基层公务员服务能力优化的对策探讨

何春岐　杨巍

[摘 要]合理建构和优化基层公务员公共服务能力体系，是建设服务型政府的核心要素。本文以十八大精神和要求对基层公务员公共服务能力进行梳理，重点分析问题的成因，从三个方面提出优化公共服务能力的对策以及实施路径。

[关键词]基层公务员；公共服务能力；优化；强化；对策

[中图分类号]D630.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）2 — 0052 — 03

建设公共服务型法治型政府已成为中国政府改革的一种趋势。基层公务员群体是政府公共服务的承载者和执行者。基层公务员除了自身职责外还肩负政府与民众联系的纽带作用。他们是广大群众意见传达者，是政府方针、政策的诠释者，也是政府方针、政策的最终执行者。由此可见，基层公务员在公务员群体中占有重要位置。在公务员组织层级中，基层是组织结构的基础，同时也是中高层不可或缺地支持力量。提升基层公务员公共服务能力是构建服务型法治型政府的普遍共识，是适应政府职能转变的趋势和要求，是提高公众对公共服务产品满意度的必然选择。

一、公共服务能力的内涵

对于公务员内涵的基本定义是依照人事部2003年印发的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，对公共服务能力是这样要求的：牢固树立宗旨观念和服务意识，诚实为民，守信立政：责任心强，对工作认真负责，密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益；有较强的行政成本意识，善于运用现代公共行政方法和技能，注重提高工作效益；乐于接受群众监督，积极采纳群众正确建议，勇于接受群众批评。这体现了对公务员岗位职责的要求。在更广的层面上，更多认为把公务员公共服务能力定位在，公务员向社会提供公共服务产品去满足社会需求，所具有技能，知识，意识所显示的实际能力是公务员综合素质与岗位技能的高度统一。在公共服务能力内涵界定上，公共服务素质、应包括公共服务态度、知识、技能服务行为等方面，公共服务能力应以人事部《框架》为建构基点，含群众工作能力，行政成本能力，现代公共行政能力，自我管理能力，批评与自我批评能力，守信立政能力。

公共服务能力应是公务员向服务对象提供服务所体现，所要求的技能，效率和水平，这是公共服务能力建构的综合体系。综合公共服务能力最好体现是对服务对象实施主体具有差别，即面对不同群体提供针对性的贴心服务。公共服务能力体现在应对公共服务需求所能使用的管用的技能和技巧。它包括几个层面：知识技能、社会角色、自我概念；同时也包括应知、应会部分特质、动机等情感智力部分构成。不但要强化基层公务员的显性能力建设，同时也要 推进隐形的智力建设，以促使公务员成为具有最优者的公共服务能力。以上论述包含了所有的公共服务主体。

政府和企业事业，社会机构提供的服务内容、程序、效果是有差别的，公务员群体内也是有差别的。不同类别的公务员存在职责、层级、目标的不同，对其公共服务能力要求是一样的。不同岗位职责要求不同的特殊的公共服务能力。公共服务特殊能力的要求，应以公务员层级分类为基础，从岗位需求出发，提出具有侧重点，务实的特殊岗位公共服务能力要求。这种要求，从政治角度看，提升公务员公共服务能力对于提高各级公务员的思想觉悟、业务水平、服务效率、法制观念和依法执政具有重大意义；从经济角度看，可以提高公务员的全面素质、发展生产力、增强服务本领，降低行政成本；从文化角度看，可以提高公务员个人内涵及对组织文化的认同力和心理成熟度，确立并实现为人民服务的宗旨，从社会角度看，可以增强民众对政府的信任，促进社会公平、正义、构建和谐社会最高价值。

二、基层公务员公共服务能力的现状与问题

基层公务员职责要求直接面对民众提供所需要的公共服务。基层公务员本身是一个有着各种利益需求的社会群体，不同程度地受到社会各方面因素及公务员自身素质等方面的影响，存在着公共服务意识的缺失，技能差和为人民服务执政意识淡薄等一系列的问题。随着服务政府构建，我国对公务员管理得到制度层面强化和约束，取得了一定成效。在公共服务能力建设上初步形成了制度规范、培训、激励、奖惩和监督架构。但这些远远不能满足日益增长的社会与民众对公共服务产品多样性的需求，因此，梳理和剖析公共服务能力存在的问题，优化公共服务能力，从源头上找到问题根源，找到提出优化的路径是完全必要的。

（一）公共服务总体能力建设有待强化

公共服务职能是政府体系中比较重要的细成部分。基层公务员作为实现地方政府公共服务职能的直接主体，其能力水平关系公共产品和服务的产品质量与供给效率。一些基层公务员导向定位不准确。没有把实现为人民服务的核心行政价值观念，维护公共权力，公共利益，实现社会公平正义为基本目标。主要原因是社会管理方式转型不到位，是封建残余“官本位”思想作祟，“官本位"是中国封建社会的残余，官员自诩为父母官，把自己摆在人民群众之上，没有把立党为公，执政为民摆在首位，在自己掌握的权力中，出现权力乱用，该作为不作为，甚至弄权私用，在利益冲突面前，以个人利益，小团体利益为第一位。面对民众，缺乏主动为人民服务，积极提供公共服务产品的意识，更为严重的是，违犯纪律，不守规矩的事件也很多。吃拿卡要，买官卖官，贪污受贿，权色交易严重腐蚀了一些公务员。一些违反中央八项规定的现象也时有发生。这些行为败坏了公务员的形象。我国基层公务员公共服务能力建设没能完全纳入法制化的轨道上来，提高其建设的水平和质量。法制化的前题是健全法制体系。《中华人民共和国公务员法》等法律规范了公务员队伍的建设工作，同时也缺少公共服务职能领域专项法律、法规，以及相关领域的具体工作内容、方法及标准。《国家公务员通用能力标准框架（实行）》等一系列法规，对公共服务能力进行了整体描述。该标准过于笼统、模糊，不利于具体落实和操作。

（二）公共行政成本意识弱，服务效率低

一是政府财政收入逐年增加，而在财政支出的三公经费也在不断的攀升。地方官员为了政绩搞面子工程，在建设上面拆了建，建了拆，无长远规划，更没有地方法规保障。公共行政成本居高不下，劳民伤财；二是效率低，监控执行成本高。政府的职能需要不断调整以适应社会发展的需要。政府职能转变，涉及到政府政治职能与社会职能的关系问题。三是经济快速增长同发展不平衡，资源环境约束的突出矛盾；四是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、与公共产品缺失的矛盾。基层公务员思想转变慢，计划经济体制的带有强制色彩的刚性管理仍然存在，过分强调遵守和服从；五是公务员群体内缺乏竞争，捧着铁饭碗，作风飘浮，工作不扎实，得过且过，人在岗心离岗现象严重；六是在履行职务上不能由微观干预性的管理方式向宏观行政性的管理方式，向综合性转变，提供公共服务时令出多门，繁文缛节多，造成执行成本高；七是奖惩与绩效脱钩，与薪金不挂，干好干坏区别不大，考核流于形式也是影响公共服务产品质量的重要原因，激励奖惩机制不健全，流于形式导致基层公务员工作缺乏动力导致公共服务质量差，效率低。监管成本高，问责机制启动难。一些基层公务员缺乏正确的权力观和服务观，对党的方针政策理解不足，为了个人私欲违法乱纪，存在的问题凸显公务员运行机制的缺失，在选拔任用上缺乏有效的竞争机制，在考核制度上缺乏操作性强的量化标准。缺乏公务员退出机制和监督机制，出了问题无法问责，无人问责，往往大事化小，小事化无，不了了之。

（三）基层公务员培训、考核制度滞后，难以履行政府公共职能

加强基层公务员公共服务能力建设是区域合作背景下，提高地方政府综合竞争力的现实需要。完善培训考核制度是基层公务员服务体系建设的重要环节。一是在培训内容上缺乏针对性，学习课程少，并没有开设培养基层公务员服务技能的课程。公务员培训无法满足公务员个性化及特殊岗位的需求。《中华人民共和国公务员法》对培训作出了规定，但对有关培训的经费保障，培训机构设立，资格认证，质量评估没有或少有提及。在公务员队伍公共服务能力建设上，缺乏系统性，整体性。主要表现在能力建设上培训，师资招聘，监督、考核上的缺失。由于对培训重视不够，培训教材陈旧，教学手段单一，讲解乏味，造成培训不培训一个样，培训变成了程序上的事。二是培训经费不足。有的地方财政经费不足，没有把培训费列为财政预算，变成谁培训谁出钱，要培训就交费。三是没有建立培训效果的评价机制，培训结果的使用机制。四是公务员去培训教育基础建设滞后。我国大部分培训任务是由地市级行政学院承担。教师是临时召集，教材是生疏的。由于公务员面广层次多，涉及知识面广，原有的教学手段更仍停留在填鸭式教学方法上，缺乏现代化的新媒体教育形式和手段。涉培机构不能满足培训需求，基层公务员公共服务能力的提升需要其自身能力的加强，更需要机构培训，机构的科学、有效地培训对于建构完整地公共服务能力综合体系具有重大作用。

三、基层公务员公共服务能力优化的路径

能力管理体系建设应加强公共服务锻炼和科学有效地培训，同时强化和健全能力考核评估制度，加强法治建设，适应“廉洁、公正、高效”讲纪律、懂规矩、有权绝不能任性。要进一步优化、激励、奖惩、问责、录用、培训，晋升机制。加强公共服务一般能力和特殊能力培养，以满足日益增长的公众需求。

（一）更新行政观念，构建合理的公共服务能力体系

优化基层公务员履行公共责任的能力。首先要更新行政观念，牢固树立公仆意识，树立以人为本，执政为民的理念。摈弃“官本位"的腐朽思想，实现从管制到综合服务的转变。要切实树立依宪执政的思想，做事要守规矩，依照职权，执政按法定原则，遵守程序，履行职务不任性。养成良好的公共责任意识和个人的行为品格，要培养担当相应责任的精神，具有自律和他律的品格，善于接受各类监督主体的监督和问询。

大力改进和加强群众工作能力。基层公务员的服务对象是群众，群众工作是公共服务体系重要一环。基层公务员要有群众观点，形成正确的认知。要深入群众，倾听诉求，健全民意表达管道，在合理满足群众需要上下功夫。依靠群众，服务群众藉以得到群众认同，真正权为民用，情为民系，利为民谋，做人民群众的贴心人，努力建设高效、公平、廉洁、群众满意的政府。

（二）加强思想建设，提升公共服务效率

加强公务员自身修养和思想建设，明确公共服务的目的和其核心意义，有助于基层公务员爱岗敬业，树立起公共服务意识，全心全意为人民服务的政治意识，使之成为自觉意识的行为和习惯思维。坚持做到以人为本，维护和实现广大人民的根本利益。

进行法治精神的学习和职业道德的规范养成，尤其是要加强党的十八届三中四中全会的精神学习和领会。要加强纪律建设，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。公务员在任何情况下做政治上的明白人，在思想上政治上同党中央保持一致。不得有任何随意。时刻自律并规范自己的行为。基层公务员不管在任何情况下不能有特权思想和特权行为；不以民赋之权作为自己谋私利的特权。要自觉平等地对待所有的公共服务对象，对他们要有平等的思想和作为。平等，首先是人格上的平等，平等是生来就有的平等。基层公务员是代表政府面对普通民众，应具有人格上的平等意识，才能消除人格歧视，不能因为公共服务对象有残疾，生活贪困，是弱势群体而受到不平等待遇，遭到歧视。必须建构依法行政的人文环境，保证公民应有的各项权力，尊重人民群众的生存权与发展权。有了尊重人民群众才会活得有尊严，才会有幸福感，才会真正激发起人民群众参与政治的热情。

基层公务员站在履行公共服务职能的角度，要拓展和提升基层公务员服务意识和公共服务意识。应具有协调配置资源的能力，提高服务效率，服务责任，服务心态要端正，服务习惯与服务心态是相互作用、相互联系的。基层公务员的责任心是做好每项工作的基础。公务员的责任心就是对要求做的工作的敬畏和大爱。不单纯把工作作为谋生养家的饭碗，而应是展示公共服务能力，现代行政能力，行政成本控制能力，创新服务理念的实践场所和平台。

（三）强化公共能力培训，创新评估监督机制

健全基层公务员培训机制，改变目前培训动力不足，培训效果差的问题。职业培训是顺利履职的基本条件。岗位锻炼和岗位培训是提升公务员基本技能和专业素质的有效途径。政府更优化培训机制，加强培训的针对性和实效性，以满足公务员个性化需求。通过创新培训形式和内容，改革教学方法以提高政治素质、专业素质`、科学素质为重点，以实用为原则，以干什么学什么；缺什么补什么为出发点。学习新知识，管用实用的知识，要优化知识结构，重点学习公共管理知识，行政成本知识，公共服务知识。要加强培训机构的硬件建设，以适应信息技术现代化的需求。

建立完善的政府绩效评估体系是建设服务型法治型政府的必备条件。我国各级政府目前评估体系是在内部运行的，主要通过人事、审计、监查等部门实施的。通过检查、监督归纳整理，发现问题提出改进公共行政、公共服务方面问题的建议。这种评估有一定的局限性。应该借鉴国外的经验，实时地引入第三方评估机构，也可以是没有官方色彩的中介评估机构。要建立确定合理的、操作性强的指标权重和指标体系。进行定量和定性分析，利用客观的评价数据，对改进政府公共行政能力，提高基层公务员公共服务能力提供指标性建议。

不断优化能力考评机制。坚持定期与不定期对基层公务员的政治表现、任职能力、职业心理进行科学测评。不断加强公务员考核制度建设，建立科学考核体系，加强公务员的内外监督，同时强化问责建设制度。增加社会参与度和客观性，要灵活运用不同的考核办法，具体是平常考核与年度考核；领导考核与群众考核相结合方法。充分运用考核结果，对基层公务员的行为起到积极的引领作用。把考核结果与公务员的奖惩、晋升、薪水结合起来，充分调动其工作积极性与主动性，起到激励作用，达到提高公共服务效率的目的。要不断的用各种手段调动和激发公务员内在潜质以培养其对岗位的忠诚度。同时要大力树立典型，交流公共服务技能并把行之有效的做法传授出来，吸收和内化典型行为，外显公共服务能力工作中。

基层公务员虽然不是公务员体系的中高层级，但也是一个规模大、数量多的群体，是政府联系群众的桥梁，是党和政府方针政策的具体实施者，具有不可或缺的中介性和直接性。基层公务员公共服务能力体系建设直接关系到公众利益的最大化和政府的效率，对建设服务型政府具有重要作用。

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〔责任编辑：张平凡〕