高校管理权和学生受教育权张力平衡再探析：新制度主义视角

钟飞

（北京师范大学，北京 100875）

高校管理权和学生受教育权张力平衡再探析：新制度主义视角

钟飞

（北京师范大学，北京 100875）

高校管理权和学生受教育权是保障高校正常教学秩序的重要制度安排，现实中二者存在冲突。从新制度主义的视角观察，高校和学生所追求目标载体的稀缺性、双方权利配置的不平等、管理过程中一方或双方选择越界、无组织的习俗是造成二者冲突的原因所在。制度的“形成共同信仰、提供物质支持、作为仲裁者”三个功能可帮助建立起二者平衡点：形成共同信仰、应用补偿惩罚机制、履行正当程序、给予学生无障碍的法律救济、遵循法律保留原则。

高校管理权；学生受教育权；张力；冲突；平衡

近年来，高校和学生因为各种纠纷诉至法院的事件逐渐增多，社会各界对此给予了高度关注。一种观点认为如果法院支持学生的诉讼，会干涉高校的自主权，使“学校对学生管理畏手畏脚”，影响高校正常的教学秩序。与此相对的观点认为受教育权是学生最基本最重要的权利，保护他们的受教育权是“高等教育走向法治社会的必然反映”。［1］权利天生具有扩张属性，高校不断争取更大的自由裁量权，而学生也在不断争取更大的受保护权，二者似乎冲突不断，形成张力。

一、高校管理权和学生受教育权的来源

（一）高校管理权的来源

我国高校在很长一段时间拥有非常小的管理自主权。自20世纪80年代以来，在教育管理体制改革中，通过政府自上而下的放权，高校赢得了部分办学自主权，提高了适应社会发展的能力。《中华人民共和国高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实现民主管理。”也就是说高校应依据国家法律、法规及规章在法定职权范围内，为实现其办学宗旨，自主管理学校内部事务，自主确定学校发展规划，自主开展教学、科研和社会服务，建立起自我管理、自我约束、自我发展的良性运行机制。因此，高校管理权是法律认可的政府部门对高校的行政授权行为，具有前置性和强制性。

（二）学生受教育权的来源

受教育权是指公民在学校接受教育、并为我国宪法和教育法确认并保护的权利。我国宪法第46条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。具体来说，是指学生有权被高校平等录取、参与学校各项教学活动和社会活动，通过学校规定的学习和考试并达到一定标准，可以取得相应的毕业证书。教育经济学研究表明，一个人的社会地位和经济收入与其受到的教育程度呈正相关。在知识经济时代，一个人受教育的程度在很大意义上决定了其生存的质量和发展上升的空间。因此受教育权被人们视为当今时代“最基本的人权”，很多国家都规定，无法定事由和不经法定程序剥夺一个人的受教育权被视为侵犯最基本的人权行为之一，将受到法律的严格审查。

二、高校管理权和学生受教育权冲突的成因

（一）交易目标载体的稀缺性造成了二者的冲突

新制度主义认为，稀缺性是人类在经济、政治、社会领域普遍面临的挑战，并因此发生了各种冲突。同时稀缺性也呈现出“结构性”特征，人们通过交易来解决稀缺性的挑战。有些学者把高校的管理权理解为管理的“权力”［2］，笔者认为，从某种意义上，高校管理权同时也是一种“权利”，权利往往和义务相对应。高校是政府授权的公务法人，依法享有对组织内部事务的管理权。校长代表高校行使管理权，也需要承担相应的义务。根据我国干部任免规定，高校上级主管部门负责对校长的任命和升迁，其任命和升迁的主要依据就是对高校的综合评估。因此，校长履行义务的好坏成为举办者对其进行评估最重要的标准。鉴于任命以及升迁是非常稀缺的政治资源，校长在管理中会努力寻求最好的管理效果，以此来换取稀缺的任命以及升迁等政治资源。此时，管理的效果已经成了政治资源的载体。

在高等教育大众化的当下，优质高等教育仍然属于稀缺的资源。学生进入著名高校学习，意味着毕业后能在经济收入和社会地位的竞争中取得显著优势。为了最大公平地做出筛选，学生须通过各类竞争进入高校学习，来取得学历和学位证书。此时，公平公正的入学机会、学习过程以及学历证书和学位证书成为了学生受教育权的载体。

高校管理效果需要学生的遵守和配合方能彰显，学生的学习及就业效果需要高校的证书认可才能实现。如此，二者就有了“交易”的需要。交易是“对物质未来所有权的让渡和取得”。［3］交易有三种类型：买卖的交易、管理的交易和限额的交易。很显然，此处二者之间的交易属于管理的交易。当交易一方试图破坏交易规则的时候，另外一方就会采取措施予以阻止，以使管理秩序能保持稳定。具体说来，高校管理权和学生受教育权因为各自追求的目标不一致，因而采取的行动会影响到另一方对目标的追求，从而产生冲突。

（二）交易权力配置的不平等造成二者的冲突

交易是对“所有权的转移”［4］，因此一方面，交易意味着冲突，同时，交易必须双方同时存在，所以另一方面，交易又意味着依存，二者是对立统一的集合体。交易如果要顺利进行，双方还须遵循既定的交易规则。交易规则是“我们从所有个人行动的集体控制中发现的通常的原则，或者类似的因、果、目的的原则”。［5］交易规则最核心的是规定了交易双方的权力分配。当交易一方享有做或者不做一件事情的权力的时候，则意味着另外一方不能做或者必须做某事，即交易规则规定了交易双方的经济关系、法律关系和社会关系。管理的交易是在法律和经济上都不平等的两个主体之间进行的交易，其特征是“命令和服从”，一般是上级对下级发布命令，下级须予以执行的权力结构。下面主要从法律角度对二者的权力地位做一个分析。

第一，高校享有一般行政权力，这种权力的权力主体和相对人地位是不平等的。高校代表政府行使管理的权力，学生是在高校接受教育和实现发展，二者的权力地位是不平等的。“如果大学是依法规设立的，可以将它作为法定公共机构对待，归入行政范畴。”［6］高校作为行政主体中法律法规的授权组织存在，享有一般行政机构所拥有的对学生发布命令的权力，并有对学生违反相应规定惩罚的权力，学生在受到不合理裁定的时候，通过行政复议和行政诉讼都很难取得诉讼的胜利。

第二，高校和学生的关系还适应特别权力关系。特别权力关系认为，学校作为公务法人，与学生之间的关系，属于特别权力关系。在这种权力关系中，学校有权制定各类规则，甚至在特殊情况下，可以在缺少法律基础的情况下制定规则。学生须严格遵守这些规则，如果违反，学校有权对学生的其他权利进行限制或剥夺，这种剥夺可以排除法治主义、人权保障原则以及司法审查。学生若对学校的处分不服，或者认为学校侵犯了自己的权利，不得向法院提起诉讼。因为，权力具有“合法侵害能力和处分公共产品的能力”［7］。在我国，学生在很多情况下不是以普通行政法意义上的行政相对人的身份出现，而是以典型的内部行政管理相对方的身份出现。内部行政管理体制中，管理者对相对方做出的各种决定，相对方不能上诉，致使相对方失去了法律救济的渠道和可能。

第三，虽然高校和学生的关系逐渐呈现平等主体的契约倾向，但是这种地位仍然是不平等的。现阶段，由于部分缴纳了学费，学生开始关注自己受到教育服务的质量。高校的管理方式以及高校和学生的法律关系也开始被人们从更多层面进行审视。“如果大学只是依章或私自设立，则不属于行政法的范畴，学生针对这种大学的权利边界取决于契约。”［8］这个论断对于公立学校也有一定的参考意义。契约精神的核心是平等和自愿。在这种法律关系规制下，学校和学生应平等地参与到相互利益的讨论中去，而不是由学校单方面制定学生遵守的规则。学生作为平等“参与者”的身份应该得到重视。当然，由于教育契约处于教育主权的控制之下、具有父母教育权委托契约的性质以及“学校教育的本质决定了教育契约带有符合契约的特性”［9］，契约双方缔约的自由以及内容的话语权有较大差别，学校总是居于优势地位，学生处于劣势地位。

（三）交易一方或双方的选择越界造成了冲突

在交易过程中，交易者必须在特定的规则下做出行为选择，选择取决于各自在权利关系中的地位。交易过程中，交易一方须和对方做出相应互动的选择，否则就会打破交易规则而使交易无法进行。

一方面，在管理过程中，高校和学生的选择不一定完全合拍，这会导致冲突的发生。在稳定的管理秩序下，如果高校选择履行某个权力，其行使结果指向学生须履行，而学生选择避免或克制，那么就会破坏管理秩序。权力乃为权利而设，它本身也须以相应权利为基础；权力与权利最终是为了利益，本源于利益。［10］当高校和学生为了各自的利益在做出选择时，会理性考量自己做出某个选择所获得的收益。利益驱动的选择有时候会导致冲突的发生，当高校选择履行管理中的某个权力的时候，比如做出限制学生的某项权力的时候，学生必须在这个被限制的权力上做出避免或克制的选择，否则将导致管理行为无法进行下去，从而产生冲突。

另一方面，权力具体行使人在某种情形下会使用“加重”的选择，也会破坏正常的管理秩序。在正常管理秩序下，如果双方做出相应的选择，那么管理秩序将能保持稳定。然而，权力具体行使人由于在知识、能力和经验上的不同，存在使用加重选择的可能。另外，权力客观上存在着易腐性、扩张性和对其他权利的侵犯性，［11］权力双方都可能考虑扩大权力的递及范围，做出“加重”的选择，“加重”的选择可谓过犹不及，“加重”的选择有时候就是错误的选择，这就有可能导致冲突的发生。在稳定的管理秩序下，高校和学生的选择都是可以预期的，然而在权力和利益扩张性驱使下，双方都希望扩大自己的利益，在做出选择时，容易做出“加重”的选择。比如，有些高校为了达到更好的社会评价，规定学生大三之前不允许使用电脑，这有“加重”行使高校对学生管理权的嫌疑。按照管理制度，学生应该在受教育权上选择“避免”，但这样学生的权利在一定程度上就受到侵害，因为学生有权使用各种资源获取知识和信息，促成自己的全面发展。然而如果学生选择“履行”选项，则学校会认为破坏了管理秩序，二者从而产生冲突。

（四）交易过程中无组织的习俗引起二者的冲突

交易系统受正式的交易规则制约，同时也受无组织习俗的影响和制约。无组织的习俗就是影响交易双方心理和选择偏好的文化、习惯和传统。当这些习俗由于外力的作用发生改变时，制度就会受到这种外力和面临改变的习俗的挑战和影响。我国“师道尊严”和“畏惧公权”的传统影响深刻。很久以来，学校作为传道授业解惑的地方，由专业教师为主组成的教职工队伍在学生心中是一个神圣不可动摇的神龛，学生把这种崇拜迁移到了学校组织上。同时，学校作为一个被授权的事业组织，具有部分公权力的特征。公权力天生具有的强势特征，使学生对学校的规章制度和惩罚不敢有太多的冒犯。时代发展到今天，民主、平等等思想涤荡着人们的心灵。学生开始对学校传统上的顺从思维进行反思并尝试改变。一些高校的负面新闻也让学生对学校的信仰产生怀疑。在涉及到自身利益的时候，学生会把这种怀疑迁移到对学校的规章制度不满上，开始勇敢运用各种武器展开反击。由此，高校管理权和学生的受教育权也开始产生冲突。

三、高校管理权与学生受教育权的张力平衡

（一）形成共同信仰

制度分析理论认为文化—认知是制度分析的基础性要素之一。要保持制度的稳定，保证交易系统的正常交易，则要形成制度内所有成员共同的信仰。

首先，高校须严格依照宪法、教育法等法律法规办学，贯彻落实国家的教育方针政策。通过多种形式、生动活泼地和学生互动，宣传国家的教育方针和政策，让学生理解、支持和身体力行国家的教育方针政策。其次，高校要坚持以人为本，实行人性化管理，在制定和执行政策时，把学生的发展放在首位，让学生参与相关政策的制定中来，时刻牢记学生的发展是一切政策的出发点和落脚点。第三，高校要从思想、学习、生活等方面加强对学生的引导和支持，让学生有集体归属感。第四，学生也要把自己的学习和国家的未来结合起来，立志为国家的强大而学习。同时，学生也要把学习和自己的未来结合起来，提高综合素质和能力。

（二）应用惩罚补偿机制

制度的第二个功能是“作为组合劳动，提供物质产品，满足共同信仰”。［12］交易系统要稳定运行，需要物质产品的支持，物质产品的提供和分配要遵循一定的原则。在高校和学生的管理系统中，物质产品指教室、电化设备、食堂、体育场等设施。同时也包括各类国家奖学金、学校奖学金等货币类产品。那么，可以通过对物质产品的补偿惩罚机制来维护管理秩序的稳定。制度作为仲裁者，安排个人在社会组织中的地位，［13］制度对交易系统和秩序的维护就是通过仲裁和惩罚来完成的。

高校可以灵活运用多种物质惩罚和奖励手段来达成管理秩序的稳定。学校应尽最大努力挽救每一位学生，按照奖罚相当原则，通过多种途径来挽救学生。首先，可以按照成本分担机制，让学生承担更多的学费成本。对于部分违反规定的学生，可以让其分担更多的学费，通过增加成本负担使学生认识到自己的错误。其次，可以考虑部分或者全部取消学生的补贴来提醒学生对其所犯错误负责。第三，学校还可以应用政治类手段对学生进行提醒，多层面提醒学生注意自己的言行要合规范。第四，通过社会手段来达到这个目的。另外要为学生离校提供必要的方便，比如为学生方便地提供离校的各种手续等。总之，要把被剥夺受教育权的学生数量降到最小，要把对学生的影响降到最小，要把对学校的影响降到最小。根本上，就是要把对学生的伤害降到最小。

（三）必须履行正当程序

制度的第三个功能是作为仲裁者，安排个人在社会组织中的地位。［14］制度对交易系统和秩序的维护是通过仲裁和惩罚来完成。但是惩罚必须要合法合理。必须履行正当程序。正当程序要贯彻以下几个原则：人的尊严原则、公开原则、程序公平原则、参与原则和实效原则。［15］

《普通高等学校学生管理规定》对学生的处罚程序做了规定。其中第五十五条规定：“学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当。”第56条至第64条规定，学校对学生做出开除学籍处分决定由校长会议研究决定，应当出具处分决定书送交学生本人，应告知学生可以提出申诉及申诉的期限，以及学生对复查决定有异议的，在接到复查决定的15日内可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。

这些规定有两点值得商榷。第一是缺乏对学生人性化的申诉辅导及必要的法律支持。学生通过阅读学生管理规定等相关文件，不一定知道如何顺利申诉。此外，违纪学生往往会存在较大的精神压力，行为上可能会有异常。因此，学校要给予学生专门的申诉辅导和支持。另外，处分涉及到法律知识，非法律专业学生并不具备专业法律知识，这会影响到学生对于问题的理解和处理。所以学校要给学生提供法律方面的帮助，法律前置会让学生的权益得到及时的保障。第二是申诉制度没有考虑学生家长的参与。虽然大学生是成年人，但是由于剥夺学生的受教育权涉及到学生的基本身份的改变，会影响学生的家庭，因此，对于学生受教育权的任何处分都应该让家长参与。

（四）给予学生无障碍的法律救济

法律救济是指通过合法程序裁判社会活动中一切纠纷时对受损害者的合法权益依法给予补救的普遍的法律保护制度。［16］根据学校与学生的法律关系，行政诉讼程序及民事诉讼程序为学生提供了程序制度，学生也可以据此获得法律救济。

但是，在实际诉讼和申诉过程中，学生会面临很多障碍。因此，学校和社会应该在涉及到学生受教育权方面，给予合理的法律救济。首先，要让学生知晓其享有的法律权利和应该承担的法律义务，保护好学生的正当合法权益。其次，要畅通学校和社会对学生的法律救济途径，告知学生在何时以及何种情形下可以选择法律救济，以及如何获得法律救济；学校不能人为设置障碍，阻延学生寻求法律救济。最后，学校应积极配合学生的法律救济程序。法律救济途径是保障学生受教育权不受伤害的重要途径之一，学校存在的合理性基础之一就是学生的存在和全面发展，保护学生的受教育权不受伤害也是学校的基础义务之一。

（五）要遵循法律保留原则

高校是为实现国家教育职能而设立的公益性法人组织，一方面代表国家行使相关管理权，维护正常和稳定的学习生活秩序，对破坏正常学习生活秩序的人和事，高校要采取必要的举措。另一方面，高校也要维护宪法的权威，要捍卫学生依宪法所享有的权力。高校还是公益性组织，要为社会、学生个人的发展提供力所能及的引导和帮助。当高校的处罚涉及到学生最基本的受教育权时，如果双方发生冲突，首先高校要慎之又慎，应该对自身的决策审慎思考；同时，决策过程需要加入学生的参与和监督；此外，对于学生有争议的惩罚，须贯彻法律保留原则，交由法院等第三方机构来依法处理。

“法律保留原则”强调，若对宪法关于公民基本权利的限制等做出立法事项时，必须由立法机关通过法律程序做出，行政机关不得代为做出相应规定。行政机关实施任何行政行为必须有法律授权，法律保留适应的惩戒保护的是学生受教育权中最基本、最基础的那些权力。由于高等教育对学生以后的经济回报、社会地位甚或政治地位都有着至关重要的影响，因此诸如学校对学生的强制退学、开除学籍等剥夺学生受教育权的行为必须适用法律保留原则，即以法律规定由司法机关通过严格合法的司法程序来进行裁决。

［1］［16］张静.论高校管理权与学生受教育权的冲突与平衡［J］.河北法学，2003，（3）：146-150.

［2］姜国平.高校管理权与学生受教育权的冲突与平衡［J］.浙江师范大学学报（社会科学版），2005，（2）：87-91.

［3］［4］［美］约翰康芒斯.制度经济学（上册）［M］.北京：商务印书馆，1962：70

［5］［12］［13］［14］Commons.John R.Commons Selected Eassys［M］.London：Routledge，1996：76、72、76、463.

［6］［8］郭为禄.高等教育法制的结构与变迁［M］.南京：南京大学出版社，2008：293、294.

［7］［15］周永坤.规范权力［M］.北京：法律出版社，2006：147、276.

［9］尹力.试论学校与学生的法律关系［J］.北京师范大学学报（人文社会科学版），2002，（2）：97-106.

［10］漆多俊.论权力［J］.法学研究，2001，（1）：18-32.

［11］刘作翔.法治社会中的权力和权利的定位［J］.法学研究，1996，（4）：69-78.

（责任编辑：于翔；责任校对：徐治中）

Re-Study the Balance of the Tension Between University’s Right to Management and the Student’s Right to Education in Neoinstitutional Aspect

ZHONG Fei
（Beijing Normal University，Beijing 100875）

The right to management of university and the right to education of student are important institutional guarantee to ensure teaching and studying orderly，they are conflictive in the reality.Observed from the perspective of new institutionalism，the conflict caused by the following four factors：the scarcity for the goal carrier university and student chasing，unequal rights configured to the two parties，one or both parties choose to cross border in the management process and unorganized custom.The three functions of system“to form the common faith，to provide material support，as an arbiter”can help to build the balance between the two parties：to form the common faith，to apply the compensation and punishment mechanism rationally，to fulfill due process，to offer student legal remedies unimpededly and to follow the principle of legal reservation.

university’s right to management；student’s right to education；tension；conflict；balance

G647

A

1674-5485（2016）10-0113-05

钟飞（1980-），男，江西赣州人，北京师范大学博士生，主要从事大学治理和学生事务管理研究。