我国社会治理中的公众参与：必要性、问题与对策

胡　燕

(中共含山县委党校，安徽　马鞍山　238100)



我国社会治理中的公众参与：必要性、问题与对策

胡燕

(中共含山县委党校，安徽马鞍山238100)

[摘要]社会治理创新是近年来党和国家高度重视的社会建设任务。各地政府在实践过程中都意识到，社会治理主体多元化，即政府从垄断社会管理转变为与其他力量共同治理社会，是现实的要求。作为社会治理的终极受益者和当前社会治理主要矛盾、利益的直接相关者，社会公众以治理主体之一的身份参与社会治理十分必要。当前，公众参与社会治理的主体意识淡薄，且缺乏有效的沟通参与机制。积极培育公众公民意识，完善社会公众与政府的沟通机制，规范公众参与社会治理的民主程序，是当前促进公众参与社会治理、提升社会治理效能、实现社会治理创新的有效途径。

[关键词]公众参与；社会治理；公民意识

创新社会治理是全面深化改革的一项重要任务，党和国家高度重视。近年来，随着社会治理的不断创新和对社会治理认识的不断深化，各级政府都已经意识到要改进社会治理方式，特别是在治理主体上，思想理念要进行转变，要从政府包揽向政府指导、社会共同治理转变，要积极鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动。也就是说，社会治理离不开社会成员即公众的有效参与。

一、公众参与社会治理的必要性

十八届三中全会《决定》明确提出创新社会治理体制的理念和目标：必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，确保人民安居乐业、社会安定有序。这一理念和目标，明确揭示创新社会治理体制的根本出发点和落脚点在于维护最广大人民的根本利益，而要坚持在发展中保持和谐与在和谐中推进发展的辩证统一，离不开社会公众的积极、有效参与。

1.社会治理与公众切身利益息息相关，公众有参与的欲望和动力

社会治理以公众受益为终极追求。我们所谓的社会治理，现阶段本质上就是要最大限度地化解各种社会矛盾，促进社会和谐稳定发展，以求最大限度地造福每一位社会成员。而现实情况则是，在很大程度上，长久以来积累的某些社会矛盾和社会问题，实质上就是社会成员的利益矛盾问题。因此可以说，社会治理与社会公众切身利益息息相关。公众本身渴望发挥主观能动性，影响社会事务的发展进程和最终结果，并且这种影响是倾向于对自己有利的一面。社会公众有参与社会治理的欲望和动力。

2.社会治理离不开公众的参与和监督，公众有参与的权利和义务

社会发展的根基在于广大人民。作为社会主义国家，国家所有权力皆来自人民，所有社会成员都有权利和义务参与和监督权力的运行。我们国家的每一位社会成员都是现代化社会建设的中流砥柱，都是社会治理的主体之一。社会治理离不开党的领导、政府指导，但是更为重要的是，社会治理更需要社会公众积极、有效地参与和监督。只有每一位社会成员积极地参与社会治理，才能真正推动社会和谐稳定发展。目前，本应是人民公仆的一些机关工作人员利用手中掌握的权力为己谋私，严重损害广大社会成员的利益。社会公众积极参与社会公共事务的治理和监督，可以最大限度地修正社会治理中可能出现的偏差，真正有效地遏制损害公众利益事件的发生。从长远角度看，社会治理作为国家治理的重要组成部分，始终需要公众的参与和监督。公众只有积极参与，才能使社会治理趋向良性发展，才能使国家治理能力不断提升。社会治理离不开每一位社会成员积极有效的参与和监督。

二、公众参与社会治理存在的主要问题

1.社会公众主体意识淡薄，民主素养缺失

从过去的传统社会到当下的现代社会，政府和人民的关系已由一开始的统治关系，转向管理关系，再发展为适应现代发展需求的治理关系。虽然近年来，在社会治理中，各级政府开始转变观念，允许社会协同、公众参与，但是公众作为社会治理多元化主体之一，其主体意识还比较淡薄，已经习惯服从政府管理的他们，还没有生出积极、自觉或强烈的主动参与社会治理的责任意识。

社会公众除了主体意识淡薄，还有一个不可忽视的现实问题，即他们不具备参与社会治理的民主素养。始终坚持维护每一位社会成员的利益是社会治理的终极目标，但是这个目标的实现，需要社会成员具有较高的民主素养。而目前广大公众无论是民主意识、权利意识还是法治意识都很低，部分社会成员甚至思想道德失范、集体观念淡薄、公德意识弱化，这使得社会治理的终极目标的实现困难重重，势必对我国社会治理创新、对国家治理体系和治理能力的现代化造成巨大障碍。

2.社会公众参与社会治理的有效机制缺乏

虽然在创新社会治理的口号下，不断强调政府要转变治理理念，从政府包揽向政府指导、社会共同治理转变，鼓励和支持社会各方面参与，树立有限、责任、法治、服务政府的理念，但是在实际操作中，却很容易陷入传统管理模式之中。在处理社会公共事务时，政府依然习惯于单向决策、行政管制，特别是基层政府，习惯于扮演“全能型选手”“社会总裁判”。如果百姓有问题不找政府就解决不了，那么这只能说明社会公众参与社会事务治理的能动趋向遭到压制。

在现代社会，政府和公众在信息和资源的获取方面不对等，势必导致一方处于弱势地位，另一方处于优势地位。目前，政府掌握着绝对的信息和资源。而公众则由于自身条件的限制以及政府的信息公开不到位，其知情权受到影响，进而错失参与社会治理的机会。此外，公众缺乏合法、有效地参与社会治理的制度化渠道。公民利益表达渠道不畅、缺乏利益协调和保障机制，现有的政治参与渠道由于公众和政府地位的不对等不能有效地发挥作用，从而导致公众为解决个人利益诉求问题转向制度外渠道。集体上访、“广场散步”甚至更加激烈的群体性冲突等，都是公众体制内“表达无门、表达无用”的应激反应。

公众参与社会治理，可以使多样化的利益诉求得到伸张的机会，但是如果没有对公众参与社会治理的程度做出明确的规定，也会带来新的问题。正如克罗齐耶所说的：“在我们社会的每个领域、每一个方面，参与决策的人数大量增加，与此同时，必须在决策时加以考虑的观点也显著增多。要做成任何一件事情，都需要与为数众多的人进行商谈……假如完全不考虑各种不同的相关群体与阶层可能做出的反应，那么就会与危险的反对者交锋，要实施的方案就有可能面临失败。由此可见，推出一种新的方案，必须进行的活动是如此众多，每一项活动都承载着重负，都蕴含着巨大风险，计划之中的行动的本身的意义因此被大大降低了。”[1](P1)在当前各方利益诉求增多、各类社会矛盾趋向复杂、社会治理任务加重的社会转型期，随着参与公众人数的大量增加，各项决策的出台和措施的施行都会变得迟缓而无效率。显然，这与提高社会治理能力的初衷是相悖的。

三、促进公众参与社会治理的几点建议

1.注重培育公民意识，积极提升公民民主素养

培育具有民主品格的现代公民，是中国现代国家治理体系成长的关键[2]。我们要充分发挥国家和政府的力量，通过自身掌控的资源优势并利用各种社会组织，营造民主的文化氛围，对社会成员进行普遍、持续的公民教育，给予他们必要的政治知识、政治态度和政治情感的训练和引导，帮助他们树立“独立、平等地参与国家公共活动”[3]的主体意识、顺利参与各项社会活动的权利和义务意识以及“积极参与公权力运行”[3]的参与意识。通过公民意识的培养和民主素养的提升，使广大公众能够正确认识自己的社会政治生活和公共事务主体的地位，正确认识自己的积极践行权利和履行责任的意识和能力，使公众将参与社会治理内化为自身的生活态度。

2.理清政府和社会的分界，政府适度限权

社会公众要实现与政府共建共治，需要政府特别是基层政府主动转变观念，理顺政府与社会的关系。政府有所为、有所不为，要通过适度收缩权利范围，让渡社会自治空间，保障社会公众参与权利的行使。比如，政府要打破对信息和资源的绝对掌控，通过合理合法的方式向社会公众让渡对信息和资源的管理权限，从而为广大公众参与社会治理创造有利条件。

3.不断完善政府和社会之间的沟通机制，为公众参与公共事务管理提供有效的平台

完善政府和社会之间的沟通机制，为公众参与公共事务管理提供有效的平台，要求借助“互联网+”，打造大数据综合信息平台。在这个信息平台上，政府可以通过加强信息公开化和透明化、建立公共意见交流机制、构建网上社会服务平台等，进一步了解广大公众的各种个体需求和意见、建议，保证政府和民众的及时沟通，从而有效激发各方参与社会治理的活力，并进一步提高政府服务社会的针对性以及解决问题的能力。完善政府和社会之间的沟通机制，还要求将公众参与纳入政府的公共决策，并使其常态化。就县级政府而言，一般来说，公共决策的路径应包括决策启动、调查研究、专家论证、公众参与公布草案、公众参与公开听取意见、公众参与听证会、合法性审查、集体研究、做出决策、批准程序、公布结果、执行监督。在这一决策路径中，充分听取公众的意见、建议，力求各方达成共识，将有助于从根源上化解和避免社会成员的利益矛盾，从而减少或避免各种非理性行为，维护社会和谐稳定。政府有序引导公众参与公共事务管理，公众通过参与社会治理感受到尊重，进而增强对政府的信心。政府在公众的参与中获得充分的合法性和行政、执政的科学性、有效性。

4.法治和德治双管齐下，引导公众社会行为

法治是社会治理的重要方式，也是治理现代化的标志。不论是政府还是社会公众，都应深植法治思维，崇尚法律权威，强化法律维护广大公众根本利益、化解社会矛盾的权威地位。唯其如此，政府才能依法履行职责，公民权利才能得到法律的有效维护。当社会成员遇到穷极各种手段都解决不了的问题时，法律就会成为解决问题的主渠道，并且解决的结果才能得到全社会的普遍尊重。在加强法治的同时，培育和践行社会主义核心价值观，通过加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德的教育，通过充分发挥乡规民约、行业团体规章等社会规范的积极作用，引导个人自觉履行法律义务和社会责任。利用强制性规范和道德的内化积极引导广大公众的社会行为，将创造一个良好社会秩序。

5.规范公众参与社会治理的民主程序，提高处理公共事务的效率

针对参与社会治理公众人数的大量增加可能带来的各项决策的出台和措施施行的迟缓，需要严格规范公众参与的民主程序，确保公众参与社会治理能够有序、高效率地进行。首先，制定相应的法律法规，对公众可以在哪些具体方面以及在多大程度上参与社会治理做出明确规定，以避免在社会治理权力的运行过程中回归到一元化的传统社会管理体制模式，从而使公众参与流于形式。其次，在确保公众能够真正参与公共事务决策的前提下，借鉴英美法系的陪审制度，对于需要公众参与的公共事务，在政府或相关部门的主持下，从当地的公民登记手册中随机抽出参与的公众候选人名单，再由第三方(例如，相关社会组织)从中将不符合法定条件的人从候选人名单中剔除，当然列入候选人名单者也可列明理由请求不参与。这样既能最大限度地符合广大公众参与社会治理的现实需要，又能避免因参与人数众多、需要花费过多时间而导致错过解决问题的最佳时机。此外，还可以借助各种社会组织，培养和增进政府和社会公众之间的互信和合作意识。由社会公众参与的社会组织，一方面可以在其内部协调成员之间的矛盾纠纷从而化解社会矛盾；另一方面，既可以在政府和社会大众之间充当桥梁，拓宽公众参与社会治理的渠道，又避免政府过多地直接面对社会公众个体。当然，能够发挥这样作用的社会组织应该是得到充分发展的社会组织。而现实情况却是，在我国，各类社会组织特别是非营利性组织发育不成熟，行政色彩浓厚；组成结构不合理；法规体系不健全；缺乏活力。为了提升公众参与社会治理的效能，我国还应采取各种有力的措施激发社会组织活力。

[参考文献]

[1][法]克罗齐耶．法令不能改变社会[M]．上海：格致出版社，2008.

[2]唐皇凤.中国国家治理现代化路径选择的若干思考[J].华中科技大学学报，2014(3).

[3]姜智红．提升公民意识，完善民主政治[EB/OL]．http://www.szps.gov.cn/shenzhen/tequ.jsp?articleId=2c9084c73651d9fb013ae3cd798b1385．

[责任编辑冒洁生]

[收稿日期]2015-12-19

[作者简介]胡燕，中共含山县委党校讲师，硕士，研究方向：社会学。

[中图分类号]D669

[文献标志码]A

[文章编号]2095-0292(2016)02-0025-03