新型城镇化中扩大消费需求的财税政策研究

司春燕

中图分类号：F291 文献标识码：A

内容摘要：近年来，我国的新型城镇化水平显著提高，主要体现为经济快速增长导致非农业产业扩张、对非农劳动力需求上升及农村劳动力大量向城镇转移。受到我国城乡二元结构影响，城镇化过程中的收入分配侧重企业和政府，导致城乡差异扩大及城镇内部二元结构产生。从消费层面看，城镇化水平的提高有助于刺激国内消费。然而，我国理论界和实务界在扩大居民消费问题上，往往习惯性按照凯恩斯主义实行扩张性刺激政策，即通过增加政府开支和降低税收等方式，便可有效刺激国内需求。实际上，增支或减税的财税政策在新型城镇化背景下因诸多因素的存在有时不一定能够起到刺激消费的结果，甚至有可能对消费起到抑制作用。为此，立足新型城镇化带来的市场扩大效应，优化有助消费实际扩大的财税政策，成为经济“新常态”下消化过剩产能、抑制通货膨胀和扩大国内消费需求必须面对的重要课题。

关键词：新型城镇化 消费需求 扩大 财税政策

新型城镇化是以统筹城乡、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特点的城镇化，有助于实现大中小城市、小城镇和新型农村社区的协调发展与互促共进。新型城镇化的核心在于不以牺牲耕地资源、粮食生产和生态环境为代价，着眼农村，力图推进城乡基础设施建设一体化及公共服务均衡发展，促进城乡经济社会协调、和谐发展的新型城镇化模式。截至2014年底，中国的城镇化水平已达到54%。2014年12月29日，国家新型城镇化试点名单公布，国家发改委规划司表示将扩大新型城镇化试点范围。在经济“新常态”下，我国产能过剩、物价上涨及通货膨胀压力一直存在，推进经济产业结构调整，加快经济增长方式转变，都必须在对外出口下行压力趋大的背景下转向主要依靠国内消费市场的扩大。新型城镇化不仅是农民居住形式和市民身份的转变，也是其家庭消费模式的转变。然而，要将新型城镇化的投资、供给扩大切实转变为城乡民众切实的消费需求，还离不开合理的财税政策刺激与引导。 依照发达国家的经验来看，增支或降税的财税政策未必能有效刺激国内消费需求，有时甚至对消费起到抑制作用。立足新型城镇化的发展趋势和经济“新常态”下经济产业结构转型升级及加速推进经济增长方式转变的背景，抓住新型城镇化带来的投资扩大和消费刺激机遇，优化我国财税政策体系，引导、刺激并扩大国内消费需求，成为消化过剩产能、抑制通货膨胀和实现“稳增长，调结构，促改革，惠民生”发展策略中必须正视的重大课题。

新型城镇化及其消费刺激效应

我国传统的城镇化模式体现为经济的高速增长推动非农产业扩大、经济社会发展对非农劳动力需求显著增加并带动农村剩余劳动力向城镇转移。从未来发展趋势看，我国经济的持续发展仍将带动非农产品及服务消费需求的扩大、城镇人口的继续增加和城镇化水平的持续提高。然而，人口红利已接近顶点、劳动力由农村向城镇转移的刘易斯拐点已经发生，我国城镇化水平的提高和非农产业劳动力转移将进入趋紧过程。经济“新常态”下经济产业结构调整和加快经济增长方式转变暴露出过去的城镇化模式存在诸多问题，难以为继。为此，推进新型城镇化进程，实现城乡一体化、均等化的和谐发展，成为必然趋势。新型城镇化是我国城镇化发展的必然趋势，不仅有助于实现城乡一体和谐发展，而且有助于带动国内投资尤其是消费扩大，是产能过剩、物价上涨等背景下扩大国内消费需求的重要推动力，具有显著的消费刺激效应。

（一）新型城镇化将有力带动基础设施消费扩张

新型城镇化的核心是不断提高城镇化的质量内涵，与过去城市优先发展的模式不同，新型城镇化追求城乡一体化发展，在城镇建设、基础设施完善和公共服务分配上强调城市群、大中小城市和小城镇协调发展的重要性。然而，与发达国家一般高达75%的城镇化水平相比，我国的城镇化水平依然存在不小差距。推进新型城镇化必然需要在住房建设、基础设施及公共服务持续扩大投资，带动相关产业发展，有力提升对钢铁、水泥等诸多产品和服务的消费需求。以基础设施建设为例，在新型城镇化过程中，着眼农村成为重要理念。然而，在我国城乡二元结构下，广大农村的基础设施相对落后，诸如道路、供水、供气、供电、教育、卫生等条件的改善都需要持续扩大投资，而投资的扩大必然带动相应生产资料消费市场的扩大，进而在就业扩大和收入分配中在一定程度上提高城乡居民及相关从业者的收入水平，以直接或间接方式带动生产资料及生活资料消费市场的扩大。从新型城镇化要求实现城乡基础设施和公共服务均等化的要求来看，要实现这一目标必然需要政府、社会、企业和农村基层组织投资巨额资金，其产生的消费刺激作用将成为我国国内消费市场拓展的重要推手。

（二）新型城镇化可有力增强城乡居民消费能力

新型城镇化并非城市空间的简单扩大，而是在实现经济产业结构调整和经济增长方式转变的基础上，在推进农民身份转变的同时，实现其经营方式和收入形式转变的城镇化。在新型城镇化过程中不仅要不断改善农民的生存居住环境，还要逐步推进农村经济产业结构的调整及农民增收方式转变，通过增加农民收入，让新型城镇化不仅实现城镇空间的扩大，还要实现农民在被城镇化后拥有稳定的收入及生活保障。显然，新型城镇化更为丰富的内涵及由此带来的被城镇化者收入的提高将显著增强城乡居民的消费能力。同时，在新型城镇化过程中，大量住房、基础设施及公共服务设施的建设将带来大量的投资和工作机会，城乡民众的收入水平也会在新型城镇化的带动下得以显著提高。在产能过剩、物价上涨的经济“新常态”下，推进新型城镇化是扩大城乡居民就业，增加其工作收入的重要途径。新型城镇化带来的农村经营方式和收入模式的转变及由此带来的城乡居民收入的提高最终将对国内消费产生显著的带动作用。因为，收入水平的提高必然意味着城乡居民消费能力的提升。

（三）新型城镇化可显著改变农村居民的消费模式

在传统的城乡二元结构下，城乡民众的消费模式也存在显著区别。城市民众收入较高，工作繁忙，基本生活用品一般需要购买获得，属于典型的消费型生活。农民民众一般生活用品，除自己无法生产提供的以外，诸如蔬菜、粮食、食品等基本生活品大多自产自给，对市场消费的依赖性相对有限。在城乡不同的消费模式下，农民对国内消费市场拓展的贡献相对有限，乃至在一定程度上被排斥在市场经济之外。新型城镇化不仅意味着城镇空间的拓展，还意味着农村居民将改变传统的生产经营方式和消费模式。如在新型城镇化过程中，随着农村农村土地流转方式的多元化，大多数农民将无地可种或并不直接参与农业耕作，其家庭消费模式也使自身不直接参与农业生产而发生改变，需要像城市居民一样更多地与市场发生联系，以市场消费满足家庭日常生活所需。实际上，新型城镇化必然意味着农民消费模式由传统自给自足向消费型模式的转变。显然，新型城镇化带来的农民生产经营方式和生存模式的改变也意味着其消费模式的转变，即其家庭生活的消费需要和消费倾向将更加明显。

财税政策的消费引导作用及其存在的现实问题

面对世界经济增速明显放缓及国际市场需求疲软的外部环境，积极扩大城乡居民的消费需求，增强国内消费对经济增长的拉动作用，成为当前“稳增长，促改革，调结构，惠民生”的重要举措。实际上，我国对财税政策作用于国内消费的传导机理缺乏系统研究，使得积极的财政政策受各种因素影响并未在刺激国内消费上发挥明显作用。发达国家的经验也证明，增支和降税的财税政策不一定能起到刺激消费的作用。因为，无论是政府增加公共开支、扩大投资规模还是降低税收，都是在取之于民和用之于民的过程中实现对一定国民生产总值的再分配。政府实行积极的财税政策能否起到刺激消费的作用关键在于其财税政策的引导方向和投资结构能否对宏观经济起到正向推动作用并增强居民的消费预期。目前，我国虽然正在推行积极的财税政策，但在刺激国内消费扩大中依然存在一定问题。

（一）分税体制导致地方政府盲目投资和消费需求不足

目前，我国的财政税收属于分税体制，即各级地方政府拥有完善的财政收入渠道，除将一部分财税收入上缴中央财政外，将大部分税收截留后以地方政府财政预算和结算形式制定财政政策。显然，分税体制有利于各级地方政府结合各地的实际情况在中央政府的政策引导下制定更为灵活的财税政策，有利于各地依据各自的资源禀赋和地方实际确定产业发展方向。然而，分税体制也导致政府职能未能充分理顺，使得中央政府难以根据宏观经济形势对全面的经济状况制定具有针对性的财税政策，使中央政府的财税政策受到一定程度的限制，导致中央政府的事权与财权出现不对等的情况。目前，我国的宏观财税政策正是由中央政府来制定，比如目前正在推行的积极财税政策，然而在具体落实层面看，当政策传达到拥有财政、税收实权的各级地方政府后，可能要大打折扣。尤其是各级地方政府往往依据地方发展的实际情况，制定具有地方性的财税政策，乃至一些地方政府为追求经济发展速度，盲目投资、不顾实际情况扩大投资，导致中央政府制定积极的财税政策难以在刺激居民消费中发挥切实作用。

（二）税收政策对低收入者就业及收入的扶持力度不够

新型城镇化的内涵与传统城镇化存在明显区别，不仅让农民拥有安逸舒适的居住环境，而且还致力于使农民在实现非农身份转变的同时能够拥有更加稳定的职业和更高的收入。因此，新型城镇化与我国农村经济产业结构调整和经济增长方式的转变是相向而行和相辅相成的。在新型城镇化过程中，政府通过增加基础设施建设投资和增加公共产品供给的形式创造就业机会，刺激经济发展，推进国民收入在城乡居民间的均衡分配。可以说，增支和降税是政府实现再分配和均衡分配的主要形式，也应当是政府财税政策的着力点。然而，在新型城镇化过程中，因一些地方政府在财税政策制定中对产业转型及农民就业问题重视不足，导致农民虽然实现了非农身份的转变，却在就业及收入问题上陷入困境，成为被城镇化的城市低收入者。显然，政府的财税政策要想真正发挥刺激消费的作用，就应当在新型城镇化过程中借助产业扶持机制重视农民的就业及收入问题，让农民在实现非农身份转变的同时，能够在就业、收入和消费能力上真正达到城镇居民的水平。

（三）城乡收入差距拉大和社会保障机制不健全导致居民消费意愿不强

截至2014年，我国居民收入占GDP的比重只有50%，而发达国家的比重一般在70%以上。在收入和分配中，我国在财税政策上过分偏重国家投资，存在税负负担整体偏重的现象。与此同时，在城乡二元结构下，城乡居民收入差距一直在拉大。尽管近年来随着新农村建设步伐的加速，农民收入获得显著提升，城乡收入差距也在国家财税政策引导下出现增幅缩小之势，但城乡收入的巨大差距不可能在短期内消除，且依然会逐步拉大。据统计，我国收入最高的10%的群体与收入最低的10%的群体收入差距自1988年的7.3倍已上升到2014年的近30倍。低收入群体虽有消费需求，但无消费能力，而高收入群体的消费意愿并不强制其消费，且因我国消费结构不合理，高收入者的消费意愿也不如发达国家强烈。同时，我国的社会保障机制并不健全，占全国人口数量一半多的农村人口缺乏健全的社会保障，收入水平有限且储蓄的意愿比较强烈，导致其消费能力受到极大制约。据统计，绝大多数农民获得有限的收入后，在保障基本生活所需的前提下更愿意将多余的钱存入银行，以为养老、医疗、子女教育和防备不测做长远打算，而不敢将其用于消费。显然，城乡收入差距明显和社会保障机制不健全极大制约了我国居民的消费能力。

新型城镇化中实现消费需求扩大的财税政策改革路径

新型城镇化打破了传统的城镇化模式，在城镇化覆盖范围、内容取向和结构安排上与传统城镇化存在本质区别，旨在实现城乡发展进程的一体化和均等化，在消除城乡差距的基础上让城乡民众共享城镇化及现代化的发展成果。新型城镇化与转型升级背景下的工业化进程相向而行、相辅相成，不仅在乎城乡民众居住条件、居住环境的改善，还看重在实现农民身份向非农身份转换的同时，赋予其与城镇居民一样的生存能力和工作机会，保证其拥有稳定及不断增长的收入水平。在新型城镇化过程中，无论基础设施建设还是公务服务投资，都将为城乡民众带来更多的就业机会，并在一定程度上提高其收入水平，进而增强其消费能力。然而，因我国财税政策在刺激居民消费中依然存在一定问题，使得新型城镇化对居民消费刺激的带动作用受到一定程度的抑制。为此，在推进新型城镇化过程中，优化我国的财税政策机制，让其居民消费刺激作用得到充分释放，成为经济“新常态”下刺激消费、扩大内需和带动经济稳定增长的必然需要。

（一）配合新型城镇化进程，优化中小企业发展的财税政策扶持机制

新型城镇化与传统城镇化的显著区别在于其不仅致力于城乡居民居住环境的改善，还致力于城乡居民民生环境的改善，即在实现农民身份向非农身份转变的同时，还要为之提供良好的就业环境以保障其拥有稳定的家庭收入和消费能力。因此，新型城镇化进程应当与我国的工业化进程和农村经济产业结构转型升级及经济增长方式转变的发展方向存在一致性。为此，在推进新型城镇化进程中，优先扶持中小企业发展，以创造更多的就业机会，让农民在实现身份转变的同时，能通过中小企业的就业平台享受到政府为推进新型城镇化增加开支和扩大投资带来的分配红利，才能从根本上保证财税政策能够在居民消费刺激中发挥切实作用。然而，我国在新型城镇化推进中，依然存在过分看重住房等居住条件的改善而对城乡居民就业民生条件的改善认识模糊的问题。尤其是中小企业因存在融资困境而发展困难，难以为城乡居民提供更多的就业机会。对此，我国在推进新型城镇化过程中，应优先扶持中小企业发展，在财税政策上为中小企业发展提供优惠和扶持。如创新商业银行的金融产品，降低中小企业融资门槛，设定中小企业转向财政扶持机制，降低中小企业的税负负担等。

（二）完善社会保障机制，增加城乡居民可支配收入

在推进新型城镇化过程中，只有不断加大财政对社会保障的投入，提高城乡居民的社会保障范围，为居民教育、医疗、养老等提供必要的保障，才能改变城乡居民热衷储蓄以防不测的习惯，消除其消费的顾虑，进而提升其消费热情和消费能力。据统计，截至2014年，我国城乡居民的最低生活标准不足800元，与发达国家相比存在巨大差距。我国农村居民的低保资金每月不足150元，与作为劳动者本人及其家属基本生活费用的个人所得税相比，上述标准明显偏低。为此，我国应当逐步健全农村居民最低生活保障制度，将农村中的绝对贫困人口及生活水平低于一定标准的人口纳入社会保障范围，并在新型城镇化过程中依据经济发展状况逐步提高其标准。同时，还要完善各类社会保险，争取在新型城镇化过程中做到全面覆盖，并适时提高社会保险的给付标准，保障居民在各种情况下能够安心消费。另外，还要协调政府财税体系，适当提高城乡居民的工资收入。各级政府要制定科学的最低工资标准及相应的调解机制，保障劳动者工资收入能够随着物价上涨得到稳定提高。此外，还要调整工资、薪酬所得税的税率结构，减少个人所得税的税率档次，拉大不同级别的差距，拓展5%税率的适用范围，在保障低收入者安心消费的同时，鞭策高收入者热心消费。

（三）优化财税政策体系，将财税政策向民生保障倾斜

新型城镇化在优化城乡居民居住环境的同时，还强调推进城乡公共服务的均等化。我国城乡二元结构造成了城乡之间在教育、医疗、供水、供电、网络等公共服务上的巨大差距。为此，在推进新型城镇化过程中，政府应尽量调整财政补贴定位，增加具有公共性的民生开支。尤其需要在公共产品供给投入上向农村倾斜，将财政补贴定位为保障民生和提高整个社会的福利水平，如优先保障公共交通、冬季供暖、保健卫生和基础教育等，通过公共服务产品的增加及优化降低城乡居民的相关直接投入，进而增强其消费能力。另外，还要强化财政的保障功能，减少居民对未来不测事件的刚性支出。例如，面对基础教育中各种或明或暗的乱收费以及高等教育阶段的高投入，许多中低收入家庭不得不节俭生活，积累资金以应对子女教育之需。对此，应在推进新型城镇化过程中优化和整顿我国的教育资源，如将高中纳入义务教育体系，减少居民在子女接受教育过程中的直接投入。此外，在房价高企的当前，积蓄收入以购买住房成为制约居民日常消费的重要因素。对此，可通过增加财政投入，扩大居民保障住房建设规模和安置范围来降低居民的住房之忧，以增强其消费信心。

（四）调整财税政策体系，助推居民消费结构升级

在国际金融危机引发中国经济动荡并导致出口萎缩的情况下，刺激消费，拉动内需，以带动经济的平稳增长，已成为“经济新常态”下推进经济产业结构转型升级和实现经济增长方式转变中我国经济界的一般共识。近年来，党中央和国务院频频出台政策，对宏观经济政策作出重大调整，切实推行积极的财税政策，在稳定出口市场的同时，以更加有力的举措扩大国内需求，以保障经济的平稳增长。财税政策是政府调控国民经济的重要手段。如政府可以适当提高个人所得税起征点，增加居民可支配收入，扩大消费需求，进一步降低购房的税负负担，盘活商品房市场，对吸纳居民就业的劳动密集型行业给予适当的税收照顾等。另外，还要通过财税政策优先扶持企业开发新产品，助推居民消费结构升级。例如，政府可在财税政策上优先扶持绿色食品、低碳环保产业的发展，通过适应居民食品等消费升级的趋势，满足居民的消费需求并扩大消费规模。此外，还要以财税政策扶持现代服务业的发展，充分发挥现代服务业刺激消费和拉动消费的作用。

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