现代财产权观念中的预算权概念研究——兼论预算法之完善

张学博

(中共中央党校 政法部,北京100091)



现代财产权观念中的预算权概念研究
——兼论预算法之完善

张学博

(中共中央党校 政法部,北京100091)

从主权在民的宪法文本和现代财产权最新理论出发，预算权既体现国家的财产权,也包括公民的财产权利，是基于预算权利的权力和权利的辩证统一，其核心是对预算权力的控制。对预算权概念的重新构建，有利于进一步完善对新预算法预算权的配置。预算权通过预算透明度规则、预算平衡机制、财政转移支付制度、预算监督制度、人大预算权力配置、财政问责制的建立从而重构国家与公民之间的关系，推进国家治理体系现代化。

现代财产权；人民主权；公共财产法；预算权利；预算权力

一、引言

十八届三中全会提出:财政是治国理政的基石，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障*参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)。。围绕着预算权,现在学术界主流的观点是将其视为一种公权力,基本上将其等同于预算权力。典型如席晓娟认为:“按照预算程序，预算权可细分为预算编制权、预算审批权、预算执行权、预算调整权和预算监督权。”[1]冯辉认为:“预算权分配不外乎纵向分配(中央和地方)与横向分配(议会与政府)两大块。就共识而言，前者的主流观点是分权，具体到中国则包括财权与事权(事责)相匹配、扩大地方预算权等；后者的主流观点是议会(或人大)控制，具体到中国尤其体现为人大控制与政府主导之间的平衡。”[2]刘剑文、陈立诚认为:“所谓预算权就是进行预算编制、审批、执行和监督的权力，其中最为核心的是预算的审批权。”[3]简单归纳起来,主流观点将预算权基本等同于预算权力,也就是包括立法机关和行政机关在内的国家机关所拥有的包括预算编制、审批、执行和监督等公权力。

也有部分学者进行了其他探索，如朱大旗认为:“我们应深刻体认和秉持‘以人为本’‘人民主权’的基本理念，落实预算法治的立法保留原则、完善人大代表的预算审批权和监督权、明确民众直接性的预算权利，这是夯实现代预算权体系中人民主体地位的基础。”[4]刘光华认为:“依托于特定预算法律关系的预算权，既可能指涉预算权力也同时表现为预算权利。转型中国未来的预算法律制度建设，在观念上，需要修正目前学界关于预算权的片面理解和模糊认识；同时，在具体法律制度的设计上，又要充分兼顾预算权力与预算权利之间的平衡配置。”[5]朱大旗的文章着重强调人民主权原则在预算法中的体现，主张预算权的配置应该加强人民的参与。而刘光华的文章更鲜明地提出要从规范性的视角对预算权进行研究，尤其立足于预算法的公私二重属性来讨论预算权应从权力和权利二元来重构的必要性。尤其是刘光华的文章对于深入探讨预算权打开了窗口，其不足之处在于从传统的经济法视角(宏观调控法)来对预算权的法律属性进行分析。如果从突破传统的财税法是宏观调控法的思路，而立足于财税法是公共财产法的新理念[6]出发，则可对预算权的法律属性进行更加深入的研究。

二、现代财产权概念下的预算权

(一)传统预算权概念的缺失

预算是一个政治工具，是国家的重大问题和治理核心[7]。传统的预算权概念其实质是预算权力的同义语，也就是立法机关与行政机关代表人民来行使预算权力。现代预算的核心在于通过税收、国债、转移支付、公共支出等各种机制带动规划、产业政策和竞争政策的制定与实施，由此规范和促进政府的公共治理行为[8]。如前文所述,传统的预算权理论主要注意力在于预算权的内部配置问题，即分权制衡问题,不论是横向分权(预算立法权与预算行政权之间)或者纵向分权(中央预算权与地方预算权之间)。这样的理论框架,其以人民主权为依据*参见《中华人民共和国宪法》第二条第一款规定:“中华人民共和国一切权力属于人民”。,认为立法机关与行政机关的预算权来自于人民的授权,因为预算的主要目的就是对预算权力的约束与制约，其背后的逻辑其实就是代议制民主(间接民主)。传统的预算权概念理论渊源来自于Otto Mayer为代表的德国传统行政法。Otto Mayer认为：财政税收法律关系是依靠财政权力而产生的关系，国家或地方公共团体享有优越于人民的权力，而人民则必须服从此种权力[9]。在这种理论之下，预算法律关系就是以预算权力为中心的权力服从关系，其性质与其他行政法并无不同之处。

然而人民选举出来的立法机关和行政机关往往并不完全按照人民意志去履行预算权力。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止[10]。久而久之,作为主权者的人民却无法出场。在传统的预算权概念下构建的预算权体系，最大的局限在于试图通过国家机关权力内部的相互制约来彻底解决预算的控制问题。孟德斯鸠提出了问题,但是并没有解决问题,或者说他提出的三权分立的问题并未真正解决权力滥用的问题。十八届三中全会提出要改进预算管理制度,实施全面规范、公开透明的预算制度*参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)。。这意味着十八届三中全会将预算制度建设视为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要窗口。尽管2014年通过的预算法修改相比二十年前的预算法大有进展,但是离建立现代财政制度所要求的预算制度仍有相当的距离,尤其是在核心问题，即预算权的构建上。

(二)新预算权概念的提出

传统意义上财产权是一个私法概念。近年财税法学界“公法之债”的提出打破了传统观念中私法与公法之间的界限*近年来财税法学界将税收视为一种“公法之债”。详细可参见黄茂荣:《税捐债务》，《税法总论》第3册，台北:植根法学丛书编辑室，2008年，第1-338页；刘剑文、熊伟:《税法基础理论》，北京大学出版社2004年版，第53-70页。。公法之债理论将税不再视为一种国家权力对公民单方强制的行为,而是一种公法意义上的债权债务关系。日本学者北野弘久主张彻底的税收债务关系说。他认为:“我们是从法实践论为标准来考察税法学原理，如果采用二元论会使得理论背离研究的宗旨,所以将租税法律关系中心应该归结为公法上的债权债务关系。”[11]

在此基础上,学者对财产权理论概念进行了进一步拓展。张翔认为:“从财产权绝对到财产权承担社会义务的转变，意味着财产权的功能从保障私人自由任意地使用和支配财产转变为开始承担社会利益再分配。”[12]王卫国主张对财产权理论进行重新构建[13]。刘剑文、王桦宇进一步提出了“公共财产权”理论。公共财产权是指政府基于其公共性特质取得、用益和处分财产的权力，包括对私人财产征税、处罚、国有化等非对价性给付，征收土地房屋、收费、发行公债等对价性给付，以及支配这些财产的权力[14]。

“现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅仅是财政数据的……统一的、准确的、严密的、有时效的、有约束力的；它必须经代议机构批准与授权后方可实施,并公之于众。”[15]尽管现代预算作为一个有法律约束力的计划，主要由行政机关准备，代议机关批准，但主权在民，传统代议制已经表现出很多弊端。“存在于(代议制)政府中的一个消极缺陷，即不能使人民的个人能力——道德的、智力的和积极的能力——得到充分发挥。”[16]“从国民主权的观点来看，作为主权者的国民，若欲以直接民权的手段行使财政统制权力，除了技术上的考量外，恐怕难以一概否认其正当性。”[17]

从现代财产权的概念出发，预算权可以从私人财产权和公共财产权两个方面来理解。我国《宪法》第二条第一款规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，也就表明只有以人民为本位，实践“人民当家做主”，才是国家治理的逻辑起点、行动议程及目标追求[18]。在这个意义上讲，人民是一切权力的基础和起点。即预算权应该以公民的预算权利为基础，所以公民预算权利的行使应该贯穿于预算之中。这部分预算权利属于私人财产权的性质。预算权利的实现，具体可以通过政治化、社会化和司法化三种路径来实现[19]。同时,在预算权利基础之上，代议机关和行政机关受人民委托行使预算权力，具体又包括预算编制权、预算审批权、预算执行权、预算调整权、预算监督权等*参见《中华人民共和国预算法》(2014年修正)第二条。。

从主权在民的宪法原则出发，预算权应该是预算权利和预算权力的辩证统一。从自然权利的观点出发：“未经本人同意，最高权力不能掠去任何人的财产的任何部分。因为，既然保护财产是政府的目的，也是人们加入社会的目的，这就必然假定而且要求人民应该享有财产权，否则就必须假定他们因加入社会而丧失了作为他们加入社会的目的。”[20]在社会契约论看来，公民进入政治社会后，国家变得不可避免，不得不向国家让渡一部分财产权利，以便形成政府来处理公共事务[21]。以政治契约为基础，预算本质上成为公民国家之间就国家活动范围和方向所形成的委托代理关系。因此，预算权是公民的预算权利与国家的预算权力之间委托代理关系的集中体现。

首先，公民的预算权利是预算权的基础性内容，也是国家的预算权力的制度性前提。这里的预算权利并非抽象意义上的人民主权，而是具体体现在预算制度中的实体权利。比如预算知情权、预算参与权、预算监督权等。由这些具体的权利又可以衍生出很多具体的制度。如密尔所言：“每个公民不仅对作为最后手段的最高支配权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。”[22]预算知情权衍生出要求政府预算公开的权利。这种公民的权利对于政府而言就变成了一种义务。预算参与权则体现为政府的预算报告应该向公众征求意见，召开预算听证，由议会机关进行审批等。预算监督权则体现为公民可以就预算发表意见，并就违反预算案的政府行为进行法律上的救济，如按照一定程序申请复议或者发起诉讼。这些预算权利有些是间接权利，通过议会机关来行使，有些权利则是直接权利，由公民直接行使。

其次，国家的预算权力则是为了保障公民的预算权。具体来说，国家的预算权力包括立法机关和行政机关来共同掌握。从各国历史来看，代议机构预算权力得到强化是历史的发展趋势[23]。尽管在具体的预算编制权领域，美国进步时代出现了代表行政部门的总统的权力扩大的现象，但在整个预算权力的格局中，议会机关作为民意代表机构，其权力基本上是得到行政机关尊重的。具体说来,国家的预算权力包括预算编制权、预算审查权、预算批准权、预算变更权、预算撤销权、预算执行权、预算监督权等。在这些权力中,预算编制权、预算执行权属于行政机关(各级政府)，而预算审查权、预算批准权、预算变更权、预算撤销权属于立法机关(各级人大及其常委会)*参见《中华人民共和国预算法》(2014年修正)第二十-第二十六条。。

再次，预算权的核心价值是对预算权力的制约，既包括预算权利对预算权力的制约，也包括预算权力对预算权力的制约。尽管新预算法相比1994年预算法已经有了巨大进步，预算权力仍然存在较大缺陷：一是缺乏预算修正否决权；二是预算监督权虚化现象比较严重。尽管预算法规定各级人大及常委会、各级政府部门及审计部门都有监督的职能，但实际效果很差[24]。这些预算权力结构配置中的缺陷，以及2015年《预算法实施条例》征求意见稿表现出的财政部门强化其部门权力的意图,其背后是对预算权概念的理解的缺失*在预算法实施条例起草中引起的争议，反映了预算执行机关对于预算权概念的认识，仍然是传统的单纯的单向权力行为。参见“九所高校和研究机构的长期从事《预算法》研究的十几位学者关于《中华人民共和国预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》修订建议”，《东方早报》2015年7月28日。。因为从现代财产法的概念出发，预算权的前提是公民的预算权利以及在此基础上的预算权力。在公民的预算权利和国家的预算权力之间,两者应该是决定与被决定的关系。预算权的核心价值在于预算权利对预算权力的制约以及预算权力与预算权力之间的制约。预算修正否决权的缺失实质是对预算权利的忽视,对预算权力过于强调的产物。而预算监督权的虚化恰恰是预算权两大核心价值的虚化。一方面预算权利对预算权力的制约被忽视，使得公民无法有效地参与到对预算监督中来。另一方面,预算权力之间内部制约的缺失也使得预算监督权无法有效实施。

总之，从现代财产权的观念出发，预算权是公民预算权利和预算权力的辩证统一，其核心价值是对预算权力的有效制约。从主权在民的宪法文本和自然权利观念出发，公民的预算权利应该是预算权力的基础，而预算权力是对公民预算权利的保障，两者是决定与被决定的关系。尽管2014年修正的预算法相比1994年预算法已经有了很大进步，但由于对预算权的概念仍然缺乏充分的认识，因而体现在预算权力的配置上，仍然存在较大缺陷，从而对正在进行的推进国家治理能力现代化产生或多或少的影响。

三、预算权与国家治理现代化

十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”*参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)。作为全面深化改革的总目标，尤其是“国家治理体系和治理能力现代化”是一个全新的政治理念，表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志[25]。十八届三中全会另一个重大命题就是“财政是国家治理的基础和重要支柱”，“科学的财税体制是促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”*参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)。。不少财政学家认为，预算不过是政府未来的财政收支计划表，或者说一定时期财政收支事项的预计，这是一种严重错位的认识。现代财政学早就解决了这个问题，预算是具有鲜明政治属性的事物，是一定时期内纳税人对政府财政行为进行控制、具有实际约束力的至关重要的法律文件[26]。在这个意义上，预算权的实现正是推进国家治理体系现代化的关键环节。

美国政治学者福山把现代政治诸要素归纳为三点:强大的政府、法治和负责制。他说，后两个要素是用来制约第一个要素的。现在中国只具备第一个要素而尚未具备另两个要素，因此经济高速增长的现状是难以持续的。说明今后一个较长的阶段内，中国将着力从财政领域出发，补课现代国家的后两个要素，而这后两个要素，就是国家治理面临的核心问题[27]。福山最新的观点里，当今世界最大的问题不是民主国家与非民主国家的冲突，而是前现代国家与现代化国家的冲突。而在现代化国家中，强大的政府、法治和负责制都很重要，而国家治理能力，即政府的执行力至关重要。对于一个好政府来说，执行力是第一位的。它可以使一国免遭别国入侵，它可以保证法律的有效执行。不管一个政府基于怎样的法理基础，如果缺乏执行力，它都是坏政府*参见石岩：“各走各路去丹麦：政治学家福山的理想国新样本”，2014年12月4日《南方周末》对福山的专访。。德国经济学家瓦格纳认为：“整个社会是由政治体系、经济体系和社会体系三个子系统构成的，而财政是连接这三个子系统的关键环节，或者说，三大子系统以财政为媒介构成了整个社会。”[28]对于今天的中国而言，法治与负责制至关重要，其中首要的就是预算法治和预算问责。而这两个问题实际上就是预算权的完整实践。2014年6月中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》明确指出：“深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。”*参见中国政府网：《深化财税体制改革总体方案》，2014年6月30日中央政治局会议审议通过，最后登陆于2015年9月23日，http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/30/content_2710105.htm.

在这场事关全局的财税体制改革中，方案中三大步骤中一头一尾正好对应预算法治和预算问责，“一是改进预算管理制度，强化预算约束……加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度，二是调整中央和地方政府间财政关系，……合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度”*同上注①。。

依据前述预算权概念的分析，结合推进国家治理体系现代化的目标,预算权的实现可以从以下方面展开。

首先是建立预算透明度规则。“十八届三中全会文件不再像以前那样在浅层次上一轮‘预算公开’的问题，而是直指公开的目的——透明。一个真正做到预算透明的政府，才有可能是一个负责任的政府。当然，透明也不是最终目的，是为了在此基础上建立真正的财政问责制和纠错机制。”[29]“没有预算之前，政府官员在封闭的官僚封地里运行，照顾他们自己的利益，对‘国家’意识的关心并不超过对他们祖父的关心。但现代预算制度改变了这一切，它推倒了行政管理的围墙，在相互疏远了的办公室之间架设了桥梁。”[30]国际货币基金组织(IMF)财政事务部的《财政透明度手册》采纳该定义,认为财政透明包括：政府应当明确其职能和责任范围；政府必须全面公开预算信息；政府应公开其预算编制和决策程序,提供预算数据；政府应提供真实的财政数据四个方面*参见国际货币基金组织(IMF):《财政透明度》，人民出版社2001年版，第9页。。在2014年发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》第三部分全面推进深化预算管理制度改革的各项工作中,主要聚焦于完善政府预算体系、健全预算标准体系、积极推进预决算公开*参见中国政府网:“国务院关于深化预算管理制度改革的决定”国发〔2014〕45号，最后登陆于2015年9月24日,http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.，仍未上升至透明度规则。公开与透明的实质区别在于公开是形式，透明是实质。所以，可以通过在目前《政府信息公开条例》基础上，力争在全国人大通过《政府信息公开法》，明确政府信息公开的方式、范围、内容、形式和步骤。另外，要构建公众参与预算编制的制度平台，比如在预算编制阶段的征求意见或进行预算听证制度。除此之外，要加强对公众的预算教育，借助现代技术沟通政府与公众，公众能够看懂预算报告等。

其次是建立预算平衡机制，规范地方债务管理制度。预算平衡是各国财政宪法中的基本原则。德国《基本法》第109条第2款规定的国家目标中包含了非常具体的经济宪法的规定,即要求财政预算必须根据总体经济平衡的需要来编制[31]。尽管财政平衡也被认为是美国财政宪法的一个基本原则[32]，但是“总体经济平衡属于高出一筹的目标,这就超出了财税法的调整范畴,而属于经济法的规制领域。德国联邦法院也认可总体经济平衡是审查预算法的有效标准,其具体实施主要通过制定预防和克服财政赤字的法律规范来实现”[33]。不论是大陆法系的德国,还是英美法系的美国,在强调预算平衡的同时，都把经济的总体平衡和促进就业这个目标置于预算平衡之上。尽管2014年修订的《中华人民共和国预算法》第十二条规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”,但在实践中,每年都会突破财政预算产生财政赤字。所以,比较切实可行的是在确立跨年度预算平衡机制的同时,要求“年度预算案编列的财政支出应当与财政收入及弥补预算赤字的公债收入相符”*同上注。。2014年10月发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》已经提出：“建立跨年度预算平衡机制，具体包括:实行中期财政规划管理(财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划)；一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”*参见中国政府网:“国务院关于深化预算管理制度改革的决定”国发〔2014〕45号，最后登陆于2015年9月24日,http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.。即便如此,一份国务院制定的行政决定缺乏法律意义上的规范性和稳定性，有必要将其纳入预算法修正案中*考虑到预算法刚刚进行修订，可以将这些预算平衡规则写入正在起草的《预算法实施条例》。。

然后是完善转移支付制度。财政转移支付制度堪称我国现在财政预算领域中最失范的领域。每年高达50000亿财政转移支付,既没有一部法律,甚至无一部行政法规。现行财政转移支付的主要规范性文件是1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》(以下简称《办法》)。中国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡问题。作为一种过渡性的制度,《办法》带有较深的旧体制的烙印。对于这一点,官方也承认:“为增强转移支付制度的规范性和权威性，为改革提供法律保障，需要加快转移支付立法，尽快研究制定转移支付条例，条件成熟时推动上升为法律。”*参见中国政府网:《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》国发〔2014〕71号，最后登陆于2015年9月25日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/02/content_9445.htm.

接着是建立预算监督制度。预算监督是体现公民预算权利的重要环节，也是体现公民直接参与预算权实施的重要步骤。根据2014年修订的预算法，预算监督的主体包括各级人大及其常委会、各级政府及政府部门、县级以上审计部门以及公民法人及其他组织。其中各级政府及政府部门自己无法负起监督自己的责任，审计部门对政府的监督有一定作用，但说到底两者都属于政府内部监督。所以真正需要做实的是各级人大及其常委会和公民法人及其他组织。各个发达国家也都赋予议会机关预算监督权。“1967年德国《经济稳定与增长促进法》第2条规定:联邦政府必须在每年1月向联邦议院和联邦参议院提交年度经济报告，说明联邦政府在年度内要实现的经济上和财政上的目标年度计划，并对本年度内计划中的经济政策和财政政策加以说明。”[34]更为关键的是保证公民直接行使预算监督权。“在整个预算权利体系中，保障人民在预算决策、预算执行以及绩效评估中的预算参与权无疑是预算权利的核心所在。”[35]换言之，预算监督的真正落实，取决于人民代表机关预算权的落实以及公民自身预算权利的实现。一个是直接的,一个是间接的。在现代国家中，一个间接民主，一个直接民主。某种意义上讲，预算监督就是实质意义上的民主制度建设。

再者是强化人大预算权力配置。尽管2014年修正的预算法已经在诸多方面加强了人大预算权力的配置：“强化了人大的预算初步审查权；增加了基层人大代表应听取选民和社会各界意见的规定；细化了……重点审查的内容；列举了预算执行的审查结果报告包括的重点内容；确立了下达一般性转移支付和专项转移支付的时间要求”*参见《中华人民共和国预算法》(2014年修正)第二十二、第四十四、第四十五、第四十六、第四十八、第四十九、第五十二条。。但有两点仍然需要进一步完善。一是预算修正权。预算修正权不同于预算调整权。“预算修正权是指议会在审议预算草案的过程中，可以通过法定程序来增额或减额修正待审议的预算项目的权力，这应是议会当然享有的权力。”*同上注③。二是应建立预算分项表决制度。目前的一揽子表决制度,表面上看是为了处理上的简单化，但也带来了代表因为不满部分预算而否决整个预算的风险。

最后是建立财政问责制度。“十八届三中全会提出‘支出责任’的确认问题，即各级政府的支出责任和其所承担的事权相适应，……逻辑关系是，法律确认中央和地方各级政府的公共责任，然后经法律程序进行授权，是为‘事权’的合法性来源。”[36]如周其仁教授指出的，当今世界各国的竞争，早已不是什么人们惯常认为的军事和国力的竞争，而是纠错机制的竞争[37]。一个强大的政府,不在于其规模的巨大,不在于GDP的规模，而在于其是一个能否负责任的政府，能否快速纠错的政府。这也是近期中央高度关注政府的负债资产表的原因。如果一个地方政府在某段时期内将GDP提高的特别快，但却是以过度高额的政府负债换来的，那么这种发展可能就不符合预算问责制的要求。财政问责的缺失所带来的地方政府负债发展的情形比较普遍。“因为地方权力机关和公民缺乏财政问责的约束力，中央政府则由于信息不对称、监督成本高和注意力漂移等原因，对地方政府缺乏全面而有力的财政问责，采取的是‘选择性失明’的策略。在这样的制度安排下，地方政府的财政卸责愈加严重而且翻陈出新。”[38]比较切实的路径是在通过法律明确中央地方事权的同时，通过做实各级人民代表大会及其常委会(包括公民等每一位财政利益相关者)进行财政问责的程序，再配合财政透明度规则的适用,强化对各级政府的约束力。

四、结论

在国家所有权力当中，支配财政资源的权力是核心的和实质的权力，所以约束了这部分权力也就约束住了包括国家职权和行动范围的所有的权力[39]。只有财政达到了立宪的层次，这种法律约束才有可能成为一国政治结构中固定不变和永久性的一部分，于是这个国家才有可能向一个真正的现代政治结构转型。在财政制度中,预算是核心，所以预算权是整个财政制度构建的基石。“中华人民共和国的一切权力属于人民”“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”“公民的合法的私有财产不受侵犯”*参见《中华人民共和国宪法》第二条、第十二条和第十三条。三个宪法条款共同构成了预算权概念的宪法基础。正是在三个宪法条款基础上,文章提出预算权是公民预算权利和预算权力的辩证统一，公民预算权利是预算权力的基础，国家预算权力是公民预算权利的保障，其核心价值是对预算权力的控制。“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”*参见《中华人民共和国宪法》第二条第二、第三款。基于《宪法》第二条第二款，公民预算权可以通过两种形式进行。一种是通过各级人民代表大会及其常委会来间接行使，另一种是自己直接参与来行使。在此基础上,预算权的具体表现形式呈现出多样化:直接行使包括预算知情权、预算参与权、预算监督权、预算听证权等；间接行使包括预算编制权、预算审查权、预算批准权、预算变更权、预算撤销权、预算执行权、预算否决权、预算监督权等。基于以上分析，未来预算法及预算法实施条例之完善,应着力于预算透明度规则、预算平衡机制(含政府债务控制)、财政转移支付制度、预算监督制度、人大预算权力配置、财政问责制的建设。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下,在这六大制度建设中,预算透明度规则和财政问责制一头一尾显得尤其重要。

[1][24]席晓娟.法治背景下的预算权重构及规范化运行[J].中国法律，2014，(6).

[2][8]冯辉.宪政、经济国家与《预算法》的修改理念——以预算权分配为中心[J].政治与法律,2011，(9).

[3]刘剑文，陈立诚.预算法修改:从“治民之法”到“治权之法”[J].中国财政,2014，(18).

[4][18][35]朱大旗.现代预算权体系中的人民主体地位[J].现代法学,2015，(3).

[5]刘光华.预算权法律属性：基于法律关系的解读[J].首都师范大学学报(社科版)，2012，(6).

[6][14]刘剑文，王桦宇.公共财产权的概念及其法治逻辑[J].中国社会科学，2014，(8).

[7][23]陈志英.宪政范式下的预算权结构研究[J].法律科学，2012，(3).

[9][11][日]北野弘久.税法学原论(第4版)[M].陈刚，杨建广,等，译.北京：中国检察出版社，2001.159,161-163.

[10][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：人民出版社，2010.154.

[12]张翔.财产权的社会义务[J].中国社会科学，2012，(9).

[13]王卫国.现代财产法的理论建构[J].中国社会科学，2012，(1).

[15]王绍光，马骏.走向“预算国家”——财政转型与国家建设[J].公共行政评论，2008，(1).

[16][22][英]密尔.代议制政府[M].汪瑄，译.北京：商务印书馆，1982.85,43.

[17]徐志雄.现代宪法论[M].台北：元照出版公司，2004.352.

[19]蒋悟真.中国预算法实施的现实路径[J].中国社会科学，2014，(9).

[20][美]查尔斯·K·罗利.财产权与民主的限度[M].刘晓峰,译.北京：商务印书馆，2007.17.

[21]蔡楚强.政府预算方略：美国总统2002—2003年财政政策的演讲[M].北京：中国财政经济出版社，2003.99.

[25]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2014.1.

[26][27][29][36][39]李炜光.财政何以成为国家治理的基础和支柱[J].法学评论，2014，(2).

[28][日]神野直彦.体制改革的政治经济学[M].王美平,译.北京：社会科学文献出版社，2013.8-17.

[30][美]乔纳森·卡恩的.预算民主：美国的国家建设和公民权(1890—1928)[M].叶娟丽，译.上海：上海人民出版社,2008.108.

[31][德]罗尔夫·斯特博·德国经济行政法[M].苏颖霞，陈少康,译.北京：中国政法大学出版社，1999.104.

[32]叶珊.法律促进预算平衡之基本原理研究[J].现代法学，2010，(5).

[33][德]乌茨·施利斯基.经济公法[M].喻文光,译.北京：法律出版社，2006.109.

[34]谢怀栻.联邦德国经济稳定与增长促进法[A].经济法教学参考书[C].北京：法律出版社2000.135.

[37]周其仁.为什么中国的体制改起来特别难[J].领导文萃，2015，(24).

[38]付景涛，倪星.地方政府财政责任机制及其变迁研究[J].当代财经，2012，(8).

责任编辑:郭 奕

On the Concept of the Right of Budget in the Concept of Modern Property Right——Perfection of Budget LawZ

hang Xuebo

(PoliticalandlegaldepartmentofCCPS,Beijing100091)

Under the theoretical framework of modern property right,the budget right should not only embody the property rights of the state,but also include the right of the citizen’s property,so it is the dialectical unification of the power and the right of the right.The reconstruction of the concept of the right to budget is conducive to the allocation of further improvement.Through the budget transparency rules,budget balancing mechanism (including government debt control),the financial transferring payment system,the budget supervision system,the National People’s Congress budget power allocation,financial accountability system,we can reconstruct the relationship between the state and the government to achieve the modernization of national governance.

the modern property rights;the people’s sovereignty;public property law;the right of the budget;budget power

2016-05-09

本文是2015年国家社会科学基金青年项目“税收立法模式实证研究(1977-2015)”的阶段性成果(项目编号：15CFX050)。

张学博(1981— )，男，湖北巴东人，北京大学法学博士，中共中央党校政法部副教授，研究方向为财税法、经济史、法律经济学。

D922.21

A

2095-3275(2016)05-0022-08