基础教育治理研究：回顾与展望

于　璇，代蕊华

（华东师范大学，上海 200062）

基础教育治理研究：回顾与展望

于璇，代蕊华

（华东师范大学，上海 200062）

近年来，我国关于基础教育阶段教育治理的研究形成了一些有价值的成果，包括对教育治理兴起的背景及原因的剖析、教育治理的概念界定、治理的价值研究、治理主体及角色定位、治理体系以及治理能力的建构方面。同时也存在理论研究不够深入、研究方法单一、缺乏多元分析视角等局限。未来我国基础教育治理研究应在基础理论研究、研究的方法范式以及研究视角和内容等方面加以重新审视与突破。

基础教育治理；研究；回顾；展望

从20世纪90年代开始，我国关于基础教育领域治理研究的相关文献不断涌现，特别是近年来，教育治理已经成为国内教育学界的重要研究方向，越来越多的相关成果见诸于各类期刊、高校学报等。有鉴于此，本文通过回顾近年来我国基础教育治理研究的相关成果，归纳与剖析当前研究存在的局限，进而提出几点展望，以期丰富教育治理的理论研究，为实践提供可鉴之策。

一、我国基础教育治理的兴起及其概念界定

我国基础教育治理研究是在国际治理理论与实践的影响下展开的，并伴随国内教育领域综合改革的步伐不断深化。自20世纪60、70年代开始,被视为“超级保姆”的西方福利国家政府全面干预的负面性效果不断累积，职能扩张、效率低下、服务低劣的弊端不断显现，诱发了普遍存在的政府管理和信任危机。至此，曾经占据主导地位近一个世纪之久，以传统官僚制为核心的西方公共行政陷于衰落的窘境。20世纪70年代以来，各国开始探求应对政府失灵的治疗良方，以减少政府干预、主张私有化为特征的新自由主义思潮悄然兴起。20世纪90年代起，治理作为应对政府与市场失灵的一种补充机制，开始登上历史的舞台。治理强调民主、参与、回应、责任、法治等精神，力图突破传统的“政府与市场”的二维世界，开启社会公共事务管理的新模式。在教育领域，政府垄断供给和生产所引发的效率低下、专制危机等问题与市场的竞争性、趋利性所导致的教育公平与效率的矛盾，促使人们开始积极寻求既能够维护教育的公平正义，又能够激发市场竞争活力的治理新路径。在治理理论的影响下，不同于以往以“全能政府”为特征的“规制型”范式和追求“自由放任”的“市场型”范式的教育治理应运而生。除此之外，全球范围内民主意识的增强和公民社会的崛起对教育治理的兴起产生了重要的影响。［1］我国对教育治理的关注与倡导，除受到国际教育生态环境变革的促动之外，主要是基于当前我国教育管理过程中存在的一些突出问题，问题的解决需要引入新的思维与认识理念，教育治理正是基于我国教育管理改革发展新形势，剖解教育发展转型过程中出现的教育管理体制机制问题的新思维、新范式，是对管理体制机制的弊端所造成的各种不可治理性的科学回应。同时，随着我国经济社会的快速发展，人们对优质教育资源的需求日益增长，已有的教育官僚制结构缺乏灵活性与回应性，不能应对民众日益多样化与个性化的教育诉求。人们对教育的期待与政府有限容量之间的矛盾冲击着教育发展理念和管理方式，“倒逼”教育治理范式转型。

通过对教育治理兴起与发展历程的回溯，我们可以看出：第一，教育治理的产生有其历史的渊源和现实的需要，是在民主化、全球化语境下管理范式的转型，是现代教育管理的重要理念和价值追求；第二，从“教育管理”向“教育治理”的跨越，体现了党的执政理念的根本转变，更彰显了教育治理所蕴含的公平正义、民主法治和科学精神；第三，从教育管理与教育治理关系上看，二者在价值、主体、机制等方面存在本质区别，包含着教育领域思想观念、组织结构、管理体制和方法技术等各方面的深刻变革，教育治理是对教育管理概念的扬弃，其内涵更加丰富，相较于教育管理具有明显的优越性，但同时也不应忽视二者之间的延续性，这也是我们理解教育治理时所应秉持的本土化视角。

二、我国基础教育治理研究的主题

（一）教育治理的价值基础与目标

教育治理现代化的改革离不开价值体系的引领，众多学者围绕教育治理的价值基础展开深入的探讨与研究。有学者认为，教育治理应凸显公共性，其价值取向主要体现在治理目标的公共性；治理对象的公共性；治理主体的公共性［2］。有学者提出，教育治理体系现代化的价值追求就是在教育领域实现公平正义，包括促进教育权利、机会、制度和过程的公平［3］。还有学者结合国内外治理理论与我国的具体实践，认为自由、法治、公正和民主是教育治理最根本性的理念追求，且彼此之间互为前提，相互支撑［4］。尽管学者们对于教育治理价值基础的阐述有所差异，但总体而言，其实质都在于倡导和坚持社会主义核心价值观对教育治理现代化的引领、凝聚与规范作用。教育治理的改革实践应与党的教育方针和社会主义核心价值观目标一致，推进教育治理现代化必须与积极培育和践行社会主义核心价值观同步。

教育治理的价值目标是教育治理效果预先的观念模型和超前反映，是指导教育治理实践的逻辑前提和行动指南。在近年的研究中，学者们结合教育生态环境的变迁、人才培养的要求以及国家和社会发展的实际需要对教育治理的价值目标加以界定和剖析。有研究者结合当地教育综合改革的进展提出，教育治理的方向与目标应是在整个社会范围内逐步形成立德树人、全面树人的良好教育生态［5］。有学者明确提出教育治理的目标是实现“善治”，最终目标是构建“好教育”，使教育领域公共利益最大化，并对教育治理的价值目标进行了深入、系统地解构与阐释。［6］

（二）教育治理的主体及角色定位

在针对教育治理主体的研究中，学者们主要侧重于对教育治理主体的界定、角色及作用的探讨。对于教育治理主体的构成，学界基本形成一致共识，即提倡多元主体对公共教育的共同治理，从以政府为单一主体转变为政府主导的、多元主体参与的共同治理模式。除此之外，已有研究提出的教育治理主体的构想中有以下几方面很有新意，也颇值得关注：第一，注重智库与专家的参与；第二，关注利益相关者中弱势群体的利益诉求；第三，积极发挥教育中介组织的作用。

教育治理是政府、学校、社会彼此协作和相得益彰的新格局。在有关教育治理主体角色定位的研究中，学者们主要围绕政府和学校的教育治理角色展开探讨。对于政府在教育治理中的角色定位，学者们普遍认同，政府在教育治理多元主体合作共治的立体架构中发挥着重要的主导作用，其教育治理的角色并非弱化，而是从“划船者”变为“掌舵者”，从“运动员”变为“裁判员”。

需要注意的是，由于当前我国研究者对于教育治理问题的研究尚处于浅层次的初级阶段，致使有部分学者将国外治理的基本理念与实践套用于我国的教育治理实际，认为教育治理是以社会力量为主导的非政府行为，主张政府在教育治理中的责任性与权威性的弱化，对政府的权力集中进行不假思索的批判。应该看到，尽管我国所倡导的“治理”与西方治理理论在重塑国家与社会关系结构的趋势与方向上存在相容性［7］，但由于各国历史文化传统、教育体制等方面的差异，我国的教育治理与西方的教育治理存在本质的区别。目前，我国市场经济尚不完善，公民社会还未完全建立，学校自治仍存在较为严重的路径依赖，决定着在我国的教育治理语境下，治理的重心仍然也必须是以政府为主导，既强调多元主体的合作参与，又凸显政府在多中心治理体系中的核心价值，通过政府在治理机制中凝聚力、指挥力、协调力的发挥，促进多元治理主体的成长与发展，从而真正构建政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与和监督的教育治理新格局。

“在多元主体参与的教育治理中，学校是各种关系的聚汇点，是教育治理活动中最频繁的参与主体。”［8］针对学校在教育治理中角色的研究，有学者明确提出，“学校在教育治理中的作用，主要是发挥好‘学校自治’和‘校内共治’两重角色”。前者主要是指建立新型的政校关系，实现学校自主管理和自主办学；后者主要指多元主体对于学校事务的民主管理和共同治理，包括完善集体决策制度、健全师生和家长参与学校治理的制度。［9］除了对于政府和学校在教育治理中角色与作用的研究之外，也有部分学者对社会力量参与教育治理展开了探讨。

综上所述，从应然的角度看，教育治理的主体应当涉及参与治理的各方，包括政府、学校、社会组织及其他一切教育利益的相关者，共同构建一个多元共治的治理格局，让多元利益相关者成为治理主体也正是教育治理民主精神的体现。但遗憾的是，目前有关教育治理主体的研究仍然以政府和学校作为主要的研究对象，而针对政府和学校之外教育领域的各类社会组织和利益相关者的研究，尤其是教育中介组织、社区、教师、家长、学生等主体参与教育治理的研究，至今未见力作，这无疑是当前基础教育治理研究中的薄弱地带和空白点。

（三）教育治理体系和治理能力现代化

对于“教育治理体系”的解构，学者们主要持两种论点：一是从制度论的视角出发，认为教育治理体系是一种制度化架构，是国家各种教育制度的有机组合；二是从系统论的视角出发，认为教育治理体系是由治理主体、治理目标等众多结构要素及其相互关系所构成的完整系统。

在对教育治理体系的研究中，学者们探讨最深入的是教育治理体系的建构问题。有学者通过对教育治理现代化诸制约因素的剖解，以多种理论和视角为出发点，研究了中国教育治理体系现代化的发展路径，包括“解决好政府、学校与社会力量之间的张力和共生关系”、“切实推进政府教育职能转变”、“促进作为顶层设计的教育制度的变迁”。［10］另有研究者从纵向和横向两个维度对教育治理体系进行重构。纵向维度，应着力推进中央向地方放权；各级政府向学校、社会放权；建立现代学校治理机制。横向维度，要做到“确权”，明确教育行政权力的归属；“分权”，划定教育行政权力边界；“限权”，推行“三个清单”；实现教育职能部门间的相互协作、权力制衡。［11］

深入研究教育治理能力的提升路径以助益于教育“善治”的实现，这是与教育治理体系建设并举的重要理论问题。近年来，学者们也逐步开展了对参与治理的多元主体治理能力提升等问题的探讨。如有的学者基于人民满意的视角对教育治理能力进行解析，认为其要件主要包括决策贡献、协调程度、监督力度等，并探讨了提升教育治理能力的具体策略［12］；有学者针对学校在治理体系中的关键作用，提出学校治理能力提升的策略，具体包括完善制度建设、提高个体参与治理的意识和效能以及发挥学校“元治理”的作用［13］；亦有学者从管办评的时代视角出发，论述了提升教育治理能力的具体路径在于转变政府职能、建设现代学校制度、推进多元主体评价以及开展教育政策研究［14］。

本研究认为，教育治理能力是一个具有多元结构的综合性概念，是由一系列具体能力所构成的各教育治理主体能力的整合。对于教育治理能力的研究，应在厘清“教育治理能力”内涵的基础上，针对不同治理主体的性质与特征进行解构，从而为多元主体的教育治理能力建设提出具有针对性的路径和策略。然而，从目前已有的研究来看，尽管学者们研究视角多样，但总体上针对教育治理能力的研究仍然相对欠缺，极有拓宽视野和加深研究的必要。

三、我国基础教育治理研究的局限与展望

（一）基础教育治理研究的局限

1.理论研究不够深入，缺乏系统性和本土性

目前对于基础教育阶段教育治理的基本理论研究尚处于浅层次的初级阶段，尽管近年来有关教育治理相关问题的研究成果呈现出逐年递增之势，但多数研究仅侧重于教育治理的某一方面，如关注教育治理的概念内涵、特征或推进策略等内容，对于“教育治理”、“教育治理体系”、“教育治理能力”等基本概念及内涵的界定，教育治理的主体、价值、内容、目标等基础理论问题以及教育治理的原则、方法、手段等治理的过程和程序等若干理论问题缺乏相对系统、全面的思考与研究，存在蕴含潜力且亟待深入挖掘的理论留白。同时，治理发端于西方，作为“舶来品”的治理应当在我国特定的教育语境下寻求具有中国意蕴的独特表达。近年来随着研究的深化，西方治理理论与中国化的治理理论的错位正逐步凸显，治理理论只有立足于本土方能实现理想的重塑。［15］然而，从目前的研究来看，一部分研究者似乎盲目接受西方的话语逻辑，对国外治理理论及实践经验进行简单移植，而无视中国教育治理的特殊情境，这也是在当前研究过程中亟需注意和警惕的。

2.理论思辨研究比重大，关注现实的实证研究尚显薄弱

已有的研究大都以理论论述和逻辑分析为主，从概念角度和观念层面的探讨较多，着眼于教育治理的应然取向而缺乏对实然形态深入、细致的考察，致使部分研究在理论建构上陷入了“宏大叙事”的窠臼。作为一门社会科学的研究，必须始终以问题为导向，在探究理论的同时秉持实践关怀，将对具体问题的理论阐释放置于生活世界的教育情景中并经受事实与实践的不断检验，才能真正使研究成果为教育治理改革与发展的实践提供指导。当前，从教育治理的宏观研究到教育治理区域的问题和现象研究，试图用实证的微观视角去探索教育治理过程中的普遍性规律和最佳模式，已成为一种新的研究趋势，而这方面的研究成果仍然相对不足，也未能形成系统的、值得借鉴的教育治理模式。

3.多学科、多角度的研究有待深化

从已有研究来看，众多学科的研究者皆对教育治理问题表现出浓厚兴趣，从多元的理论视角出发对该领域开展了一系列的探索与研究。全方位、多学科、多角度的研究不仅是教育治理研究的题中之意，更为进一步拓宽教育治理的研究视阈，丰富教育治理的研究内容奠定了坚实的基础。然而，从学术界和整个系统的角度来看,当前我国对于教育治理的研究仍然存在学科间衔接不紧密、研究不全面等问题。很多研究者局囿于特定的学科视角，遵循该学科的研究方法，忽视了研究视角的多元化，缺乏从多学科角度对问题进行深入梳理和综合性挖掘，在研究方法和内容上尚显局限，观点单一、片面。

（二）基础教育治理研究的展望

1.加强教育治理理论基础的研究，形成具有中国特色的教育治理理论体系

结合当下中国教育领域综合改革过程中的实际，对教育治理的诸多理论问题开展深入研究。具体来说，一是厘清“治理”、“教育治理”、“教育治理体系”、“教育治理能力”、“教育治理体系和治理能力现代化”等基本概念及内涵；二是深入研究“谁治理”、“治理什么”、“如何治理”等教育治理的基础理论问题；三是系统探讨“治理的原则”、“治理的方法”等教育治理的程序和过程。在理论研究不断深化的同时，更应该注重教育治理研究全球化与本土化的衔接过渡，立足中国特殊的教育情境，将教育治理的基本原理与中国独特的教育制度、传统文化相融合，形成独具中国特色的教育治理理论体系，为当前我国教育治理改革实践提供扎实的理论支撑，也使未来的教育治理研究在稳健求真的探索中，逐步凸显更具中国元素的“实践自觉”，为建设推动教育现代化的中国道路开辟更加光明的前景。

2.丰富研究的方法范式，注重多种研究方法间的混合与共融

近年来，美国教育研究范式已逐步实现由学科与理论研究转向教育实践问题研究，由哲学思辨转向基于证据的多学科融合研究，由学理追求与理论建构转向以研究引领教育实践变革的重大转型。［16］然而，纵观当前我国的教育治理研究，大都仍停留在理论论证的阶段，以思辨式的研究为主。近年来案例研究和调查研究也已经得到了一定程度的应用，但是与国外主流的教育治理研究相比，在研究方法与范式的多样性方面仍显不足。教育治理不是理论问题，更多的是关乎人民群众切身利益的实践问题。教育治理的研究要面对现实与实践，更需要在具体的研究方法上追求多元、混合与共融。作为一种社会实践活动的教育治理，必须从实践出发，基于具体的研究问题和现实情景选取不同的研究方法，不断丰富和拓宽研究的方法范式，根据需要实现不同方法的混合与共融，或许能够更加清晰地呈现教育治理实践活动的全貌，揭示其本质与规律，从而促进教育治理研究领域的异彩纷呈。

3.提倡多学科、多角度的阐发，拓展和纵深研究内容

教育治理是一个富含多元要素且关系复杂的综合性议题，更是一个极具历史价值与现实意义的重大战略课题。因此，仅依靠教育领域范围内的研究已无法充分回应现实而迫切的研究需要，必须突破单一学科研究的狭隘局面，以更加包容、开放的姿态接纳多学科的独特视角，开展综合多维的协同创新研究，不断拓宽教育治理研究的视阈和范畴，才能得出较为全面、系统、科学的研究结论和政策建议。这不仅需要教育领域研究者的智慧创造，更呼唤各学科学者们的携手开拓和共同努力。值得注意的是，当前已有一些研究者从各自不同的学科视角对教育治理的问题进行了持续的关注，并开展了卓有成效的研究。未来应进一步拓宽和纵深教育治理的研究内容，从多学科、多角度围绕教育治理的多个维度展开深入、系统的研究，如教育大数据治理、区域教育治理、农村教育治理、教育治理评价体系等，这无论是对于推动教育治理领域理论研究的发展，还是对于现实中开展教育治理的改革实践，都具有十分重要的意义。

［1］王珊，苏君阳.走向现代教育治理的教育管理权力重构［J］.现代教育管理，2015，（5）：27-31.

［2］刘孙渊.治理理论视野下的教育公共治理［J］.外国教育研究，2008，（6）：15-19.

［3］范逢春.教育治理现代化需要价值引领［N］.中国教育报，2014-09-26（6）.

［4］石中英.教育治理的价值追求［N］.中国教育报，2015-04-30（6）.

［5］董辉，杜洁云.对教育治理及其体系与能力建设的认识与构想［J］.教育发展研究，2015，（8）：39-43.

［6］［9］褚宏启.教育治理：以共治求善治［J］.教育研究，2014，（10）：4-11.

［7］薛澜.国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻［J］.公共管理学报，2015，（3）：1-12.

［8］禇宏启，贾继娥.教育治理中的多元主体及其作用互补［J］.教育发展研究，2014，（19）：1-7.

［10］沈亚平，陈良雨.现代化视域下中国教育治理体系的重构［J］.湖北社会科学，2015，（8）：153-159.

［11］张志勇.我国教育治理体系改革该向何处去［N］.中国教育报，2015-07-19（4）.

［12］沈亚平，陈良雨.人民满意视阈下教育治理能力提升途径研究［J］.学术论坛，2015，（6）：156-161.

［13］褚宏启.自治与共治：教育治理背景下的中小学管理改革［J］.中小学管理，2014，（11）：16-18.

［14］杨银付.提高教育治理能力的若干思考［J］.人民教育，2014，（7）：7-10.

［15］吴家庆，王毅.中国与西方治理理论之比较［J］.湖南师范大学社会科学学报，2007，（2）：58-65.

［16］范国睿，杜明峰，曹珺玮，等.研究引领变革:美国教育研究新趋向——基于美国教育学者公共影响力排名的研究领域与领军人物分析［J］.教育研究，2016，（1）：126-142.

（责任编辑：于翔；责任校对：李作章）

Review and Outlook of the Study on Basic Education Governance in China

YU Xuan，DAI Ruihua
（East China Normal University，Shanghai 200062）

In recent years，in the study on basic education governance in China，mostly about the background and emergence of education governance，definition，governance subjects and role，value，the construction of governance system and ability.Meanwhile，there are also some shortages such as weak theoretical research and lack of multiple perspectives.Based on systematic retrospect of researches on basic education governance in China，the study in the future should make through in fundamental research，study method and content.

basic education governance；study；review；future outlook

G630

A

1674-5485（2016）10-0044-05

于璇（1990-），女，山东青岛人，华东师范大学教育学部博士生，主要从事教育领导与评价、学校管理研究；代蕊华（1969-），男，河南新蔡人，教育部中学校长培训中心主任，华东师范大学教授，博士生导师，主要从事教育领导与评价、教育人力资源开发研究。