以东京为鉴走绿色城镇化道路

徐金源　孙中俊

绿色发展已成为时代最强音，走绿色城镇发展之路是建设新型城镇化、健康城镇化的必然选择，也是践行“绿色化”这一全新发展观和民生观的重要体现。目前，江苏城镇化率已达到65.2%，高出全国平均水平约10个百分点，特别是绿色城镇发展处于全国领先水平。但与国际先进城市日本东京相比，江苏绿色城镇化尚处于起步阶段，一些重要的环境指标在较长时期难以得到根本改观，总体呈现步伐滞后的态势，提升空间还很大。江苏应借鉴东京经验，在更高起点上，以绿色化引领城镇化健康发展。

一、东京绿色城镇化比较优势明显

东京都市圈是世界级都市圈之一，是日本经济最发达的地区，也是发展与环保兼顾的“绿色城市”，堪称“与环境共生的城市”。东京都市圈总面积1.36万平方公里，占日本总面积的3.5%，是江苏的1/7；人口约3561万人，占日本总人口的27.8%，不到江苏的一半；城市化水平超过90%，高出江苏25个百分点。在寸土寸金的东京，城市中大型绿地公园1万多个，其中，开放式公园就有6000多个。目前，东京城市绿化覆盖率超过60%，比江苏2013年41%的城市绿化覆盖率高出20多个百分点；东京绿化美化与人工环境的协调效果达到最佳结合，而江苏绿地仅仅是刚具有改善城市热岛效应的功效而已。2014年，江苏万元地区生产总值能源消耗下降到0.514吨标准煤，比全国平均水平低20%，但与东京相比还有4倍的差距。江苏每增加单位GDP的废水排放量比东京高4倍，单位工业产值产生固体废弃物比东京高10多倍。由此可见，东京都市圈发展比江苏更“绿色”，其特点和优势也比较明显。

东京城市群产业功能分工差异化，比江苏更重视农业生态功能。东京都市圈不仅城市产业分工明确，也是城乡协调发展的典范。自20世纪90年代以来，东京在促进城市发展的同时十分注重乡村重新振兴及其生态机能、环保机能，特别重视农业在国土保护、水源涵养、生物多样性保护、田园景观形成、民俗文化传承等方面的重要作用，在城镇化区域保留了大片农田（生产绿地）。就连东京著名高档住宅集中连片的世田谷区，也有生产绿地存在。生产绿地享受与农田一样的优待政策。东京城市范围内指定了621个农场，总面积达366.88公顷。市区内随处可见种植小面积水稻、蔬菜等农作物的公园，让市民体验农业。有些公园里的稻田专门由附近学校耕种。东京的农业不仅承担为市民生产和输送新鲜农副产品的重要任务，还为市民提供近距离的怡人绿色空间、农业体验场所和灾害紧急避难场地，同时，对东京城区温湿度起到了很好的调节作用。江苏城市产业功能分工不如东京都市圈，产业结构偏重。以苏锡常都市圈为例，都市圈有3个大城市、10个县级市，总面积1.7513万平方公里，比东京都市圈多1900多平方公里。比较而言，苏锡常产业结构偏重，产业功能存在同质化倾向。2014年，苏锡常第二产业比重分别达到62%、57.6%和58.9%，第三产业比重仍较低，分别为36.4%、41.0%、38.0%，而东京第三产业比重高达70%以上。苏锡常对农业生态功能以及传统农耕文化传承重视不够，土地开发利用率90%以上，垦殖耕地几乎达到极限。

东京城市低碳发展技术先进，能源消费比江苏清洁。低碳能源和低碳技术是建设绿色城镇化的基本保证。东京市政府2007年6月在《东京气候变化战略——低碳东京十年计划的基本政策》中就提出，到2020年，温室气体排放量在2000年的基础上减少25%，并采取了协助私企减碳排、减少家庭碳排放、减少由城市发展和交通运输产生的碳排放等一系列政策措施，大力研发与利用绿色低碳能源，包括太阳能、生物质能、风电、水电的新技术新工艺，减少利用碳基能源（石油天然气、煤炭）。在低碳领域，东京通过融入IT技术，推行“东京无所不在计划”的物联网应用，实施低碳信息化项目，将建筑内空调、照明、电源、监控、安全设施等子系统联网，对电能控制和消耗进行动态配置和有效管理，应用传感技术和智能技术减少电能消耗，开辟了低碳科技新道路。江苏能源活动水平较高，技术支撑力不够强。2014年，江苏能源消费总量达3亿吨标准煤，是东京的两倍多。从能源消费结构看，煤炭、成品油仍然是能源消费的主体。从产业结构看，第二产业仍是能源消费大户，第二产业能源消耗强度是一、三产业的五倍左右。近年来，江苏使用“绿色电”比例有所提升，截至2015年7月底，依靠海上风力发电及分布式光伏发电获得清洁能源容量976.4万千瓦，再加上迎峰度夏期间区外清洁能源受电1000万千瓦，在夏季最高调度用电负荷时清洁能源比重最高达到23.3%，即每四度电就有一度清洁电。但是，江苏电力作为一种清洁终端能源消费，目前消费比重不足35%，而东京已超过50%。2015年，江苏非石化能源消费包括核能占比可达8.5%，超过“十二五”规划目标，而东京在30%以上（不含核能）。江苏低碳技术研发和推广应用不如东京力度大。江苏作为光伏产业大省，在光伏产品研发和规模化应用方面还有很大的潜力可挖。

东京重点领域节能减排力度大，建筑交通绿色发展比江苏迅速。东京政府针对2005年60%的能耗来自建筑的情况，先后出台《东京绿色建筑计划》、《绿色标签计划》、《2007年东京节能章程》、《2008年东京环境总体规划》等政策，政府机构带头采用节能措施，在全社会示范推广节能理念与节能技术。东京都政府要求面积为1万平方米的新建建筑，必须向政府提交环境报告，建筑物拥有者必须按政府要求进行低碳设计，开发者出售公寓时必须提供环保效益标识，如绝热程度、能效情况、绿化面积、太阳能利用状况及使用寿命，向公众展示公寓环保性能。东京政府将新建筑节能标准从现在的14%增加到2016年的65%，最大限度降低房屋耗能水平；同时，加大对现有建筑节能翻新建设力度，推广“零耗能住宅”。东京许多商业区地下建有集中冷暖气供应中心，既降耗能，又减少10%的CO2排量，楼顶也不用安装冷却塔和烟囱，可以进行绿化。东京屋顶绿化率已达14%。同时，低碳引领绿色交通。东京2006年交通部门的CO2排放量占总排放量的26.2%，高达1466万吨。为减少交通碳排放量，东京大力推广低污染低耗能汽车，对购买者给予一定的财政补贴，同时，促进生物柴油应用计划和提倡生态驾驶。东京路面下建有保水层，能够储存雨水。东京多条线路使用混合动力公交车，供市民免费搭乘。江苏2005年也启动了绿色建筑项目建设，制定了全国首部绿色建筑地方法，到2013年，38.6%的建筑用上了各种新能源和新技术，一些政府办公建筑和大型公共建筑实现了能耗实时监管。2015年，全省绿色建筑总面积将超过1亿平方米，约占全国的1/4。“十二五”期间，江苏建筑部门可节约标准煤1300万吨，占全社会总节能量的21%。但江苏是建筑大省，建筑规模超过全国的10%，而绿色建筑比例仅占8%，且绿色建筑等级基本仅是一星级的。江苏90%以上既有建筑是高耗能建筑，能耗水平与国际先进水平差距较大。以供热为例，江苏集中供热一次能源消耗为每平方米20公斤标煤，高出东京1倍多。江苏屋顶绿化率比东京低12个百分点。江苏交通碳排量尚处于快速增长期，而东京由于工业化、城市化进程基本完成，已进入碳排放总量增速下降期。

东京注重政策传导和文化传承，民众环境意识比江苏强烈。东京之所以能打造世界级城市花园，关键是因为市民有极高的环保意识。东京市民认为，绿地覆盖率就是人能够享受自然的几率。东京为了构建低碳社会，发动了全社会的力量，涉及生产、流通和消费等各个环节。东京超过80%的公司员工、学生早晚出行乘坐轨道交通。东京街头巷尾都安装了电子气象百叶箱，测量气温、湿度、风向、风速等，为城市通风走廊建设提供基础数据。东京市民环保意识的培育首先得益于政府通过新闻媒体、互联网、公益广告等手段，加强节能环保知识宣传，开展节能日、节能月、无车日等活动，动员市民参与节能环保，养成从身边小事做起的良好习惯。其次，得益于政策法规的传导。东京都政府为了保护绿地，专门制定出台了《都市计划法》、《都市公园法》、《都市绿地保全法》和《首都圈近郊绿地保全法》等一大批相关法规，形成了完备的绿地保护体制。东京在工商业机构、建筑、交通、家庭、循环利用与低碳信息化领域均成功实施了相关政策与措施。针对家庭节能，东京都政府2006年引入并实施能效标签制度，2009年推行了能源诊断员制度，低碳家庭意识被广泛推广至东京市民日常生活。最后，得益于传统文化的传承和生态文明教育。为了传承农耕文明，东京农协从1997年开始在与农业有关的神社等地，设置了50处“江户·东京农业野外说明牌”，让人们了解当地乡土文化。东京还把生态驾驶编入驾驶员培训教材，力图从基础上培养驾驶员的良好习惯。比较而言，江苏整体环境意识不如东京，最根本的差异集中体现在对环境美化和城市绿化的认识误区：对高楼大厦建设，只在外观上求新求奇、大胆突破，忽视建筑本身的生态作用，缺少城市建设的“生态”思维，仅仅把城市绿化的目的理解为增加美观，看不见绿化的生态功能。主要原因是：环保法规、环保知识宣传教育还不到位，法规政策体系不完备，推动实施不够有力，职能部门联动机制不健全，民众主动参与不够，过分依赖政府管理，没有形成从我做起、从身边小事做起的习惯。

二、绿色城镇化是江苏绿色发展的必然道路

东京城市建设经验表明，绿色城镇化应是人口、资源、环境与经济社会协调发展的城镇化。这种绿色发展理念对江苏绿色城镇化具有很强的借鉴意义。

推进绿色城镇化，必须树立城乡一体化的发展理念。农业与农村的生态系统为各类生物提供了生息繁衍的环境，同时，也拥有地下水涵养、城市区域气温和湿度调节等多种功能，亲近自然、回归农村的社会潮流能够有效地促进市民“反哺”农业和农村。所以，必须树立山水林田湖、城市和乡村是一个生命共同体的理念，尊重自然，顺应自然，保护自然，科学利用自然，合理规划城市生态空间，保障生态安全。城市建设坚持生态优先和以水定产、以水定城的原则，尊重自然格局，保护自然景观，科学确定开发强度，构建带轴集聚、腹地敞开的空间格局。处理好核心城市区、城市郊区和城市周边农业区的关系，统筹好大中小城市发展，重视城市产业功能合理分工和人口资源合理分布，重视农业生态功能以及农业文化传承和古村落的保护，延续城乡文脉，构建完备的山地、河流、湖泊、城市、乡村一体的绿色生态屏障。

推进绿色城镇化，必须大力发展绿色经济。一方面，要优化城市产业结构。大力发展战略性新兴产业和现代服务业，加快构建以高新技术为先导、先进制造业为主体、现代服务业为支撑的现代城镇绿色产业体系。大力发展循环经济，全面推进清洁生产，推动循环园区建设，形成资源高效循环利用的产业链。另一方面，要全面推进绿色建筑和低碳便捷公共交通的发展。严格依据《江苏省绿色建筑发展条例》，加快推进绿色建筑发展，力争到2020年江苏城镇新建建筑80%达到绿色建筑标准，既有建筑节能改造面积比“十二五”时期翻一番，全面推进可再生能源建筑规模化应用。加大对现有建筑节能翻新建设力度。江苏城市还处于交通碳排放量的增长期，应以排碳强度的控制和削减作为主要目标，以运行效率和系统整体效益为导向，构建需求导向、结构合理、功能互补、衔接便捷的一体化交通系统和服务模式。发展智慧交通，改进技术条件，提高运输效率，控制碳排放强度。

推进绿色城镇化，必须全面提高生态环境科技支撑力。生态环境科技创新是建设生态文明、发展绿色城镇的重要支撑。智慧环境建设不仅为精细化环境管理提供支撑，无处不在的环境“慧眼”也使环境监督更加社会化、大众化。在绿色城镇化推进过程中，必须加大科技投入，加快各个领域的技术创新，以新一代信息技术应用为基础，优先规划建设智慧城市，开拓节能减排的低碳新领域。以绿色城镇化发展的重大需求为牵引，选择一批较成熟的节能和清洁能源技术，重点开展系统集成、优化以及实用化的研发工作，以尽快推广应用。通过重大工程实施，示范实验一批已有一定积累的先进能源技术，如规模化的可再生能源利用技术、大型电力储能技术、轨道交通和纯电动车技术、特高压输电技术等。通过科技重大专项的设置，集中攻关太阳能、风能转换新原理与新技术，集收集、储能、发电于一体的光伏材料体系，能源植物（现代生物质能）的选育与种植技术等一批核心技术。

推进绿色城镇化，必须建立健全绿色城镇发展的保障机制。首先，要完善绿色城镇化考核制度，切实把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系，根据主体功能区不同，实行严格的差异化考评，促进从经济城镇化转向绿色城镇化。其次，要强化规划管控，严格实施规划责任追究制度。必须坚持生态优先原则，科学编制城镇发展规划，选择与城镇要素禀赋相适应的发展模式。最后，要加强低碳发展体制机制建设，建立健全绿色城镇发展的相关法律法规，使绿色城镇化规划有法可依、有章可循。必须打造节能减排的全社会导向机制，全面建立节能减排总量控制制度和分解落实机制，推行用能权和碳排放交易制度，开展低碳环评，建立碳排放交易市场，加快构建环境价格体系。

推进绿色城镇化，必须采取强有力措施动员全社会力量。在绿色城镇化推动力量中，社会大众是城市绿色发展的重要主体。所以职能部门必须加强联动，从基础抓起，引导各方面力量参与绿色城镇化的实践，加大生态文明宣传教育力度，将生态文明有关知识和课程纳入国民教育体系，开展节能日、节能月、无车日活动和儿童农业体验教育，培养公民的环境意识和生态文明理念，推动全社会形成绿色消费自觉。

（作者单位：江苏省人民政府研究室）

责任编辑：戴群英