俄罗斯非政府组织发展状况及对我国的启示

2016-03-06黄识羽

哈尔滨师范大学社会科学学报 2016年2期

关键词：非政府组织发展状况启示

黄识羽

(黑龙江大学俄罗斯研究院，黑龙江　哈尔滨　150080)

俄罗斯非政府组织发展状况及对我国的启示

黄识羽

(黑龙江大学俄罗斯研究院，黑龙江哈尔滨150080)

[摘要]俄罗斯非政府组织经历了前苏联解体和俄罗斯的转型期，随着前苏联旧格局被打破，开始向多元化社会模式靠拢，俄罗斯非政府组织开始蓬勃发展。文章分析了俄罗斯非政府组织的发展状况，对其发展过程中的经验和教训进行了阐释，并对中国如何规范和引导非政府组织发展提供参考。

[关键词]俄罗斯；非政府组织；发展状况；启示

非政府组织(Non—governmentalOrganization，简称NGO)的活动作为全球公民社会建设的三大支柱之一,不仅对经济发展与社会结构产生着巨大的作用，对全球国际政治治理结构也有着巨大影响。俄罗斯非政府组织历经了前苏联解体和俄罗斯社会转型，伴随社会模式多元化趋势，作为新兴的政治力量，在前苏联及解体后的独联体国家范围内，一直有着重要的政治影响，发挥了重要的社会作用。随着中国改革开放进程的推进，各类非政府组织在中国政治经济文化社会发展中的作用日益显现。研究俄罗斯非政府组织的发展状况，从中汲取经验吸取教训，对于我国正确处理好非政府组织的发展具有重要的借鉴意义。

一、非政府组织的由来和定义

现代意义上的非政府组织最早出现在17世纪欧洲主要资本主义国家。二战后，非政府组织数量有了很大的增长，并开始登上国际政治舞台，成为国际政治舞台上的重要力量，“非政府组织”这一术语被广泛应用。对于非政府组织(俄文Неправительственные организации -НПО)国内外有不同的提法，如称为公民社会、第三部门、非营利组织、志愿组织等，总体表现为公益性、志愿性、相对独立性、组织性、非国家性、自治性的特征。依据法律规定、资金来源、组织结构及运作方式的不同，对非政府组织有着不同的定义和表述。联合国在1952年第(288)号决议中认为：“任何不是根据政府间协议建立起来的国际组织均应被视为非政府组织”。世界银行《非政府组织法的立法原则》认为“非政府组织指在特定法律系统下，不被政府部门视为一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司及其他法人，且其不以营利为目的，即使如有赚取任何利润，也不可将此利润分配”。美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心则根据“结构—运作”特点将非政府组织定义为：凡符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性等五个特性的组织都可被视为非政府组织，这是一种被学术界广泛认可的广义的非政府组织定义。

二、俄罗斯非政府组织的形成和发展

冷战时期，前苏联政府对于国家资源的分配及公民社会生活的方方面面都有着极其苛刻的要求和严格的控制，非政府组织难以在这样的结构体系中得以生存、发展。前苏联国内本土非政府组织大多为半官方性质的慈善机构。但各类国际非政府组织经常以环保组织、慈善组织、宗教组织、人权组织、社会服务组织、学校、医院、艺术博物馆和研究机构、思想库、基金会、商会等形式出现在西方各国与前苏联交流的各种领域，并逐步加深对前苏联政治、经济、文化、社会等各领域的影响。戈尔巴乔夫“改革新思维”使前苏联政治经济社会生活发生了巨大变化，各类非政府组织开始大量进入包括俄罗斯加盟共和国在内的前苏联，他们设立分支机构、招募培训人员、开展活动、扩大影响，在俄罗斯经济、教育、文化、科技、卫生、体育、环保等领域都较为活跃。苏联本土的非政府组织也得到西方大量经济援助和组织、人力支持，日益壮大，并成为前苏联政治生活中的重要力量。

苏联解体、俄罗斯独立后，叶利钦推行“休克式”政治经济体制改革，原有的国家垄断资源体制迅速向市场经济体制转变，整个社会政治经济文化走向多元。政府、社会和市场的关系发生巨大改变，三者之间产生巨大的组织真空，非政府组织在此时填补这个真空并得到迅速发展就成为一种必然。与此同时，全球化成为促进俄罗斯非政府组织快速发展的有利因素。俄罗斯民众逐渐发现非政府组织能够解决部分政府不能解决的社会问题，非政府组织还在国际交流和发展之中占据着重要角色，为俄罗斯民众带来了更多的可见利益和便利。全球化带来了全球资源、资本、信息等要素的自由流动，也同时出现了许多弊端。弱势经济体失业人口的激增、本土环境的改变等等问题都使得俄罗斯政府力不从心，俄非政府组织的参与和帮助，成为政府之外另一类解决经济问题、社会矛盾的有效载体。因此，政府也在一定程度上依靠各类非政府组织弥补行政资源的不足。叶利钦时期俄罗斯政府对非政府组织给予高度重视并且将其视为公民社会的主要特征之一，非政府组织发展得到政府的认可和扶持。多种有利条件使俄罗斯非政府组织得到迅速发展。1991年,俄罗斯境内在司法机关登记的非政府组织有4613个,但仅过了一年,非政府组织数量就达到了13993个,这一数量到2003年则激增至294万。

普京担任俄罗斯总统后，西方与俄“蜜月期”不再，作为美国和西方国家对外公共关系的一部分的各类国际非政府组织，越来越深地参与到俄罗斯的政治生活领域，在俄国内公开半公开地扶持、支持反对派力量，特别是在独联体国家“颜色革命”中冲锋陷阵、推波助澜，越来越多地显示出非政府组织的另一面，即一些国际非政府组织作为遏制、分化俄罗斯的重要力量，成为俄罗斯的国家安全和政权、社会稳定的现实威胁。从1993年开始，俄罗斯开始用法律规制非政府组织特别是境外非政府组织在俄的发展。依据《俄罗斯联邦社会联合组织法》的规定，1995年俄杜马通过了《俄罗斯联邦非商业组织法》；2001年普京总统签署联邦法律令批准《政党法》，初步将非政府组织的发展纳入法制轨道。近年来俄罗斯更是直接针对非政府组织出台多部法律,从政治、经济、金融、舆论等多方面对非政府组织加以限制。2006年俄罗斯颁布《非政府组织法》、2012年7月21日,俄总统普京签署了《非政府组织法修正案》、2015年5月23日,普京签署了《不受欢迎组织法》。依据上述法律规定，2015年7月8日，俄罗斯联邦委员会(议会上院)向俄外交部、司法部和总检察院提交了一份对俄威胁最大的12个境外非政府组织名单, 这12个非政府组织中有7个美国组织、3个乌克兰组织、两个波兰组织,其中包括世界著名的影响力最大的“开放社会”研究所(索罗斯基金会)、国家民主基金会、国际共和研究所、国际问题国家民主研究所、约翰和凯瑟琳·麦克阿瑟基金会、自由之家等组织。联邦委员会要求严格审查、限制其活动,尤其是在俄境内开展的反俄活动。2015年7月28日，美国国家民主基金会被俄总检察院宣布为首个“不受欢迎非政府组织”，其后陆续又有5个国际非政府组织被宣布为“不受欢迎非政府组织”。至今年初，俄司法部将100个非政府组织认定为“外国代理人”。这些非政府组织今后在俄开展活动将举步维艰并有可能触犯俄罗斯法律。约翰和凯瑟琳·麦克阿瑟基金会等被俄列入“黑名单”的非政府组织已经开始撤离俄罗斯。一些大型国际非政府组织的活动在俄受到限制。俄罗斯非政府组织的发展显然已经走过了繁荣期并趋向法制化。

三、俄管理非政府组织发展的经验和教训

苏联解体后，长期内俄联邦没有规制境内非政府组织的活动，导致其日益泛滥。随着“颜色革命”在独联体蔓延，美欧通过非政府组织暗中支持俄反对派，引起俄高度警觉，开始对其严格监管，打击非政府组织的各类违法活动，维护国家和社会稳定。

(一)出台相关法律规范非政府组织的活动

1995年，俄联邦颁布《俄联邦社会联合组织法》、《社会团体法》、《俄联邦慈善组织与慈善活动法》和《非商业组织法》，对社会团体、非商业组织、非政府组织在俄境内的组建及活动做出明确的法律规定，建立了俄罗斯慈善活动的法理基础，成为当时规范和监督外国非政府组织在俄活动的主要法律依据。1996年12月1日出台《非营利组织法》，该法律主要规范了非营利组织活动的基本原则与范畴，主要确立了非营利组织的法律地位，组织成立、重组和注销等程序，确定了组织的相关权利和义务等。后经过2006年、2007年、2009年、2014年的几次修订，2005年12月底，俄国家杜马和联邦委员会先后审议通过了《对俄联邦部分法律文件进行修订的联邦法》，对有关非政府组织的法律和政策进行补充和修改。2012年俄国家杜马《非营利组织法》修正案，俄罗斯总统普京7月20日签署了《非营利组织法》修正草案，明确将接受国外资金及其他财务资助并参与俄境内政治活动的独立法人非营利组织确定为“外国代理人”，重点针对在俄境内活动且受外国资助的非政府组织进行全方位的监督和规范。2014年6月4日通过《俄联邦关于调整对非政府组织外国代理人管理的若干法律》，规定“被授权履行打击恐怖主义融资、收益合法化(洗钱)职能的联邦执行机构，可依据有关法令监管非政府组织运作信息，包括有证据证明该组织运作信息不完整或不真实，不执行或不完全履行符合俄罗斯联邦法律的要求”，将其它立法与非政府组织对外国代理人的重要规定进行进一步的衔接。2015年5月，俄通过《不受欢迎组织法》，该法规定，“威胁俄宪法制度基本原则、国防能力或国家安全”的外国或国际非政府组织，可以被认定为“不受欢迎的组织”。至此，俄对非政府组织等活动的管理和限制更加严格。

(二)限制非政府组织活动的其他手段

(1)强化联邦安全局等强力机构的监管作用

俄境内的非政府组织主要由俄内务部和联邦安全局等强力部门负责监管，它们还可以动用强力部门的特殊资源和手段打击非政府组织的破坏活动。

(2)建立内部协作机制，全程监控非政府组织活动。俄联邦建立了由行政机关、护法机构、科学家和专家代表组成的监督委员会，对外国非政府组织推荐的项目进行专业评价，确保项目的合法性，防止对俄造成不利影响。

(3)加大政府资助，降低本土非政府组织对外依赖程度。普京坚决反对外国势力资助俄社会团体，称“任何国家都不允许这种事情发生，俄将靠自己的力量解决国内政治问题”。为此，俄杜马于2005年11月通过决议，拨款1700万美元发展俄公民组织。

(4)倡导民族历史传统，对抗西方意识形态渗透。以“俄式民主”取代“西式民主”。倡导“新俄罗斯思想”，其核心内容是“爱国主义”、“强国意识”、“国家作用”和“社会团结”，重点是发扬优良的民族传统、弘扬优秀历史文化传统、重视爱国主义教育。

四、对中国非政府组织发展的启示

俄罗斯非政府组织的发展和俄联邦对非政府组织的管理，其经验教训非常值得中国借鉴。

(一) 中国非政府组织发展的基本状况

中国改革开放使国家经历了三十多年的高速发展。经济体制、社会形态、主流文化都发生了深刻的变化。非政府组织作为公民社会发展的必然产物，在中国也有了一定的规模，并日益深入社会各个层面，是实现公民自主管理的载体、是推动政治民主进程的重要因素，是完善社会治理结构的重要力量。在当代中国公共治理领域中扮演着重要的角色。

随着社会主义市场经济体制的建立，在一些政府和市场都“做不好、不好做和不能做”的领域已孕育出大量的非政府组织。公开资料显示，从上世纪90年代以来，中国各种非政府组织通过不同途径不断发展，仅正式登记的就从6000多发展到现在的近百万个。越来越多非政府组织活跃在社会生活的各个方面，为社会提供多种多样的公共产品服务。在国际交流、政策咨询、环境保护、扶贫开发、社会救助、传染病防控、减灾救灾、动物保护等领域，中国的非政府组织都发挥了重要作用。非政府组织从幼儿期不断向成熟期发展，其自身法制意识、人员素质、业务规模、自律能力和服务能力都大大提高。同时国家也更加重视非政府组织的发展，不断完善有关法规政策，非政府组织发展的社会环境进一步完善。非政府组织在促进社会主义市场经济发展和完善，促进社会福利和公益事业发展，促进科技、文化、教育事业的繁荣，增加社会就业等方面发挥了良好的作用。2016年4月28日，中国十二届全国人大常委会第二十次会议审议通过《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》，进一步将非政府组织的管理纳入法制化轨道。

由于非政府组织在中国产生时间比较晚，发展不成熟，使之在中国公共治理领域中发挥着有限功能，同时还存在着经费不足、资源有限、缺乏知识与经验、社会认知度低、民众参与度低等问题和违法背德、侵占社会资源、违背科学精神、贪占善款赚取利益以及个别的反政府、反社会、反科学、反人类等一些乱象。敌对势力通过非政府组织在华培植代理人、制造社会混乱、遏制中国发展、为实施“和平演变”政策铺路的迹象也非常明显。加强对非政府组织的引导和管理，我们还有很长的路要走。

(二)要鼓励非政府组织的正常发展

从俄罗斯非政府组织的发展过程来看，其存在、发展，对俄罗斯社会的发展进步有许多的正面作用。中国非政府组织发展的历程表明，非政府组织在一些政府和市场都不能管、不好管、不便管的领域一直发挥了很好的作用。在长期友好交流与合作中，境外非政府组织也给中国带来了国际资金、先进技术和管理经验，有利于中国科技、民生、公益等各方面事业的发展。所以无论是境内非政府组织还是在华的境外非政府组织，只要依法登记并开展活动，我们应该承认其存在的合理性，鼓励其正常发展。对本土非政府组织，应加强舆论引导，进行社会主义核心价值观教育，倡导诚信、守法理念，正确认识非政府组织在国民经济和社会发展中的重要作用和有益影响，并积极创造发展条件，在资金政策信息资源等方面加大扶持力度，特别是要经济探索有中国特色的本土非政府组织发展路径，形成自身的发展特点和优势；对境外非政府组织不能谈虎色变、因噎废食。正如中国国务委员、公安部部长郭声琨所说，“中国政府高度赞赏境外非政府组织的积极作用，欢迎和支持境外非政府组织来华开展友好交流与合作，将进一步做好境外非政府组织服务管理工作，努力提供更多的便利和服务、更好的环境和保障。”

(三)要不断规范非政府组织的发展

第一，加强立法研究，通过法制的方式规范非政府组织的发展。俄罗斯针对非政府组织的发展，经历了二十几年不断完善立法的过程，我们要从中汲取经验教训，不断完善非政府组织的法律体系，将非政府组织的发展纳入法制化轨道。立法工作要依托国内政治的需要，服务于国家发展，综合考率人民意愿、国家利益、战略需要、国内外环境因素等，鼓励、限制、规范并举。

第二，加大执法力度，加强对非政府组织的监管。国内部分非政府组织存在的乱象既有立法滞后的因素，更是监管不力的原因。非政府组织在俄罗斯的发展也表明，大部分非政府组织实际上成为外国国家机构的“延伸物”和政策的“派生品”，特别是在2012年俄罗斯总统大选期间，成了反普京当选总统重要力量。因此，放松监管，就有可能使非政府组织的发展背离正常轨道，最终使慈善机构演变为社会动乱之源。要在非政府组织的人员构成、资金来源、组织宗旨、活动领域、工作方式等多方面加大监管力度。

第三，强化舆论引导，在全社会形成对非政府组织的正确认识和监督氛围。加强舆情监督，防止个别非政府组织利用人们的认识盲区进行违法背德活动。

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[责任编辑冒洁生]

[收稿日期]2016-01-09

[作者简介]黄识羽，黑龙江大学俄罗斯研究院国际政治专业硕士研究生，研究方向：俄罗斯政治经济。