大学章程：历史、现状与未来

魏志荣

(济南大学政法学院，山东 济南 250022)



大学章程：历史、现状与未来

魏志荣

(济南大学政法学院，山东 济南 250022)

大学章程与大学相伴而生，起源于中世纪晚期的欧洲，由特许状演化而来。由于历史原因，中国的大学章程建设一度中断。当前，中国大学章程建设存在着章程性质不明确、内容同质化、制定的被动性和执行力的有限等问题。要切实发挥大学章程的作用，明确大学章程的“软法”性质，以“双一流”为抓手突出大学特色发展，形成建立现代大学制度的共识，依法依章治校，推进大学治理的现代化。

大学章程 同质化 软法 现代大学制度

一、大学章程的发展历史

(一)国外的大学章程

大学章程与大学相伴而生，起源于中世纪晚期的欧洲，由特许状演化而来。11-13世纪，随着欧洲新兴城市的出现，社会的教育需求日益强烈。然而，曾经发挥过教育机构作用的修道院、神学院却更加重视忏悔、祈祷和隐修等宗教教育形式的作用。新兴城市中的知识分子群体则以行会组织为参照，组建了大学行会，大学得以发展起来。学术功能的定位和学术权力的辐射，使大学的影响力逐步增强。教皇和国王为了扩大各自的势力，争相为大学颁发特许状，赋予大学一定的自治权，如大学可以自主开设课程、录取学生、授予学位、聘任教师、实施内部管理等。此时，特许状起到了大学章程的作用。在教权与王权的争夺过程中，大学获得了越来越多的权利。但大学成立的前提条件是获得特许状，因此，特许状具有法律效力。随着欧洲殖民主义的扩张，特许状也被颁发给殖民地大学，如美国的耶鲁大学就是一所殖民地时期建立并获得特许状的大学。资本主义经济的发展和资本主义制度的确立使王权取代了教会并加强了对大学的影响，政府的改革方案和教育立法削减了大学的自治权，但社会组织的介入使政府不再是大学唯一的经费来源，在一定程度上平衡了政府对大学的控制。

美国独立后，其大学的设立和运作不再需要英国的特许，新成立的大学需要遵照美国联邦或州的教育法律法规制定章程。董事会是美国大学的最高决策和权力机构，是大学章程的制定主体。如加利福尼亚大学、麻省理工大学、康奈尔大学、伊利诺伊大学、威斯康星大学等大学的章程，均源于联邦法律。二战后，英国政府通过教育立法使大学进入了全新的发展阶段，其在1988年通过的《教育改革法》更是开启了多元主体共治的大学治理模式，大学章程的内容也随之发生了变化。

在英文中，大学章程有四种表述：Statue、Ordinance、Charter、Bylaw，由此也体现了各大学章程的不同侧重点。按不同的标准，可以将大学章程划分为特许章程或授权章程、法律性章程或规范性章程等。从宏观来看，英美法系的国家，如英国、美国、加拿大等，其大学章程赋予了利益相关者参与权，强调决策权、执行权和监督权的分离制衡，具有规范大学同政府关系的特点。大陆法系的国家，如德国、法国、日本等，其大学章程具有强调政府参与的优先权，决策权、执行权和监督权的三权合一，重视基层学术组织的自治权等特点。

(二)中国的大学章程

关于中国大学章程的起源有三种观点：第一种观点认为中国的大学章程是由古代书院的“院规”或“训示”演变而来的，第二种观点认为中国的大学章程始于1895年盛宣怀起草的《拟设天津中西学堂章程禀》，第三种观点认为中国的大学章程源于1898年梁启超起草的《奏拟京师大学堂章程》。笔者赞同第三种观点。

1898年，在参考西方大学制度的基础上，梁启超起草了《奏拟京师大学堂章程》，得到光绪帝的批准，京师大学堂诞生。这是中国近代第一所国立综合大学。1901年，时任山东巡抚袁世凯组织起草了《山东试办大学堂暂行章程》，创办了山东大学堂。这是中国最早的省立大学堂。此后，各省多以山东大学堂为样板，参照其章程办理。1920年，在借鉴德国柏林大学制度的基础上，蔡元培主持制定了《国立北京大学现行章程》。这是民国时期第一部由大学自行起草、评议会通过、教育部备案的国立大学章程。该章程共分七章，分别为“学制”“校长”“评议会”“教务会议”“行政会议”“教务处”和“事务”，体现了校长治校、教授治学、民主管理等原则。随后，《东南大学组织大纲》(1921)、《清华学校组织大纲》(1927)相继颁布。此后，无论是成立国立大学还是私立大学，均制定大学章程，为中国大学的发展提供了制度保障。

新中国成立后，实行的是计划经济体制，大学的发展要根据国家的计划进行，大学的一切事务由政府规划。在这种情况下，大学对自身的发展和管理失去了自主权，没有制定章程，其施行的规章制度是对国家教育政策的具体执行。文化大革命时期，大学高度政治化，成为了政治斗争的舞台，发展出现了停滞甚至倒退，大学章程更是无从谈起。

改革开放以后，社会主义现代化建设亟需大量人才，而大学的管理体制和培养模式却无法与之相适应。1985年，中共中央通过的《关于教育体制改革的决定》提出“简政放权，扩大高校办学自主权”，中国的教育改革由此开启。1995年颁布的《教育法》规定：“章程是设立学校及其他教育机构必须具备的基本条件。”1998年颁布的《高等教育法》规定：“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程。”2010年印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出：“完善中国特色现代大学制度；各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”2011年印发的《高等学校章程制定暂行办法》(下文简称“《暂行办法》”)规定了大学章程的内容、制定程序、核准与监督等，为大学章程的制定提供了规范。2012年，教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》提出：“加强章程建设，健全学校依法办学自主管理的制度体系；到2015年，全面形成一校一章程的格局；经过核准的章程，应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据。”《教育法》实施之前成立的大学相继开始补拟章程。当前，很多普通高校都完成了大学章程的制定工作，但如何使其在现代大学治理中切实发挥作用，则有待进一步探索。

二、中国大学章程的实施现状

根据《全国教育事业发展统计公报》的数据，2015年，全国普通高等学校有2 560所，共招生737.85万人，在校生校均规模达10 197人，有教职工236.93万人。如此庞大的体系如何有效运转？如何适应内外环境的变化？《暂行办法》指出：“高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。”地方政府举办的大学所制定的章程由省级教育行政部门核准，部属大学所制定的章程由教育部核准。根据教育部网站的信息，截至2016年6月，教育部共核准了92所部属大学的章程，其中2013年核准6部大学章程，2014年核准41部，2015年核准37部，2016年上半年核准8部。与此同时，地方大学也开始制定各自的章程。我国大学章程的制定迈出了现代大学制度建设重要的一步，但由于大学章程近几年才重新被提上议程，而此时中国大学正面临着从规模发展向质量提升、从管理向治理的转变，因此，在大学章程的制定和实施过程中也暴露出一些问题。

(一)大学章程的性质不明确

关于大学章程的性质和法律地位，学界有不同的观点：第一种是契约说或合同说，认为大学章程是举办者与办学者及师生之间在沟通协商的基础上，就大学的办学原则、组织结构、运作模式、经费资产等方面达成的合意，一经核准备案便具有约束力。或者说，大学章程是举办者与办学者之间达成的格式合同，只要按照合同条款执行就会减少摩擦、提高效率，进而实现合同目标。第二种是自治法说，认为大学章程是大学依据国家法律法规授权而制定的自主管理的自治法，对其内部成员具有效力。《暂行办法》规定：“教育行政部门对章程中自主确定的不违反法律和国家政策强制性规定的办学形式、管理办法等，应当予以认可。”第三种是行政法说，认为大学章程具有行政法律效力，当行政相对人认为大学的行为违背了大学章程而侵犯其合法权益时，可以提起行政诉讼。刘燕文就北京大学学位评定委员会未授予其博士学位提起行政诉讼一案，经常被作为此观点的例证。国外大学章程发展比较成熟的国家，如美国，其大学章程经所在州议会批准后可以成为州法律的一部分。那么，中国大学章程到底是哪种性质呢？《暂行办法》将其定位为“基本准则”，这一定位是比较模糊的，将会影响大学章程效力的发挥。

(二)大学章程的内容同质化

从已经公开的我国大学章程文本来看，其框架结构基本相似：前两部分是序言和总则，后三部分是资产财务、学校标识和附则，中间部分涉及组织结构、管理体制、教职员工、学生等内容。从具体内容来看：对学校的领导体制和决策机制表述基本相同，占很大篇幅的大学党委和校长的职责、教师和学生的权利与义务部分差别不大；基本都设有学术委员会、学位评定委员会、教职工代表大会、校务委员会，有的还设有教学委员会(如清华大学、南京大学)、人才培养委员会(如中山大学)、董事会/理事会(如中国人民大学、山东大学)等。各大学章程的内容为什么会同质化？究其原因，一方面是因为《暂行办法》详细规定了大学章程应该体现的内容，从而限定了章程的框架；另一方面是因为大学的趋同化导致了章程的同质化。长期以来，“985”“211”工程大学能够获得更多的政策和资金支持，发展较快，其制度设计、组织规划等成为了其他大学模仿的标杆；教育行政部门对大学采取同一的评估指标，进一步塑造了趋同的大学。大学章程本应“反映学校的办学特色”，如果都一样或相似，那就失去了各自制定的必要，同时会加剧大学之间的竞争，无法满足社会对人才培养的多元化需求，进而使大学教育失去活力。

(三)大学章程制定的被动性

长期以来，我国多数大学都是根据教育法规政策和内部规章制度运转，直到《暂行办法》出台后大学章程的制定才重新提上议程。其初衷是进一步赋予大学依章治校的自主权，政府给大学“松绑”，这应该是大学制定章程的内在动力。但事实上，各大学的积极性并不高，大学章程制定进程缓慢。如《复旦大学章程》《东南大学章程》都是历时4年才出台，《北京大学章程》从2006年获准筹建到2014年核准颁布，更是历时长达8年之久。截至目前，仍有很多大学没有发布章程。此种状况反映了大学章程制定的被动性。为什么会出现这种情况呢？一方面，大学章程的制定是由教育行政部门发起和推动的，是强制性的制度变迁，不是大学的自主行为。同时，《暂行办法》对章程内容的规定又过于具体，留给大学自主发挥的空间有限，自主权无法得到彰显。另一方面，大学的党政领导、内部各部门及师生对现代大学制度建设缺乏足够的认识，有的认为制定大学章程是在完成任务，应付了事；有的认为是形式主义，闭门造车。这些错误的思想和行为是亟需纠正的。

(四)大学章程执行力的有限性

大学章程的执行力包含两个方面，一是执行大学章程的能力，二是执行大学章程的效力。再好的制度设计，如果不去执行，或者执行不到位，都不会产生应有的效力。从当前的情况来看，大学章程的执行力有限，主要表现在以下两方面：一是执行能力有限。大学章程为大学内部治理和处理外部关系提供了依据。从内部来看，现代大学治理结构调整意味着打破原有的权力和利益格局，大学章程要明确党委领导与校长治校的关系、平衡行政权力与学术权力的关系、规范大学与师生之间的权利义务关系；从外部来看，大学章程要界定大学与政府、社会之间的关系。但在已经颁布的大学章程中，对“举办者与学校”的关系进行说明的却很少。如果不能理顺内外关系，必将掣肘大学执行章程的能力。二是执行效力有限。大学章程的制定与执行出现了脱节的现象，制定之后便束之高阁，执行情况没有得到有效的监督。在实践中，有的大学或者二级学院并没有按照章程进行管理，出现了“一把手治理”现象。《暂行办法》规定，大学“应当指定专门机构监督章程的执行情况”。这样的规定较为模糊，多数大学都没有这样的专门机构，同时自己监督自己也很难产生应有的效果。此外，章程内容的可操作性也影响了执行的效力。

三、大学章程的未来发展

中国的大学正从管理走向治理，要实现大学治理体系和治理能力的现代化，制度建设是关键，而制度建设的核心就是大学章程建设。针对中国大学章程建设中存在的问题，未来要使大学章程切实发挥作用，首先应当明确大学章程的性质与法律地位，同时，以“双一流”为抓手突出大学特色，形成建立现代大学制度的共识，依法依章治校，推进大学治理的现代化。

(一)“软法”：大学章程的合理定位

在不同的情况下，大学章程兼具契约合同、自治法、行政法的某些特征，但又不完全相同。由于不是平等主体，所以不符合契约合同的订立要求；大学有一定的办学自主权，但还没有实现自治；行政法是由国家强制力保障实施的，在中国，大学章程显然不是行政法。因此，笔者认为，大学章程更合理的定位应该是软法。何为软法？“软法的出现与社会秩序实现方式从统治向治理的转变紧密相关，统治形式下的法律通常是‘硬’的，是国家机关制定或认可、体现国家意志并由国家强制力保障实施的规则体系，而治理形式下的法律是‘软’的，即不直接依赖于国家强制力保障实施的、但事实上存在的可以有效约束人们行动的行为规则”[1]。软法的存在可以是政党组织、政协组织、事业单位、社会团体、行业协会等的章程、公约、规范、纲要、决定等多种形式。大学章程是由大学治理共同体成员协商制定的、不受国家强制力保障实施的、约束共同体成员行为的准则规范，是一种软法。

软法的实施主要“依靠组织和共同体自身的力量或者社会舆论、成员自律、利益引导等柔性手段”[2]。虽然软法不直接依靠国家强制力保障实施，但“并不排斥司法适用，有时会以证据的身份进入司法程序”[3]。也就是说，违反了大学章程一般不会被提起诉讼，但它仍然会以自身独特的方式发挥着法律效力。在我国大学章程发展的起步阶段，将其定位为硬法显然是不合时宜的，也是不现实的。硬法具有一定的稳定性，软法具有一定的灵活性，将大学章程定位为软法，将有利于其在实践中不断完善，为最终的法制化奠定基础。

(二)“双一流”：推进大学特色发展

如前文所述，大学章程的同质化与大学的趋同化有很大关系。2012年，教育部出台的《关于全面提高高等教育质量的若干意见》(又称“高教30条”)第二条“促进高校办出特色”中指出：“探索建立高校分类体系，制定分类管理办法，克服同质化倾向；根据办学历史、区位优势和资源条件等，确定特色鲜明的办学定位、发展规划、人才培养规格和学科专业设置。”2015年5月，教育部发布的《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》提出：“健全多元化评价标准；建立与学校办学定位、目标、责任相适应的评价体系，充分反映学校办学的努力程度和进步情况，促进学校特色建设、个性发展。”在此基础上，2015年8月，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》。2016年3月，第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的“十三五规划”进一步明确指出：“全面提高高校创新能力，统筹推进世界一流大学和一流学科建设。”同时，各省属高校也开始了世界一流、国内一流大学和学科的建设。由此，中国各大学已经全面进入了质量提升、内涵建设、特色发展的阶段。

各大学应以“双一流”建设为契机和抓手，形成自身的优势和特色。《耶鲁大学章程》提出的办学理念是“致力于知识与文化的保护、传授、推进及丰富；学校要为国家和世界培养杰出领袖”，中国各大学的发展定位、办学方向、培养目标等也应突出各自不同的特色。“双一流”建设必将推动大学章程的不断完善，使大学在实践中发掘自身优势，形成自身特色，而大学章程的制定、完善也将为“双一流”建设提供制度保障。两者相互促进，共同推动着大学的发展。

(三)形成共识：建设现代大学制度

2010年印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出要“完善中国特色现代大学制度”，包括完善治理结构、加强章程建设、扩大社会合作、推进专业评价等方面。可见，章程建设是中国特色现代大学制度的重要内容。认识是行动的先导，要使大学章程行使唤醒大学“沉睡”的权利，政府与大学、大学内部必须就章程建设达成共识，充分认识到其在现代大学制度建设中的重要性。首先，政府与大学应就各自的权力边界达成共识，并在章程中予以体现。2012年印发的《全面推进依法治校实施纲要》提出：“教育行政部门要切实转变管理学校的方式、手段，从具体的行政管理转向依法监管、提供服务；切实落实和尊重学校办学自主权，减少过多、过细的直接管理活动。”当前，应进一步深化教育行政审批制度改革，推行清单管理方式，建立教育行政权力清单和责任清单制度，同时引入负面清单。凡是列入政府权力清单的事项，政府必须严格执法；凡是权力清单以外的事项，大学可以自主决定，政府不得直接干预[4]。清单管理模式可以划定政府与大学之间的权力边界，也意味着大学办学自主权的扩大。双方应就此达成共识，并在大学章程中予以明确，才能使大学章程具有实质性的意义。其次，大学的党政领导、各部门、广大师生应提高对大学章程的认识，并在沟通协商的基础上，就章程内容达成共识。章程规范着大学的权力运行和内部治理，因此应当遵循民主公开的原则，充分反映各方意见，进而理顺政治权力、行政权力和学术权力之间的关系，使章程的制定过程“成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程”。

(四)依章治校：推进治理的现代化

2012年教育部发布的《全面推进依法治校实施纲要》指出：“推进依法治校，是学校适应加快建设社会主义法治国家要求，发挥法治在学校管理中的重要作用，提高学校治理法治化、科学化水平的客观需要；是深化教育体制改革，推进政校分开、管办分离，构建政府、学校、社会之间新型关系，建设现代学校制度的内在要求；是适应教育发展新形势，提高管理水平与效益，维护学校、教师、学生各方合法权益，全面提高人才培养质量，实现教育现代化的重要保障。”大学的治理首先要遵守国家宪法和法律法规，同时，还要依章治校，因为大学章程是在“以宪法、法律法规为依据，坚持社会主义办学方向，遵循高等教育规律”的基础上制定的软法。

大学应增强法治意识和主体意识，摆脱对政府的路径依赖，在实践中要依法治校、依章治校，切实提高大学章程的执行力。《暂行办法》规定：“大学应当指定专门机构监督章程的执行情况，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉；教育行政部门对大学履行章程情况进行指导和监督，对不执行章程的情况或者违反章程规定自行实施的管理行为，应当责令限期改正。”大学章程应彰显高校的办学自主权和办学特色，但同时也应具有严谨性和可操作性。在大学章程向社会公开的基础上，应完善多元主体参与的监督机制。大学章程既承接国家法律法规，是国家法律法规的延伸，又统领着校内各种规章制度，进而形成大学治理的制度体系。提高大学章程的执行力必将有利于推动大学治理体系和治理能力的现代化。

[1]陈立鹏，杨阳.大学章程法律地位的厘清与实施机制探讨：基于软法的视角[J].中国高教研究，2015(2):25-29.

[2]罗豪才，湛中乐.行政法学[M].北京：北京大学出版社，2013：13.

[3]罗豪才，宋功德.软法亦法：公共治理呼唤软法之治[M].北京：法律出版社，2009：374.

[4]周光礼.实现三大转变推进中国大学治理现代化[J].教育研究，2015(11)：40-42.

(责任编辑：刘新才)

University Charter：History，Situation and Future

WEI Zhirong

(CollegeofPoliticsandLaw，JinanUniversity，Jinan,Shandong250022，China)

University charters are accompanied?with universities, they are originated in the late middle ages of Europe and evolved from charter. Due to the historical reasons, university charter construction of China was suspended. At present，university charter construction of China express some problems，such as the nature of charter undefined，the content homogeneous，formulated passively and execution limited. To make university charter work effectively in the future，“soft law”nature of university charter should be definite，put the first class university and first class discipline as the starting point, highlight the characteristics of the university, get consensus with construction of modern university system，governance university according to law and charter and promote university governance modernization.

university charter；content homogeneity；soft law；modern university system

2016-07-29

魏志荣(1981-)，女，黑龙江龙江县人，管理学博士、政治学博士后，济南大学政法学院讲师；研究方向：政府管理、公共政策。

G647

A

1005-5843(2016)11-0006-05

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.11.002