日本公共服务体系供给主体多元化建构中的NPO发展及其启示

李爽蓉，李 星，吕 模

（咸阳师范学院 外国语学院，陕西 咸阳 712000）

日本公共服务体系供给主体多元化建构中的NPO发展及其启示

李爽蓉，李 星，吕 模

（咸阳师范学院 外国语学院，陕西 咸阳 712000）

NPO是当代日本社会公共服务体系多元供给主体之一。NPO的发展过程中，其多元供给主体地位的确立经历了艰难的历程，NPO的发展及其多元供给主体地位的确立也是日本社会顺应公共需求变化、进行供给侧改革的标志性成果之一。从公共服务体系供给主体多元化建构的角度把握日本NPO的发展历程，对于我国正在进行的公共服务体系供给侧改革，建立多元供给主体格局必将发挥积极的促进作用。

日本；公共服务体系；供给主体；NPO

供给与需求的矛盾，贯穿于公共服务发展始终，是公共服务体系的基本矛盾。日本作为当今世界发达国家，其公共服务体系比较健全，供需关系比较平衡。但其供需矛盾的解决，健全的公共服务体系的建立也经历了艰难的发展历程，其中NPO（NPO是英文non-profit-organization的缩写，直译为“非营利组织”）作为当今公共服务供给主体地位的确立就是很好的例证。

在日本，NPO作为公共服务体系多元供给主体之一，它的发展与日本社会公共需求结构的演变以及日本各界对公共需求供给主体的认识密切相关。NPO的发展及其多元供给主体地位的确立，事实上也是日本公共服务体系顺应公共需求的发展、供给侧改革的标志性成果之一。立足于公共服务体系供给主体多元化的角度，把握日本NPO的发展过程，对于中国进行的公共服务供给侧改革，建立多元供给主体格局必将有重要的启迪和帮助。

1　公共服务体系与日本的NPO

我国理论界普遍认为，所谓公共服务体系，主要是指以政府为主导，以社会团体和私人机构等为补充的供给主体，为公民及社会组织提供基本而有保障的公共服务为目的建立的一系列有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等的制度安排。最主要的表现为政府主导、社会参与与制度创新。公共服务体系的建立完善，对于社会和谐、稳定，对于企业的健康发展，对于国家国际竞争力的增强，对于节约社会资源，提高服务效率等都具有非常重要的意义。［1］

在日本，NPO指那些独立于政府或民间之外，从事各种非营利活动的社会组织的总称，所涉及的领域非常广泛，包括艺术、慈善、教育、政治、宗教、学术、环保等等。1995年日本阪神大地震后，NPO一词在日本广为流传。日本的NPO有广义和狭义之分。广义的NPO指非营利组织法、民法、各种特别法所规定的“特定非营利活动法人”“公益法人”“宗教法人”“学校法人”“医疗法人”等具有法人资格的组织，也包括不具有法人资格的市民活动团体与各种协同组织。狭义的NPO包括《特定非营利活动法》颁布实施后，获得法人资格的特定非营利法人（即NPO）以及各种市民活动团体、志愿者团体等。［2］

立足公共服务体系的角度，依据上述关于NPO的界定，就其实质而言，NPO其实就是指满足社会公共需求，并获得法人资格的供给侧非营利组织，是日本社会顺应公共需求发展并满足其需求的多元供给主体建设的标志性成果之一。

2　公共服务体系多元供给主体视域中的日本NPO的发展历程

作为多元供给主体之一的非营利组织，NPO是伴随着日本公共需求的发展及社会各界人士认识的不断提升而发展的。

明治维新开启了日本社会近代化历史进程。由于国情所迫，在这一历史进程中，原本封闭落后的日本走上了以建构强有力的中央集权体制推进近代化的发展道路。通过这一过程，日本政府几乎垄断了所有公共事务，政府对公共服务供给主体严加管控，特别是对作为供给主体的非营利性社会组织更是如此。各种非营利性组织、民间团体成了政府任意摆布的棋子。1896年，明治政府颁布的日本近代史上的首部民法，其中第34条中明确规定：在日本，各种凡与公益事业相关且不以营利为目的的社团、财团“必须获得政府主管部门的许可方可注册为社团法人或财团法人”。［3］这也是日本近代史上第一个关于非营利组织的法人制度，即公益法人制度。至此，开创了日本公共服务体系供给主体一元化长达100多年专制统治的历史。

二战结束后，日本政府传承了明治维新以来追赶欧美发展的国家目标，日本经济迅速复兴和高度发展，与此同时日本社会公共需求也出现了一系列新的增长点。由于经济发展而引发的环境污染与治理需求，人口减少与老龄化而引发的养老需求等等，都成为日本社会公共需求的重要内容并逐渐凸显出来。

就公共服务体系供需矛盾运行规律而言，供给（包括供给主体结构）一定要满足需求的发展，即在公共服务体系中，当需求发生变化，供给一定要随之变化，在结构、数量、主体等方面做出相应的调整，否则就会影响需求的满足，从而影响公共服务事业的发展。［4］众所周知，二战结束后，日本社会从以天皇为中心的国家主义体制转化为以官僚体系为中心的规则化体制。但是国家垄断公共服务体系，特别是对作为公共服务体系供给主体的非营利性组织严格控制的性质并没有改变。严格控制的结果，只能导致供给主体发育迟缓，供给滞后需求。对公共服务供给侧、特别是对供给侧主体的控制，并不能扼杀公共需求存在的事实与发展趋势。随着近代化步伐的提速，公共需求及民众对公共需求意愿表达愈加强烈。20世纪60至70年代，各种公共需求及表达公共需求意愿的市民运动不断兴起。例如，从1969年2 月5日第一次诉讼，到1981年2月6日最高法院终审判决，历时12年的日本“大阪机场噪音诉讼案”，［5］诉讼代表302人，诉讼原告多达3 694人，案件涉及公共性与公民生命、健康权等公共需求关系。20世纪80年代，各种市民团体、志愿者团体等任意团体（非法人身份）作为公共服务供给主体不断出现。并逐渐成为重要的供给力量。如在日本各大都市中心地带先后出现的“居民参加型—市民互助型居家福利运动”，［6］1995年发生的阪神—淡路大地震，数以百计的日本民间团体和志愿者在救灾过程中发挥了巨大作用。上述关于公共需求意愿表达的民间运动的兴起，各种非营利组织的出现及其在满足日本社会公共需求中作用的不断发挥，逐渐获得日本政府的认可，于1998年以议员立法的形式出台了《特定非营利活动促进法》（简称NPO法）。相比较于1896年明治政府颁布的首部民法第34条的规定，本部法律的颁布就为日本各种民间组织提供了非常宽泛、便捷的合法性平台，此后日本各种非营利组织如雨后春笋快速成长，并成功地注册为NPO法人。至此NPO成长为公共服务体系多元供给主体中的重要一元。在日本社会灾害救助、社区营造、社会福利、环境保护以及海外救援等领域开始发挥积极而重要的作用。［7］

进入21世纪，随着前所未有的财政危机的出现，日本政府作为公共服务供给侧主体面临的困难进一步加剧，而非营利组织作为公共服务体系满足公共需求的供给主体其发挥的积极作用日益突出，迫使日本政府不得不推行新自由主义为意识形态的行政改革。2006年日本政府正式颁布《一般社团、财团和公益法人认定法文献》，［8］并于2008年12月开始实施。此法为日本非营利组织的建立提供了宽松而自由的平台。实施后，一般财团、社团法人直接登记即可成立，取消了行政部门的许可制，彻底改变了明治维新后公益法人制度确立以来受政府任意摆布的命运。至此，日本公共服务体系供给侧多元主体格局完全形成，NPO在确保日本公共服务供给健康、高效运行和发展过程中发挥着愈来愈重要的作用。［9］此外，各种活跃在国外的日本NPO组织，通过对发展中国家的社会开发援助、反贫困人道主义活动，开展对国外人的社会教育活动等，不断提升着日本的国际影响力和塑造着日本良好的国际形象。在国内，各种NPO组织积极承担社会福利职能，促进了尊老敬老良好社会风气的形成，积极参与环境保护事业，增加了国民凝聚力的形成。

3　日本NPO发展对我国公共服务体系多元供给主体格局建设的启示

建立和完善以政府为主导、以社会团体和私人机构等为补充的多元供给主体，是我国公共服务体系供给侧改革的重要目标。日本NPO在其公共服务体系中供给主体地位的确立及作用的发挥，启示我们应大力发展非营利组织，积极发挥非营利组织在我国公共服务体系中的作用，促使我国公共服务供给主体多元化格局的形成。

当前中国公共服务与日本仍有巨大差距，发展极不平衡，供给主体单一，结构不完善。城乡社会发展都是以政府为主导的，城市居委会和农村村委会虽然在法律上被确认为一级自治组织，但在实际的运行过程中都是政府的办事机构，执行政府下达的命令。而提供公共服务的非营利组织则是凤毛麟角。所以在公共服务供给上政府几乎垄断了城乡居民所需要的一切公共服务和公共产品，政府也就成了单一的供给主体。虽然近年来随着经济、政治与社会改革的不断发展，特别是基层管理改革的发展，在公共服务领域许多私营企业、私人组织和个人等积极投入到公共服务供给过程之中，在一定程度上使公共服务供给主体单一化的局面有所改观，并且在一定程度上弥补了政府服务供给的不足。但是，这些毕竟还处于发展的初级阶段，政府与各种非营利、非政府组织之间职责还是不够明确，彼此分工也处于无序状态，因此，我国政府垄断公共服务供给的格局并未改变，而且随着公共服务需求的不断增长，政府保障公共服务供给的压力变得空前绝后。

日本NPO的发展及其在公共服务体系中供给主体地位确立的经验告诉我们，建立和完善公共服务供给主体多元化的法律支持体系是促使我国公共服务供给主体多元化格局形成的关键。［10］从我国的政治环境来看，鼓励社会团体等非营利组织参与社会活动的政策方针不断出台，但是目前相关的法律文件中还没有系统的关于社区社团、民间服务组织、志愿者组织等政府和非营利组织服务的制度和规定。宪法和居民组织法虽然确定了社区居委会的“基层群众性自治组织”地位，但是对于社区居委会的自治领域、自治性质没有明确规定和解释，尤其社区居民行使社区自治权力及表达居民意愿的主要途径等主要问题缺乏明确的规定。这种状况，势必造成社区各公共服务供给主体之间权责不清，越权、缺位、推诿、扯皮及民意不达的现象频繁发生。与日本相比，在非营利组织相关法律制度建设方面还有很大的差距。所以，在研究公共需求的基础上，建立健全促使公共服务供给主体多元化的法律法规支持体系就成了当务之急。特别是建立健全的确立非营利组织在公共服务体系中供给主体地位的法律支持体系尤为重要。［11］

此外，我们看到非营利组的发展离不开政府的支持和扶持。日本政府主动出台的鼓励性政策法规为NPO的发展提供了广泛、合法的平台，同时NPO提供的各项社会服务也实现了政府所期待的目标。所以，我国政府应和非营利组织建立良性的合作关系。结合我国基本国情，可以从以下三个方面着手：一是政府对非营利组织的成立进行资格认定，定期进行资格审核，对符合资格的组织给予必要的资助；二是建立积极的评级制度，鼓励非营利组织提高自身素质，争取更多的资本和更大的发展空间；三是不定期进行检查，促进非营利组织提供长期稳定的高质量服务。当然我们还必须认识到，通过法律和政府的支持，NPO对我国推进公共服务体系供给侧改革起到积极作用的同时，不应盲目乐观学习日本而忽略了时代背景的差异。

NPO在当今日本公共服务供给中的地位告诉我们，在我国建立公共服务多元供给主体方面，非营利组织有着无可替代的作用。首先，非营利组织供给可以弥补政府和市场公共服务供给的许多空缺。例如，对妇女、儿童、残疾人、贫困者的保护等方面，相对于政府和市场服务供给的不足，非营利性组织的延展性服务的补充就显得不可或缺。非营利性组织具有帮助政府分担社会管理职能及促进公益事业桥梁的作用，同时非营利性组织提供公共服务还具有化解市场供给中消极作用的功能。其次，非营利性组织供给具有差异性、多样性的特点。在公共服务体系中，政府主体供给强调的是整体性，而非营利性组织供给针对的是部分服务和个体服务，更多关注的是个人的需求与满足。只有部分与整体有机的关联，才能提升政府整体供给的有效性。再次，非营利组织的供给相对于政府供给更多的体现了公民强烈的主体意识和进取精神，能够激发公民的自豪感和社会责任感。［12］所以，非营利性组织在公共服务体系供给主体地位的确立，将有利于发挥社会各阶层、社会不同群体的主动性和创造性，有利于营造人人为我、我为人人的公共服务供给与需求的优良文化氛围。

［1］王乐夫.公共管理基础理论及体系［M］.北京：中国科技出版社，2008.

［2］王名.日本非营利组织［M］.北京：北京大学出版社，2007.

［3］俞祖成.日本社会治理：兴起过程与发展趋势［J］.中国发展简报，2013，14（3）：67-69.

［4］郑晓燕.中国公共服务供给［M］.上海：上海人民出版社，2012.

［5］杨朝霞.论环境公益诉讼的权力基础和起诉顺位［J］.法学论坛，2013，28（3）：102-112.

［6］俞祖成.日本“新公共性”指向的NPO政策体系分析［J］.中国非营利评论，2011（2）：133-160.

［7］俞祖成.战后日本公共性的结构转型研究［J］.太平洋学报，2011，19（12）：66-75.

［8］杨丽.日本公益法人改革对国际NGO的影响与启示［J］.中国社会组织，2012（3）：47-50.

［9］胡澎.非营利组织在日本社会发展中的作用［J］.南开日本研究，2013（1）：42-90.

［10］张慧芸.从日本非营利组织看我国非营利组织的发展［J］.安徽文学，2008（6）：376.

［11］丁树伟.我国城市社区公共服务供给问题研究［J］.科技情报开发与经济，2007（2）：153-157.

［12］王名.非营利组织的功能与分类［J］.学术月刊，2006（9）：9-16.

The Pluralism of Japanese Public Service System Supply:NPO Under Construction and Its Enlightenment

LI Shuangrong，LI Xing，LYU Mo
（School of Foreign Languages，Xianyang Normal University，Xianyang 712000，Shaanxi，China）

NPO is one of the multiple supply providers of contemporary Japanese social public service system.In NPO's development process，the establishment of its dominant position experienced hardships.The development of NPO and the establishment of its dominant position show the Japanese society's change to adapt to the public demand，one of the landmark achievements of supply front reform.From the perspective of diversification of the supply of public service system construction to grasp the development of Japanese NPO，it will play a positive role in China's ongoing public service system supply side reform and in the establishment of diverse supply pattern for providers.

Japan；public service system；dominant supply provider；NPO

G916.2

A

1672-2914（2016）04-0107-04

2016-03-27

咸阳师范学院科研基金项目（14XSYK028）。

李爽蓉（1989—），女，陕西礼泉县人，咸阳师范学院外国语学院教师，日本福井大学社会学教育硕士，研究方向为日本文化。