我国城管执法的现状分析及对策研究

王梦露

[摘 要]近二十几年来，城管执法为社会经济的发展、社会秩序的安定以及社会的顺利转型提供了便利，做出了贡献。与此同时，城管人员的暴力执法导致在公众心目中政府的形象大不如从前，使得政府进行的其他各项工作也受到了不良的负面影响，从而降低了政府的公信力。笔者试图对城管执法的基本问题的阐述，深入分析我国现行城管执法中存在的问题，以及该问题产生的主要原因，提出相应的对策和建议，为构建和谐社会献出自己的一份绵薄之力。

[关键词]城管执法；成就；问题；对策

[中图分类号]D920.0 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）2 — 0049 — 03

一、城管执法的基本问题概述

在对城管执法的现状进行缜密的分析前，必须对与之有关的一些基本概念先作了解。对这些简单的基础理论问题做一番介绍，有利于我们在理论层面上理解和看待城管执法这一问题，为本文的后续的探讨作铺垫。

（一）与城管执法的有关的基本概念

1.城管执法的概念

城管执法是指按照《处罚法》、《行政强制法》和其他有关的地方性法规，城管执法主体在相关的管理领域中，行使相对集中的行政处罚权。在管理领域里城管执法作为一种重要手段，有助于城市的和谐发展。城管执法在中国经常被简而称之为“城管”，与“城市管理”的含义相混淆。事实上，这是是两个根本不一样的名词，在广义上的城市管理是指城区内公共管理与社会服务的总和。然而城管执法偏重于执行，属于城市管理中的末端环节。因此，笔者所研究的是城管执法，而不是“城市管理”。①

2.城管执法的范围

城管执法涉及范围很广，可以落实到人民群众的生产、生活的各个方面。中国并没有明确制定城管执法的领域，因而各地方政府可以联系当地实际情形，因地制宜的规定城管执法的范围。比如，《上海市城市管理行政执法条例》第11条规定的上海城管执法范围有八项，分别是：市容环卫、市政、水务、房屋、环保、工管等。而武汉的城管执法的主要职能有十五项，分别包括：市容环卫、环护、市政、房屋、工管、城市规划、建筑管理等。可以由此看出，这两座城市的城管执法范围尽管有些差别，但基本的领域相似，并不能涵盖全部。

（二）城管执法的部门

我国城管部门，是根据1996年《政处罚法》第十六条设立的，它把之前分别属于环境保护、卫生等职能部门权力中有关处罚的个别权力分割出来，全部或者部分的集中于一个机构，由此机构负责行政处罚权的行使职责，以完成维护市容环境和城市秩序任务。

执法部门的建立，解决了行政执法中长期存在的问题，重复了处罚，责任重叠和效率低下等问题，改善了城市面貌，维护了城市秩序，发挥了重要作用，有其存在的必要性。但是，伴随着社会的迅猛发展以及城市化的推进，执法过程中很多的疑难杂症及尖锐冲突一天天的暴露出来，使得执法部门和有关主体在执法时面临着前所未有的挑战。

二、目前城管执法的问题及原因分析

（一）执法工作取得的相关成效

从执法队伍创立以来，学理界对其的讨论研究就未曾停歇过。任何事物都具有两面性，有利也有弊，在夹杂着肯定与否定的声音中，城管执法队伍经过了十几年，其地位也日益重要，对经济以及社会的进步发展有着不可否认的作用，尤其是在改善管理领域方面取得了良好的效果。笔者认为，通过近些年执法人员的共同努力，以及该工作的切实实践，的确取得了一定成果，具体总结如下：

1.解决了之前存在的城市管理多头执法与职权交叉的问题

行政执法人员数量多、执法机构复杂，政府面临着较大经济压力；其中执法人数尽管较多，但绝大多数都是在自己所在的管理范围内执行，对某些存在法条竞合的违法事件很难作出完全准确无误的判断，从而出现一个违法行为有多个部门进行执法的情况。这不仅没有给政府解决这些管理难题提供便利，反而妨碍了政府职能的转变，加重了政府财政负担。自从城管执法部门建立后，通过独立行使综合执法权，克服了多部门联合执法的弊端，并对涉及多条法规的违法行为作出了行之有效的处理。

2.执法效率的提高，政府财政支出的减少

由原来的合并执法转变成综合执法，城管执法通过利用多个部门的相对独立的处罚权，不单重整了人力资源，还缩减了政府的财政支出和行政成本。并且与之前的执法成效相比较，行政执法的效率也提高不少。在此之前，行政机关的权力往往与利益相关联，遇见有利可图的事各部门都争相去管；对没有经济益处的案件则大多互相推诿。这不但会导致重复了处罚，更有可能会激发官与民的冲突。自从城管部门建立之后，多个部门的职能由城管执法部门统一行使，不光克服了在城市管理领域中多个部门联合执法的缺陷，还节省了行政成本和提高了行政效率，避免了机构过度庞大，更大程度上的保护了执法对象的正当权利。

（二）目前执法过程中存在的问题及原因

虽然在中国城管执法的工作获得较大进步，却仍然存在一些难题阻碍城管执法进一步的发展。这些问题引发的触目惊心之案例，数不胜数。司机孙某在2009年10月的某日，开着公司的面包车，碰见“钩子”陈某被其欺骗，甚至还遭到打骂、逮捕以及处罚，孙某后为证明他的清白自断一手指。①七十多岁的菜农张某于2010年11月某天到郑州卖地瓜，被有关执法人员掀翻了摊子，还被连着打脸；2011年在辽阳市某小区门口，执法人员与当事人周某发生冲突，致其当场死亡；2012年6月，昆明某大学生因多看了两眼城管执法，被3名城管人员拉到边上的胡同进行暴打；2013年8月，湖南临武的城管使用暴力执法，在街上当场打死了瓜农邓某。

从这些案例中可以看出城管在执法过程中还存在诸多的问题，因此找到相应的解决之道尤为重要，但是在找到解决方案之前，我们须知出现这些问题的原因有哪些，从而方能达到对症下药的初衷。作者归纳了执法中存在的主要问题及其原因，包括以下几个方面：

1.执法过程中体制不完善

首先是城市管理组织机构和执法部门没有统一的模式，每个城市管理和执法部门是根据自己的实际情况来决定如何建立，有些是独立的行政机构，有些是来自其他部门；第二，部门名称也没有统一，有的叫城管执法局，有的叫城管执法大队等；第三，执法部门标志不规范，有的部门甚至都没有自己的标志；第四，编制人员不规范，根据规定，城管执法人员必须是公务员的身份，而实际情况并非如此，很多人都是聘任制，执法队伍稳定。

体制之所以不完善的原由是多种多样，其一是没有法律制度作为后盾，执法人员的执法地位并无明文规定；其二是执法部门的领导机构不明，有些从属于建设局，而有些则具有独立的行政权。其三是城管执法部门建立尚不久，对某些体制上的弊端则尚需时日逐渐健全。

2.执法部门的法律地位不明，并缺乏执法依据及执法监督

于1996年10月1日实施的《处罚法》设立了“相对集中行政处罚权”的制度并提出了综合执法的方式。然而执法部门到底具不具有主体资质，是不是正当的主体，该疑问一直都是学术界研究探讨的焦点。笔者对城管执法具不具有国家行政权力暂且不谈，其在行使行政处罚权时通常是以其他部门的名义，处罚书上也盖的是其他机构的公章。按照宪法与法律的有关规定，凡是国家重要行政机构的成立，首先应遵循正当的立法程序，它的管辖领域、职责权力等方面需要依法设立。然而城管执法局的成立没有通过规定程序，向国务院报批并向人大会常务委员会备案，从而作者能得出：城管执法局的成立不符有关法律的程序，并不是合法设立的行政机关。②执法部门的地位没有法律明文规定，归根到底是由于它没有通过合法的授权而成立，其成立也未经过合法正当的程序，执法人员有关职责、管理领域等法律也未做出明确规定，同时在法律制度上缺少保证。

在城市管理和执法实践中，经常遇到无法可依的尴尬局势。执法人员在执法过程当中通常是借法执法，遵循“职责一致原则”的法治要求，每个组织在被给予权力的同时也赋予了相应责任，因而权力与职责必须相统一。武汉市还首次向城管部门派驻民警协助执法，这也表明，有关部门在处理城管执法遇到的问题时，首先想到的是强制而非监督。③

3.城管执法程序不规范

根据有关法律法规的规定，在现场进行处罚的行政执法人员应遵照如下的程序：（1）表明身份；（2）原因；（3）对当事人的陈述和论证的机会；（4）对记录；（5）生产处罚决定；（6）备案；（7）执行。但从现实情形看来，完全依照规定的程序进行执法的人员并不在多数。出现此种情景的主要是因为执法人员的法律意识薄弱，倾向于个人主义，在思想上对待执法工作不认真。从任何一个城管执法人员和行政人员和行政人员在冲突和暴力中可以发现深层次的本质是城管执法程序不规范，从而激发了双方的矛盾，城管执法人员必须严格依法执法，根据执法程序，以防止执法违法现象。

4.有些城管执法人员素质较低，观念陈旧，法律意识有待提高

我国目前的城管执法队伍构成较为繁杂，个别执法人员受到的教育的有限，也没有接受过专业的法律教育以及上岗前也未进行基本的素质培训，在执法过程中，不按照程序和规定执法的情况不在少数。因为没有法律知识储备，法制思维没有树立起来，执法人员在执法的过程中经常不程序执法，甚至出现了以暴力执法的方式。再加上城管执法队伍采取的是合同制，人员之流动性较强，从而要保证执法队伍的整体质量难上加难。

5.与其他部门的工作有交叉，易导致执法的重叠与冲突

在当前城市管理的实践中，“一事多管”的情况时常有之，这会导致一些违章的人在涉嫌有不法行为时，难免有承受两次或者更多次的处罚的情况，从而产生一定的不必要的误解与摩擦，使得双方的矛盾加剧。另外，由于执法部门间的职责不清、权限不明，在职权上的造成交叉。因而，这会使得在遇到问题需解决时，这些部门之间互相推诿扯皮或是互相争抢邀功，不管出现上述任何一种情况，将都不会有利于有效的实现城市管理的目标。

三、完善我国城管执法的对策

（一）健全执法体制

根据执法部门所面临的各种困境以及冲突的根源，要求我们建立健全相关的机制。而执法体制不健全是诸要破解城管执法的困境，首当其冲的就是要完善执法体制。

1.规定执法部门的名称、标志及服装

依据宪法和行政法中涉及设立行政机构的相关原则，使中央到地方层层按级成立执法部门。在中央建立全国城市管理和执法，作为国家的城市管理和执法机构的领导和指挥。在地方则设立地方的执法机构，即分别成立省级和市级的城管执法局、县级的城管执法分局，从而分别从属同级政府的职责部门下进行管理。从而使得下级执法部门受上级执法部门的领导，地方各级执法部门受中央执法部门的领导。根据公安系统标识和服装生产的规定，自上而下的制定同一的执法标志及服饰，使执法人员的队伍更加统一规范、正式合体。

2.健全执法问责及监督制度

笔者建议首先中央政府要及早设置有关执法问责的法律制度，然后各地方的政府在相关法律法规的基础上完善执法问责制度，使得执法部门可以明确各自的职能和权力及其相关的责任义务。各地方的执法机构通过进一步将法律规定的职责落实到每个人和每个岗位，使得执法人员在执法管理中能依法约束自己的执法行为，真实的做到权责相统一。有效的健全监督及制约制度包括内部监督制度及外部监督制度，内部监督要求执法部门在机构内部设定与之关联的责任考核制及其奖励惩处政策，同时成立专门的与之相对应的部门来负责落实执行，从而防止流于形式；外部监督则要求执法部门的工作消息公开透明，落实政务公开，监督执法人员依法开展科学文明执法行动，建立健全城管执法举报、投诉举报受理制度，通过媒体舆论监督和社会公众监督使问责监督制度得以实现。

（二）建立健全有关执法部门的法律法规体系

1.明确执法部门的法律地位及执法依据

中央政府应该尽快的通过立法的形式来制定一部关于城管执法的法律，这样才能从根源上解决执法部门的法律地位不明确的问题，才能提高执法部门在社会群众中的公信力，加强执法部门的权威。并且，规定执法部门在全国范围内的职责和权力，确定处罚力度的详细标准，尽量的控制执法人员自由裁量权的行使，在法律层面上来杜绝权力滥用、假公济私等行政不公的行径，使执法人员在管理行政中做到有法可依，执法必严和违法必究。

2.增强法律法规的可操作性

由于城管执法的范围涉及的领域众多，条目众多，其中某些法律法规的个别条款并不能在当前执法领域的工作中得到应用，所以创建一部可操作性较强的紧跟时代步伐的法律法规是当务之急。城管部门可以通过与司法机关相联合，用公示、听证等形式向人民群众和有关职责机构收集更多意见，对目前执行中法律法规进行整理与审查，有助于找到在这些法律中存在的合法但不合理条款、不与时俱进的条款以及自由裁量权过大的处罚条文，从而可以及时的向相关立法机关提出修改建议，使得修订后的法律法规更具有操作性。

（三）规范执法人员的执法程序

尽管《行政强制法》己经颁布施行，然而执法部门在实施行政强制措施时，“重实体轻程序”的现象依旧普遍。笔者认为行政程序主要包括简易程序、一般程序、听证程序执行程序，每一个程序都有其具体的步骤，执法人员在执法过程中必须严格按照程序。第二，在法律法规中没有进行规定的内容，可按照有关的法律原则，参照本机构实际工作的开展，制定适合当地执法部门的程序。第三，启动监督制约机制，来保证执法程序制度的顺利运行。

（四）加强执法人员的素质及执法队伍建设

1.提高进入门槛，加强用人管理

比照公务员选取要求向社会公开透明的招考，使优胜略汰、择优录用的制度得以形成。挑选人才时，将学历是法律专业的或通过司法考试作为参加考试的一项要求，在同等条件下优先录取具有法律专业知识的综合性人才，最终目标是建立一支高素质的执法队伍。

2.提高执法人员的执法技巧

第一，言谈举止要文明。切忌执法人员在执法过程中使用野蛮粗暴等方式。第二，学会尊重执法对象，切勿故作姿态。才能获得人们对执法工作的理解与支持。第三，执法方式要以教育劝导为主。在执法过程中要求执法主体注重对当事人耐心劝导，向其进行普法教育并讲明该行为危害性，从而达到使其自觉规范行为的目的。第四，执法要公平，杜绝徇私枉法。对待当事人应一律平等，防止执法人员因个人的情感情绪影响标准的执法行为，惩处力度及应当告诉而不告诉当事人的事项。

〔参 考 文 献〕

〔1〕王怀坤.论城管执法的现状、问题及对策研究〔J〕.经济研究导刊，2010，（56）.

〔2〕刘志仁，徐炯.城管执法难的法律根源及其路径创新〔J〕.理论导刊，2009，（05）.

〔3〕应松年，袁曙宏.走向法治政府〔M〕.北京：法律出版社，2001.

〔4〕杨建顺.论构建和谐社会中城管执法的作用〔J〕.法学家，2006，（02）

〔5〕吴新叶.城管执法中的自由裁量权〔J〕.城市管理，2003，（06）.

〔6〕欣新.媒体眼中的城管猫鼠大战〔J〕.中国改革报，2006-10-20，（04）.

〔7〕薛聚良.城市管理行政执法问题浅析〔D〕.山东大学，2007，（03）.

〔8〕刘健.城管机关执法中的暴力抗法问题〔D〕.中央民族大学，2007，（03）.

〔责任编辑：张平凡〕