面。目前地方政府用于公共物品供给的主要区域是医疗卫生、基础设施建设和教育，环境保护和污染治理方面资金严重不足[6]。为了改变这一现状，首先要强化政府环保职责，明确各级政府环保职责和权力，加强跨区域环境保护和生态治理的协调机制，解决区域间的环境问题；其次要强化政府财政力度，探索建立完善的生态体制、创新创立金融工具、建立专项基金等各种措施，充分发挥激励与约束双重手段，增加政府进行生态补偿建设的资金来源；另外还要推动完善公众参与环境监管的建设，如环境听证会制度建设、非政府的环保组织等，建立健全民众参与环境治理的渠道，搭建政府与公众的沟通平台。

生态环境治理、生态补偿制度建设都是循序渐进的过程，需要长期而有效的机制予以保证。作为生态机制的构建者，政府应当肩负起各项配套设施的规划建设，比如立法、补偿程序等各个方面。作为其调控经济的重要手段之一，政府应当充分发挥财税作用，使其在生态环境保护与治理上更加有效。

参考文献：

[1]王璇.生态转移支付研究综述及对我国的启示[J].经济研究导刊,2015(5)：172-173.

[2]杨晓敏.基于生态补偿机制下的财税政策探析[J].生态经济，2014(3)：80-83.

[3]秦小丽,陈沛然.国内生态补偿财税政策研究述评[J].财会月刊，2014(10)：49-52.

[4]刘连香.生态财税制度促进生态文明建设[J].财税金融，2013(6)：38.

[5]万经花,付剑茹,蓝迪.鄱阳湖生态补偿机制的财税新思路[J].安徽农业科学，2012，40(3)：1849-1852.

[6]张欣怡.财政分权下的政府行为与环境污染研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.

Ecological Compensation Mechanism in the View of the Fiscal and Taxation

ZHANG Jing

(MathsDepartment,NingdeNormalCollege,Ningde352100China)

Abstract:Build and improve the ecological compensation mechanism as the breakthrough point of the fiscal and taxation. Combined with practical problems in our country and successful practice cases from abroad ,put forward the measures to build long-term mechanism of ecological compensation, such as, the difference of ecological compensation standard, the mechanism of market compensation, Eco-tax.

Key words：eco-compensation; the fiscal and taxation policy; the market mechanism of compensation; government-led

作者简介：张静(1985— )，女，山东荷泽人，硕士，主要从事财政税务研究。

基金项目：2014年福建省中青年教师教育科研项目

收稿日期：2015-12-06

文章编号：1672-3910(2016)01-0079-04

中图分类号：X321

文献标志码：A

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.01.015