和谐社会视域下公平与效率的博弈——关于流动人口权益保护的辩证思考

戚　莹

(河南警察学院 法律系，河南　郑州　450046)



和谐社会视域下公平与效率的博弈
——关于流动人口权益保护的辩证思考

戚莹

(河南警察学院 法律系，河南郑州450046)

[摘要]随着社会各项改革的逐步推进、各阶层利益结构的不断分化与重组，效率和公平的关系问题再次被摆在我们面前。在社会主义市场经济体制下,以法律之公平消除因追逐经济效率而带来的社会不公问题至关重要。应尊重流动人口的利益要求，从公平与效率均衡发展的角度，采取合理有效的措施，保障流动人口合法权益的实现。

[关键词]和谐；公平；效率；流动人口；权利

随着我国各项改革的逐步推进和城市化进程的加快，流动人口群体规模越来越大。迅猛增加的流动人口使城市经济建设生机勃勃。然而，在城市多重制度因素的制约下，流动人口却始终游离在城市的“边缘”地带，其法律权利和利益受到侵害的问题日益显著。经济和社会的发展再次将效率和公平的博弈问题摆在我们的面前。回顾和反思“效率优先、兼顾公平”的分配原则、积极寻求公平与效率的均衡发展，是当前中国实现社会和谐的当务之急。

一、问题的缘起：流动人口权益保护现状

流动人口与户籍人口相对应，它是在中国户籍制度下产生的一个特有概念。新中国成立后，为屏蔽城市资源、限制农村人口向城市迁移，我国制定并实行城乡分治的二元户籍制度。这种效率优先的安排机制，一方面切实保障国家对劳动力和消费品的计划分配，在一定程度上严格控制城镇人口的过快增长，促进人口与经济的协调发展；但另一方面，这一安排无疑也导致长期以来微观上的低效和宏观上的资源浪费。伴随着改革开放，我国的户籍制度开始逐步松动并慢慢放开，并从城乡二元户籍制度朝着城乡户口一体化方向发展。但是，长期以来附加在城乡分治户籍制度上的福利功能，却依然对城市资源发挥着强大的控制力，严重侵害流动人口的合法权益，偏离社会的公平正义原则。

(一)流动人口的政治权利难以实现

政治权利是指公民依法享有的参与管理国家政治生活的权利，它集中反映公民在政治上的要求。选举权和被选举权是公民实现其他政治权利的前提和基础。但是，在现实社会多种因素的重重制约下，流动人口的选举权和被选举权往往被“虚置”，这尤其体现在基层人民代表大会代表的选举中。此外，由于政治认知水平的局限、对流动人口的歧视以及制度建构的原因，流动人口在城市治理中只能享有极低的话语权。

(二)流动人口的劳动权利难以平等

《劳动法》和《劳动合同法》都规定我国公民享有劳动的权利和义务，但条文中缺少实质性的权利内容、具体的法律责任和与之对接的详细的救济机制。再加上传统城乡分治形成的农村和城市资源分配的不均，实践中各地区发展难免失衡。而户籍制度强化不同地区人们之间的隔阂和鸿沟，流动人口难免遭遇地域歧视和户籍歧视，无法享受与户籍人口平等的就业权、劳动报酬权、职业培训权、劳动纠纷处理权和劳动安全保障。同工不同权、同工不同时、同工不同酬是对他们就业歧视遭遇的真实写照。

(三)流动人口的社会保障权和子女平等受教育权难以兑现

作为一项基本人权，社会保障权使劳动者能够抵御各种社会风险和劳动风险。然而在现实生活中，流动人口往往不能拥有与户籍人口同等的各种福利待遇和社会保障，尤其是工伤保险和医疗保险，这使他们常常陷入十分艰难的困境。另外，优质教育资源分布上的不均衡使得流动人口子女的受教育权利无法得到充分的保障，如流动人口子女在流入地入学需缴纳“借读费”、失辍学率较高、“打工学校”教学质量普遍较低等现象屡见不鲜。

二、公平与效率：法律的两难抉择

流动人口遭遇的各种不公平现象和问题，与我国经济建设长期以来坚持的效率优先、兼顾公平的指导方针息息相关。

(一)回顾历史，公平与效率观在曲折中发展

新中国成立后，百废待兴。此时，对公平与效率关系的认识还处于萌芽阶段。随着国民经济的逐渐复苏和快速发展，在“左”倾思想的影响和推动下，我国推行平均主义分配原则，严密地控制人口的流动。因此，除了政策性人口流动(如“支边”、“三线”建设和“知识青年上山下乡”等)，全国人口流动较少。改革开放以来，我国实行的是效率优先原则。在邓小平三个“有利于”标准的指引下，中央不断改进各项政策和规定，促进人口流动，为经济的腾飞奠定基础。大量鼓励人口迁移的政策和优惠措施也纷纷出台，为城市流动人口规模的扩大扫清制度障碍。在改革开放步入攻坚阶段以后，社会差距两极分化的程度日趋加重，并直接危害到国家的经济建设和社会的团结稳定。党在十七大报告中首次提出妥善处理初次分配中的公平与效率的关系问题，同时强调再次分配也必须兼具公平。此举进一步凸显公平原则，是对“效率优先、兼顾公平”原则的调整和矫正。2014年7月30日，我国全面实施居住证制度。此次户籍制度改革强有力地推动城乡经济社会发展一体化新格局的形成。一些城市在面临巨大的外来人口压力的同时，不断调整和改进管理与服务流动人口的措施，直接刺激人口流动的积极性。

总体来看，我国在历史发展的不同阶段，通过各种直接(如影响经济发展战略和资源配置原则)或间接的(如规定于不同经济发展阶段中的各项政策和法律法规中)方式影响我国流动人口的增长和流动。户籍制度虽然是流动人口权益保护缺陷形成的制度根源，但追根究底，隐藏在户籍制度背后的最深层次的原因却是效率优先原则。

(二)立足现状，公平与效率的结合要与时俱进

效率，是指最有效地使用社会资源以满足人的需要；公平，是指主体在社会中的机会、过程和结果的公正。公平与效率的关系问题是一个年轻而又古老的前瞻性课题，也是人类孜孜以求的目标，人们习惯上把这一难题称为“经济学上的哥德巴赫猜想”，也被称为社会科学领域内涵丰富和价值多元的“斯芬克斯之谜”。正确理解和处理公平与效率的关系，是开启人类自由和谐社会大门必不可少的金钥匙。准确地理解和运用公平与效率的辩证关系，建立适合当代中国国情的正确的公平效率观，有利于化解我国转型期尖锐的社会问题和突出的社会矛盾。

当前，我国流动人口权益保护的缺陷已经严重地影响社会公平正义的实现。正如罗尔斯所言：“公正是社会制度的首要价值，如同真理是思想的首要价值。”[1](P3)公平还是社会的良心，是促进社会和谐的黏合剂，但长期流行的效率优先论依然根深蒂固。建立在效率优先论基础上的不公平的屏蔽社会资源的篱笆，不仅与以人为本的科学发展观背道而驰，还严重地影响流动人口建设和谐社会的主动性和积极性，阻碍流动人口个人自身潜能的发挥，给整个社会带来普遍的低效率。

三、促进与均衡：公平与效率的和谐发展

当前，我国宏观管理与调控操作已从重点关注效率转向重点关注公平，为今后社会政策的设计、制定与完善提供充足的理论依据，指出确切的发展方向。随着科学发展观和社会和谐理念的日益深入人心，流动人口群体合法权益实现的程度，直接决定我国民主法治发展的高度。笔者以为，流动人口的利益要求应该受到尊重，从公平与效率均衡发展的角度改善流动人口权益保护刻不容缓。

(一)弱化旧制度和旧政策对社会流动的制约，公平合理地分配社会资源

城乡统一的户口登记制度的建立，打破分割城乡的户籍藩篱，但能否真正步入公平公正的轨道，使公民享受到平等的社会地位和社会待遇，关键还在于能否剥离附着在户籍上的权益和合理配置社会资源。应遵循社会发展的基本规律，逐步消除附加在户籍上的不平等的公共福利，恢复户籍制度本身收集公民信息的基本功能，实现公民公共服务享有的均等化。推进和完善符合流动人口特点的社会保障制度建设十分必要，因为这是社会转型的“稳定器”。

(二)推进科学立法、完善立法体制，为流动人口合法权益的实现提供可靠的制度保障

“法者，治之端也”[2]。只有法治才能从根本上解决流动人口问题，而这也是解决流动人口权益问题的关键。应当制定体现国民待遇原则的保障流动人口合法权益的专门法律法规；结合地区经济发展水平，切实保障流动人口享有与户籍人口平等的待遇；重视和满足流动人口在生活和工作上的基本需求，切实维护流动人口的合法权益，使流动人口平等地共享改革开放和文明进步的丰硕成果。

(三)设立救济流动人口权益的绿色通道，建立维护流动人口权益的专门机构

不完备的权利保障机制使流动人口成为社会的弱势群体，他们迫切需要提供的是最基本的权利保护，如人格受尊重、人身权利不受侵犯、按时获得相应劳动报酬等。然而，当这些合法权益受到侵犯时，执行程序复杂、维权耗时久、成本高等问题往往使他们望而止步。因此，一方面，应通过广设宣传橱窗、发放维权便携传单、开展维权知识培训等多种途径和形式，针对流动人口进行系统的法律常识宣传教育，热情地提供法律咨询和法律援助服务，提高流动人口的法制观念和依法维权意识；另一方面，建立多元化的流动人口权利救济体系，简化流动人口权益救济形式，设立绿色救济通道，保障流动人口的合法权益能够得到及时、有效和充分的保障。此外，应该规范和引导流动人口正确使用私力救济方式，建立专门代表流动人口阶层利益的法律援助机构或组织，在政府与各个阶层之间建立有效沟通的渠道，促进社会的和谐与稳定。

(四)完善相应政策和制度，调整和规划人口结构，促进人口合理有序的流动

在工业化和城市化进程的快速发展的背景下，我国目前的人口流动属于人口结构性流动。“所谓人口结构性流动，是指人口流动改变了人口结构，譬如农业人口离开原住地外出务工经商，就改变了人口结构”[3]。人口结构性流动带来不少突出的社会矛盾和严重的社会问题，但它是城镇化发展进程中的重要环节和必经途径。我国目前的流动人口主要来自落后的农村及不发达城市的剩余劳动力。地方政府应当尽快调整产业结构，加快发展本地经济，提高对本地及外地劳动力的吸引力；积极发展小城镇的经济建设和文化特色，努力创造更多的就业机会和岗位，引导和促使劳动力有序和合理地流动，缓解中大城市人口流入的压力。在兼顾不同地区之间的差异性和个别地区的特殊性的同时，不断完善社会发展机制，通过实行城乡规划、公共服务和社会保障等一体化的发展战略，实现各地区的协调发展和人口结构的不断优化，为城镇化的推进保驾护航。

(五)以社区建设和服务为平台，促进流动人口与当地居民平等交流和共同提高

“社区是生活在一定地域内的个人或家庭，出于对政治、社会、文化、教育等目的而形成的特定范围，不同社区间的文化、生活方式也因此区别开来”[4](P60)。社区作为城市有机体里最基本的元素，能有效地促使流动人口与流入地人口和睦相处。社区管理和服务人员应当秉持公平对待和相互尊重的理念与原则，通过丰富多彩的文化生活和健全的社区服务与管理体系，引导流入地居民消除对流动人口的歧视和漠视，提高社区的凝聚力。同时，以社区为载体，具体落实和加强流动人口的服务与管理工作，重视对流动人口的心理疏导和人文关怀，使他们增强社区归属感，以便尽快融入城市社区生活。

(六)探索多种PPP投资建设模式，构建和优化流动人口管理服务新机制

“PPP投资建设模式”(亦称“公私合营伙伴制度”)最早由英国政府于1982年提出，“是指政府授权私营商建设、管理或运营一些公共基础设施，代表地方政府向公众提供短期或长期的公共服务”[5]。为了加快城市化进程，目前我国政府正大力推广PPP投资建设模式，建立政府与社会资本有效合作机制。针对流动人口治理资金短缺、管理较为薄弱的问题，我国可以借鉴国外先进的管理经验，建立资金多渠道投入机制，放宽和开辟多种市场准入渠道，鼓励社会资本投入，探索运用多种PPP投入模式解决教育资源问题；可以尝试通过政府和私人企业合作的PPP模式，解决流动人口住房保障、医疗保障、工伤保险等问题，提高政府行政效率，合理和公平地配置社会资源。

“社会稳定不是指社会生活的稳而不动、静止不变，而是指社会生活的安定、协调、和谐和有序，是通过人们的自觉干预、控制和调节而达到的社会生活的动态平衡”[6](P11)。流动人口管理是一项艰巨而复杂的社会系统工程。只有正确处理公平与效率的关系，注重二者的均衡发展，采取合理有效的措施保护流动人口的合法权益，才能推动效率的不断提升、保障经济的可持续增长，才能促进社会公平正义和合理的社会阶层结构的形成。

[参考文献]

[1][美]约翰·罗尔斯．正义论[M]．何怀宏，译．北京：中国社会科学出版社，2003.

[2](战国)荀况．荀子·君道[M]．第十二篇.

[3]陈岱云．完善制度促进人口合理流动[N] .人民日报,2012-05-04.

[4]刘视湘．社区心理学[M]．北京：开明出版社，2013.

[5]赵宏瑞．应当反思我国货币总量与货币超发[J]．中国民商，2013(7)．

[6]陶德麟．社会稳定论[M]．济南：山东人民出版社，1999．

[责任编辑冒洁生]

[收稿日期]2015-12-21

[基金项目]河南警察学院院立项目“我国流动人口管理中的公安执法问题与对策研究——基于户籍制度改革的思考”(HNJY-2015-22)

[作者简介]戚莹，河南警察学院法律系副教授，研究方向：法理学、法律史。

[中图分类号]D663

[文献标志码]A

[文章编号]2095-0292(2016)02-0057-03