我国大学章程有效性评估的六个基本维度

张继明+王洪才

摘要： 有效性已经成为掣肘大学章程充分发挥治理功能的主要因素。要增强大学章程的实效性，前提是要正确认知大学章程有效性的涵义及评价标准。大学章程的有效性意味着合乎国家体制要求的“合体性”、反映大学多元利益相关主体利益诉求的“兼容性”、对各主体具备充分规制效力的“强效性”、符应大学学术本位的“逻辑性”、促进大学持续发展的“有用性”及具备可靠的支持与保障条件的“系统性”。这是评估大学章程是否有效的六个基本维度，也是实现我国大学章程建设治理价值的六个主要取向。

关键词：大学章程；现代大学制度；有效性；评估维度

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2016）01-0041-05

大学章程建设是当下我国深化高等教育体制机制改革、建构中国特色现代大学制度的重要内容。无论是从理念上看，还是从国际经验来看，大学章程之于推动大学治理走向善治、维护大学场域秩序的价值都毋庸置疑[1]。然而从现实来看，大学纷纷开启和实施章程建设，却很可能是国家政策或政府指令的积极执行者，实质上则是章程建设的怀疑论者和消极应付者。如此，这场浩大的大学章程建设工程便成了一个名副其实的“面子工程”。显然，该问题的实质在于，大学章程是否具有充分的有效性？而思考大学章程的有效性，进一步的问题在于如何确立评估大学章程有效性的标准。就此，笔者尝试提出了评估我国大学章程有效性的六个基本维度。

一、合体性：大学章程必须在根本上合乎国家体制

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下简称《决定》），强调“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”。党的领导与依法治国两大体制密切相关，两者构成了我国社会主义体制的两个重要基本范畴。大学章程建设是我国高等教育体制机制改革的重要环节，《决定》的基本规定和精神为其提出了根本性的体制性要求。

我国大学章程建设的核心任务是改革传统的大学治理结构，治理结构的改革必然要涉及根本的体制性问题。《决定》明确提出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”坚持党的领导是我国社会主义事业发展的根本保障，一切改革都必须遵守这一基本原则。党的领导也是我国教育行政体制的根本特征，我国高等教育管理体制改革的历史表明，只有坚持党的领导，我国高等教育才能健康持续发展[2]。2014年10月，中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，强调党的领导在教育制度改革中的地位。这意味着，我国大学章程建设必须尊重和遵行“党的领导”这一国家基本原则，并以提高党的大学管理科学化水平为重要使命。中国的现代大学制度与大学章程必然要突出“中国特色”，而这一特色之首要内容就是坚持“党的领导”这一基本制度和原则。

法治体制是我国大学章程建设必然涉及的另一体制性问题。《决定》强调，“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。大学章程作为大学“宪法”及教育法律法规的下位法，对大学各利益相关主体具有一定的法治效力。大学依据章程自主办学是依法治教的具体表现形式，在法治体制下，国家法律法规是大学章程建设的规约，大学章程制定程序、内容条款等方面必须以法律法规为主要依据。同时，大学章程的治理作用的发挥体现了法治体制的基本逻辑，例如法对权力的规制，因为我国大学章程建设的核心目标正是通过章程的规制力来规范和重塑大学各利益相关者的权力关系。

2014年12月，习近平同志在第二十三次全国高等学校党的建设工作会议上提出了“建设好中国特色社会主义大学”的伟大号召，而笔者认为中国特色社会主义大学的重要标准应该就是“合体性”。所谓“合体性”也就是要合乎国家基本制度的规范和要求。大学章程具备“合体性”，即坚持党的领导和符合法治的根本原则，是大学章程获得合法性和有效性的首要依据，也是衡量大学章程建设有效性水平的基本标准、保障章程有效实施的根本保障。

二、兼容性：大学章程必然兼顾多元利益相关者诉求

兼容性，即大学改革必须为不同的利益相关者提供享受利益的空间。在某种程度上，改革实际上就是要重建一个合理的利益共享机制，而利益共享的另一层含义及其实现基础即权力的重新分配。当代大学已经成为一个广泛的利益和战略联盟的中心，大学的改革必须合理分配权力，尽可能地保障各方核心利益的实现。

当前我国高等教育制度体系的本质问题正在于以大学为核心的各利益相关主体间关系的异化，现代大学制度建设的核心就是使这种关系由异化回归正常[3]。而大学章程建设就是要厘清大学及其各利益相关主体间的权力与责任边界，使各方主体的行为符合各自的职责、规范、专业标准，这是重建大学治理结构的主要工程。同时，校长、行政管理层、教师、学生乃至行业、企业等各方的权益也必须在治理结构调整过程中得到适当安排，尤其是学术主体的核心利益必须作为利益协调的重心，这则是重建大学治理结构的关键性工程，没有权益的周全安排，大学治理结构就缺乏稳定性。因为从本质上说，现实中大学及其各利益相关主体间相互关系的异化，背后的动因在很大程度上是权力本身的扩张性和“经济人”的利益驱动。权力与利益的共享是调节各方关系、实现治理结构优化的客观原则，也是推动实现高等教育治理体系和治理能力现代化进程的重要任务。大学章程要真正发挥作用，就必须架构起一个实现权力与利益共享的治理结构。

这个关系协调的过程，是大学及其利益相关主体们共同参与的过程，关系格局的确立亦是在各方民主商议基础上实现的。这个民主商议的过程实质上更是一个多方博弈的过程。在我国，尽管大学场域中博弈各方力量悬殊，例如相对于大学、师生，政府及大学中政治、行政主体的力量显然是强势的，但大学争取自主、学者追求学术自由、学生争取权益的努力从未停止过，这正是我国高等教育体制机制改革的内在动力。在现代大学制度或大学章程建设中，要确立一个合理的大学治理结构，意味着博弈各方在价值、权益诉求的冲突中达成了妥协，使得各方均获得了表达、实现诉求的空间。endprint

所以，大学章程的有效性意味着它是大学及其利益相关主体共同意志的表达，而这需要各主体都享有参与章程制定的机会，这也要求大学章程建设须遵循民主原则，即政府、大学及师生乃至社会组织都有机会参与章程制定，借以表达各自的愿景。在程序上，从论证到确定制定计划，从章程初稿草拟到公开讨论，从审批到最终教育主管部门审核备案，或权力机构立法通过，在不同制定阶段都应遵循多元参与原则。通过民主程序表达各方利益、诉求和愿景，这是大学章程形成和增加有效性的必需条件。

三、逻辑性：大学章程反映学术本位的大学逻辑

所谓大学章程的逻辑性，是指大学章程建设过程必须体现大学的逻辑，而非其它组织的逻辑。大学属性、大学的逻辑是建设大学章程的内在规定性，从根本上标识着大学章程的属性与逻辑。基于大学组织要求的大学章程之逻辑性，是评价章程有效性的内在标准。

当代大学正以各种方式参与到现代化进程之中，大学与其利益相关主体之间结成了以知识为核心的广泛的战略联盟，而这要求大学必须要面对并尊重各方需求，包括参与大学治理的需求等。例如，政府按国家意志实施高等教育管理，并通过高校来履行提供公共教育服务的使命；社会组织、纳税人按与大学间达成的各种形式的契约来要求大学提供相关的教育服务；在大学内部，传统的行政管理方式在向服务型行政转型的过程中，行政服务本身的原则和规律要求各方给予配合，并且服务主体也有着使用资源和获得收益的需要；如此等等。因此，大学具有“多向性”的逻辑，不能是学术权力一元化统治的独立王国，而必须为国家和民族服务，必须开放办学以满足社会需求，并为内部各主体的共同发展提供空间。

然而，大学章程要反映多元利益相关主体的共同意志，并不等于章程要为各方提供均等的承诺。在一个社会机构中，不同力量在彼此消长中达到制衡，即一种相对的平衡，才是一种持续性的状态，而在制衡格局中占据主导地位的力量决定着该机构的性质。大学的治理结构自然是反映大学作为一个教育机构、学术机构和文化机构的属性；大学必须首先是一个以知识创造与传播为基础性功能的学术机构，因为这是大学价值体系的基础[4]。这意味着，在一个合乎大学组织属性的治理结构中，占据主导地位的必然是学术力量，也即学术主体的权利、利益诉求及价值实现是其它主体的权责运行的标准，例如学术自由、教授治校和大学自治等，这是大学作为一个特殊的社会组织的本质要求。为此，就必须建构起完善的大学制度体系来确保这一系列目标的达成。所谓大学逻辑，首先即学术本位。因此，将学术主体的诉求和标准置于治理结构的首要地位，而其它主体的权力与责任、利益诉求等服从、服务于学术价值的实现，这样的治理结构才是合理的。大学必须首先确保学术是自由的、教授是能够治校的，也即大学只有在实现学术价值的基础上才能够兼顾其它主体的需求。这种基于学术本位的“非均衡”性权力格局，才真正标识着大学治理结构的“真平衡”，反映着大学的组织和逻辑要求。大学章程要增强有效性，就要以大学的逻辑为根本依据，架构起基于学术本位的治理结构。

四、有用性：大学章程应是大学持续发展的科学图式

大学章程既要在章程的体例、要件等方面符合共性要求，例如法律法规的要求、大学组织的要求等；同时，由于不同大学的改革发展的需求是不同的，因此大学章程还必须适合具体大学的特殊要求，能够为大学发展提供有针对性的指导。因此，大学章程既有普遍性的标准，又有个性化的特征。大学章程的有效性意味着其解决大学发展中的问题的有用性或使用价值，大学章程的使用价值也正是其价值的表现形式。

大学章程是个性化的，这意味着它尊重大学的历史，在此基础上把握大学的现实，并面向大学的未来。其一，大学章程应尊重大学的历史。一所大学的办学模式是在较长历史中形成的，先进的经验或亟待革除的弊病，都是较长的历史积淀的结果。大学章程既要凝练大学的先进文化与价值，同时也要准确把握诸种不足及其本质，进而做出有针对性的改革。而这都要求大学章程建设秉持历史观，尊重大学历史。忽略历史，则难以深刻把握现在和准确预测未来，因为“未来是由历史条件预先注定的”[5]。其二，大学章程建设必须尊重现实，既要准确把握当前我国经济、社会和文化发展对大学的要求，又要深刻洞察大学面临的机遇和挑战。在我国经济社会快速发展的当下，高等教育综合改革正深入展开，高等教育质量战略和世界一流大学、一流学科建设加紧推行，在此背景下，大学应建立起以“质量与服务”为核心的理念和制度体系；同时，大学还必须正视诸如“行政化”、“商业化”、“功利化”等困扰我国大学发展的深层性问题，将回归学术本位作为大学实现内涵发展的根本之道。一个好的大学章程必须就大学如何面对挑战与机遇做出智慧、有效的应答。其三，大学章程是面向未来的。福柯将“现代性”表述为一种面向未来的态度，优秀的大学应该具备战略眼光，对未来发展道路做出科学规划[6]。相应地，一个好的大学章程必须具备面向未来的现代性，告诉大学未来在哪里，以及大学应如何到达理想的未来。一个有效的大学章程正是一个大学通向未来强盛之路的蓝图和行动指南，这也是当前大学规划科学的基本价值所在。

大学章程只有基于大学之办学历史，才会得到更广泛的接受和认同，因为它不是无故强加，是有渊源基础的；大学章程只有基于现实，才可能得到真正支持，因为它解答了大学的困惑；大学章程只有基于对未来的预测而做出科学规划，才可能具有充分的导向价值，其所确定的改革目标和发展步骤才会被自觉践行。这样，大学章程才是真正有效的，可以说，有用性是评估大学章程有效性的最直接的指标。

五、法治性：大学章程必须具备充分的规制效力

大学章程有效性的另一个维度，是其能够对大学及其各利益相关主体形成足够的规制效力。显然，缺乏足够的法治效力，章程就无异于一般的大学规章。应该说，法治性是评估大学章程有效性的一个技术性维度，赋予大学章程以充足的法治力是大学章程有效性建设的技术性保障条件。endprint

大学章程建设的首要任务就是解答“如何处理政府与大学的关系”这一制度性难题。政府真正改变高等教育管理模式，赋予大学真正的法人地位和充分的办学自主权，这是长期以来大学制度改革的主要目标。如果不能提供一个真正适切有效、足够有力的路径，大学章程建设也只能是“形式主义”。当下大学章程被贴上形式主义的标签，恰恰说明的是其难以对大学的利益相关主体形成实质性规约。尤其是大学章程在政府权力面前的无力，在大学内部行政力量面前的乏力，主要还是缘于缺乏必要的规制效力。

因此，虽然大学章程的合体性、对多元主体诉求的兼容性、对大学逻辑的符应性，都是大学对各利益相关主体产生一定影响力的必备条件，但客观而言，在一个组织内部，在其外在规则内化为成员的思想观念和价值取向并产生实质性影响之前，其规制力必须具备足够强制性才能更加充分地发挥作用。因此，大学章程要对政府、社会单位产生充分的规制效力，在较长一段时期内需要以足够的强制性为基础，也即它必须具备一定的法律地位和法律性质。当前，关于大学章程法律地位、法律性质的探索主要形成了“契约说”、“自治法说”、“行政法说”及“混合性质说”[7]。无论是大学章程作为大学自治法而必然难以产生充分的对外效力，还是其作为契约、行政法所可能产生的对外规制效力[8]。笔者认为，由于在程序上不符合立法要求，这决定了按当下制定程序产生的大学章程，即便是基于所谓契约、公法性质的对外效力，都是极其式微的。事实上，大学章程制定后由教育主管部门核准，本身就具备了法律效力，但这种效力仍缺乏充分强制性，规制乏力。因此，要使大学章程真正产生法规性的效力，就必须严格按立法程序来制定，在经由相应的立法机构审议、通过和发布后，纳入地方性法规体系。在我国特殊的环境下，大学章程立法应该是增强其规制效力的最有效方式，能够在较大限度内对外部相关主体形成规约。从目前我国的法治环境来看，大学章程通过立法进入地方法规体系，在事实上是存在一定的困难的，但这似乎又是一个别无他择的方向，这又是由我国的体制、传统和惯习所决定的。

六、系统性：大学章程有着可靠的保障与支持体系

制度的改革是一项系统性工程。在现代大学制度建设中，关于大学独立法人制度的设计，关于“党委领导”与“校长负责”两者良性互动机制的设计，关于教授自主治学、有效参与治校机制的设计，关于社会参与大学治理机制的设计等，从形成理念到转化为具体的制度安排，都必须具备一定的条件。例如政府的观念与职能转变、法规及政策体系的完善、社会中介组织及第三部门的培育等。大学章程建设也并非一个孤立的过程，只有借助可靠的保障与支持体系，其治理价值才会实现。

大学章程要改变大学制度现状，必然要调整各主体间的权力、责任及其背后的利益关系，所以很可能会遭到抵制。比如，复旦大学冀望通过章程建设来调整学校权力结构却遭遇集体沉默，其背后正是利益因素的掣肘[9]。或者，是由于在路径依赖因素下，人们的惰性、保守也阻碍着章程的实施。因而，大学章程治理功能的发挥需要有相应的支持与保障机制，例如，在教育基本法中补充相关条款，明确大学章程的法律地位，确定大学章程的规制范围和法治效力，这使得按章程办学和管理大学是为守法，不遵照章程行事则为违法，这是增强大学章程规制效力的重要措施；再如，政府颁布关于推动大学章程实施的规章、法令等，由国家权力推动章程执行，这在我国特殊的体制环境下有着决定性意义；又如，在大学内部，由党委常委会这一最高权力机构对章程的执行实施监督，并建立相应的问责、追责和补偿机制；还如，出台大学章程细则或实施条例以提高章程的实操性，也有益于章程的落实。还有一个更加深层次的因素，就是建构起以价值统一为核心的大学文化，使依法治校、依章办学在形成各利益相关者的普遍价值观基础上，自觉转化为大学的制度实践；如此等等。正如有学者对国外大学章程进行比较研究所发现的那样，大学章程建设是一个建立“网状制度体系”的过程，是一个包含了科学的章程制定机制、有效的章程执行机制，以及章程同校内具体规章的衔接机制等多个环节且各环节有机协调、融合的过程[10]。可见，系统的思维和方法也是评价大学章程建设有效性的重要维度。

从合体性，到兼容性、逻辑性、有用性，再到系统性，这六个基本维度构成了一个关于大学章程有效性的系统化的标准体系。我国大学章程建设只有达到相应的标准，大学章程才是真正有效的，才能成为我国建立现代大学制度的有效实施机制，才能实现其大学治理之价值，真正促使困境中的中国大学回归学术本位之正轨，而大学章程也就不至于被讥讽为“面子工程”[11]。

参考文献

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[2]马陆亭.我国高等教育管理体制改革30年：历程、经验与思考[J].中国高教研究，2008（11）：12-17.

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[4]刘赞英.论大学的学术属性及其本然生存逻辑[J].高等教育研究，2012（6）：17-24.

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[6]福柯.福柯集[M].上海：上海远东出版社，1998：533.

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[8]王春业.论我国公立大学章程的法律效力及其实现路径[J].清华大学教育研究，2014（4）：16-26.

[9]复旦去行政化改革遇阻 大学章程遭集体沉默[EB/OL].http：//news.sciencenet.cn/htmlnews/2011/1/243074.shtm.

[10]x蒋蕾.中外大学章程制度体系建设比较研究[J].高校教育管理，2015（1）：51-56.endprint

[11]张继明.学术本位视域中的大学章程研究[M].济南：山东人民出版社，2015：29.

Discussion on the Six Essential Dimensions of Validity Evaluation for University Statutes

ZHANG Ji-ming WANG Hong-cai

Abstract： Our university statutes construction is questioned and criticized because its formalism. Seeing from the reality， the validity hasa become the main obstacle to play the university statutes' governing function. To enhance the validity of university statutes， the precondition is to cognize the meaning and evaluation criterion of the validity correctly. The validity of university statutes means conforming to the state system， meeting the interest demand of multiple stakeholders in university， possessing sufficient regulation effectiveness to each subject， according with the university logic of academic orientation， possessing the usefulness of promoting universitys sustainable development and being equipped with reliable supporting conditions. These are six dimensions of judging the validity of university statutes， also are six main orientations of realizing the governance value for university statutes construction.

Key words： university statutes； modern university system； validity； dimension

（责任编辑 陈剑光）endprint