欧洲北海跨国污染防治政策建构与成效

朱源

(环境保护部环境工程评估中心，北京　100012)



欧洲北海跨国污染防治政策建构与成效

朱源

(环境保护部环境工程评估中心，北京100012)

摘要：在《奥斯陆-巴黎公约》、北海会议和欧盟三个机制的共同作用下，欧洲北海污染防治从认知、规范和管制三个层面，建构了一个较为高效的跨国环境政策体系。《奥斯陆-巴黎公约》启动了跨国环境合作，开展了联合环境研究。在此基础上，无约束力的北海会议突破性地提出了跨国环境合作的北海宣言。这些原则、规范、目标和措施被《奥斯陆-巴黎公约》和欧盟采纳后，通过有约束力的执行和处罚措施，切实落实了相关的环保措施。《奥斯陆-巴黎公约》和欧盟在管制对象上也互有侧重。三个机制虽然存在重复，但总体相互补充、高效合作，切实改变了管制对象的行为，改善了北海环境。

关键词：环境政策机制；认知；规范；管制；欧洲

国际环境政策针对的是跨国乃至全球的环境问题，而其建构一般都是从无到有、从零散到系统、从部分到全面，一般可从认知、规范和管制三个层面进行解读[1- 2]。认知层面主要包括对环境问题的认知(环境问题发生的原因、影响、后果等)、提出解决方案和认知机制本身的建构(包括研究、科学家与政策制定者互动、培训等)。规范层面是政策体系建立起来的原则、共识和规范等，遵守规范会得到国际社会的赞赏，反之就会承受压力。管制层面是指政策体系中的管理规则，包括设定目标、规定措施、监测和处罚等。这三个层面相互联系：认知机制为规范和管制措施提供科学基础和依据；规范能强化认知机制，而达成共识的规范容易成为正式的管制措施；管制措施的实施也能提出新的认知需求，同时巩固或更新规范。有些国际环境政策在三个方面的建构都较好，互为补充；有些仅在个别方面较强。国际环境政策体系建构完成后，其政策成效就是如何改变目标群体的行为，即目标群体的行为是否按照政策设计的初衷进行了调整；而环境效应是指在政策成效的基础上，需要解决的环境问题是否得到了改善(见图1)。

图1　国际环境政策体系的建构及成效概念图Fig.1　The concept map of the construction and achievementsof international environmental policy system

1北海环境问题概述

北海位于欧洲西北部和大西洋东北部，海域面积达50多万km2，被欧洲发达国家包围，是世界四大渔场之一。“二战”后的经济增长和人类活动，强烈地影响了北海环境。北海沿岸有许多欧洲重要港口，是世界上海事最繁忙的区域之一。北海油气资源的发现和开采，导致了包括溢油事故在内的海洋污染。北海沿海国家不断寻找新的、低成本的废物(包括废旧弹药、辐射废物、工业废物等)处理方式，使得有害废物倾倒入海和海上焚烧问题显现。据统计，北海污染约70%来自河流和排海设施的陆源污染，污染物包括各类有害废物和营养物质。有害物质一类是重金属，其中汞、铅、镉最为严重；另一类是持久性有机污染物，包括PCB、二噁英等。营养物质主要包括氮、磷，主要来源是农业、污水排放、制造业和渔业养殖等。

2北海污染防治政策的建构

2.1　《奥斯陆公约》和《巴黎公约》

北海污染防治的跨国行动从20世纪70年代开始。因为废物倾倒入海和海上焚烧问题，1972年，八个北海国家(挪威、丹麦、西德、荷兰、比利时、法国、瑞典和英国)、欧共体和葡萄牙、西班牙等非北海沿岸国家，共同签署了《奥斯陆公约》，目的是控制东北大西洋船舶和航空器的废物倾倒以及焚烧。《奥斯陆公约》推动了成员国对废物倾倒入海采取许可管理的措施。两年后，关于陆源污染控制的《巴黎公约》签订。两个公约在伦敦建立常设秘书处，附带奥斯陆委员会和巴黎委员会两个机构。公约成员国每年开会讨论具体措施，并建立了一些工作组来监测北海环境、评估措施和目标。两个公约虽然建立了污染防治的规则，但管理较为松弛。此外，由于各国利益诉求不同，特别是西班牙、葡萄牙等非北海沿海国家对于北海环境问题并无多大兴趣；决策机制虽然原则上允许多数同意的表决机制，但实际需要全体成员国同意，难以达成共识。同时，公约信息不透明，环保组织和媒体难以参与其中。两个公约虽然制定了跨国环境政策和措施，年度环境部长会议建立了紧密联系，但北海环境问题还在恶化，海上废物焚烧仍在增长，废物倾倒也在持续。

从20世纪70年代开始，北海盛行逆时针海流的现象也引起了关注，即海洋污染可以从英国向北，沿着挪威海岸运移，导致一些国家输出污染，而另一些国家受害。第一份北海环境报告发表于1984年，由于资料较少，报告不能确定海洋污染物排放、浓度和海洋生态环境损害之间的关系，各国政府也拒绝治理北海。1987年，更全面的报告出版，虽然还存在不确定性，但已经涵盖了更多的环境信息。报告显示，北海一些海域已经处于中等污染状态，相关污染物对浮游生物、鱼类、海鸟和海洋哺乳动物的影响可能很严重。报告不确定性的存在进一步提升了加强相关研究的迫切性，由此，更多的科学家集合起来参与研究。

2.2　北海会议

由于不满《奥斯陆公约》和《巴黎公约》进展缓慢，西德于1984年在不来梅组织召开了第一次北海会议，仅由8个北海沿岸国家参加。会议形成的不来梅宣言提出，“有害的环境影响足以要求开展行动”。1987年的第二次北海大会正式采纳了预防原则，即如果知道排放污染物将造成环境风险，就可采取行动，而不需要准确确定排放和环境影响的关系(实际也做不到)。八个北海国家同意，倾倒者要证明其倾倒物质无害，才能倾倒废物入海。北海国家还同意建立减排时间表，即在1985—1995年，敏感区要减半排放有害物质和营养物质。在1990年的第三次北海大会上，各国同意了36种有害物质的减排目标，其中最有害污染物被要求减排70%。

1995年的第四次北海大会进行了彻底的政策更新，提出了雄心勃勃的目标，即减少最有害物质到自然背景水平，到2020年，人类向北海排放的污染物基本减到零。2002年的第五次北海大会成果较少。2006年的第六次北海会议上并没有新的行动，也没有提出召开下一次北海会议。22年后，北海会议机制似乎完成了使命。

2.3　《奥斯陆-巴黎公约》

1992年，《奥斯陆公约》和《巴黎公约》合并为《奥斯陆-巴黎公约》，瑞士和卢森堡新加入，于1998年生效。公约关注北海环境评估和监测、富营养化、生物多样性和生态系统、有害物质、离岸油气产业和放射性物质6个核心领域，每个领域都有一个委员会，委员会提出的措施大多会被《奥斯陆-巴黎公约》采纳为有约束力的决定和建议。《奥斯陆-巴黎公约》对点源的有害物质排放主要是通过使用最佳可用技术和设定排放标准来管制，而面源污染则通过最佳环境实践防控。1997—2005年，《奥斯陆-巴黎公约》采纳了96个决定和建议，以及一些监测方面的导则。虽然成员国有保留权(即不采纳权)，但很少使用，英国用得最多，仅5次，法国、芬兰和西班牙仅用了3次。保留权一方面提高了决策效率，避免了少数国家影响大多数国家的行动；但另一方面也使政策效果大打折扣，因为运用保留权的国家往往是最应该执行这些措施的国家。与之前不同，《奥斯陆-巴黎公约》倡导信息透明和公众参与。1993年，公约决定公开所有文档(除有特别原因外)，一些环保组织和个人拥有观察权，发挥了公众监督的作用。

1993年的北海环境报告再次指出了污染排放和环境影响之间关系的不确定性。报告表明一些污染物在北海海域浓度较高，并证实了国家之间的污染传输。报告最重要的信息是：北海是复杂的生态系统，希望通过研究和监测完全地、准确性地弄清每个原因和后果(污染排放和环境影响)之间的关系是不可能的，因此需要采取预防措施。2000年的北海环境报告监测了整个东北大西洋，并将其分为5个区域(包括英吉利海峡的北海)。虽然不确定性还是较高，但报告给出了更多的排放、浓度和影响信息，分析了气候变化的影响，并识别出北海环境最重要的问题，即有害物质、富营养化和渔业。

2.4　欧盟框架指令

欧盟及其前身欧共体在北海环境合作上的作用越来越大，一方面是因为其自身是公约的成员，拥有参与权和决策权；另一方面是其成员国又签订或参加了《奥斯陆-巴黎公约》和北海会议。在欧盟东扩前，几乎所有欧盟成员国都是《奥斯陆-巴黎公约》的成员国。欧盟决策机制从全体同意变为多数同意后，决策程序更为高效[3- 4]。

欧盟的一些框架指令对北海环境管理产生了一定影响。1991年的《城市污水指令》加强了污水处理厂的管理，《硝酸盐框架指令》加强了农业生产的氮排放管理。1996年的《综合污染防治和控制指令》要求对于单一企业向大气、水和土壤排放有害物质的行为，要通过一个机构和一个许可进行管理。2000年的《水框架指令》要求成员国进行统一的水管理，包括航道、地下水和海岸水体，即按照流域进行管理，而不是按照行政区管理，将改善管理机构和行业之间的协调。2008年的《海洋战略框架指令》对《水框架指令》进行了补充，补全了水循环的管理缺口，其目标是到2020年，不同海域和亚海域(包括东北大西洋、北海等)要成为健康的海洋生态系统。

2.5　三个跨国机制的相互补充

总体来看，《奥斯陆-巴黎公约》、北海会议和欧盟指令之间相互补充、共同作用。其重要原因是三个机制的成员国重叠率高，且管制对象都包括海洋废物倾倒以及陆源营养物质和有害物质。北海会议宣言提出的目标和措施，被公约或欧盟纳入后，就成为了有约束力的措施。公约和欧盟的执行反过来又推动了北海会议宣言的实施，产生了积极的互动作用(见表1)。

表1　北海跨国污染防治政策的建构

首先，《奥斯陆-巴黎公约》建立了北海环境问题的认知机制。历年的北海环境报告逐步识别出了北海环境问题的现状、原因和影响，特别重要的是提出了北海海洋生态环境的不确定性，为预防原则的提出提供了基础。北海会议启动了跨国海域环境监测系统，进一步要求各国公开北海环境相关信息，并提供了科学认知和政策建议讨论平台。北海会议宣言实质上是“口号”，但一旦被公约或欧盟采纳后，就成为了有约束力的国际法，成为北海环境问题解决的突破口。由于北海议会仅由北海沿岸国家参加，《奥斯陆-巴黎公约》成员国中的西班牙、葡萄牙等“拖后腿”的国家不在其中，使英国成为了唯一的落后国。为了孤立英国，北海会议公开了会议信息，邀请环境组织参会，例如，绿色和平组织从20世纪70年代就开始宣传禁止海上倾倒和焚烧有害废物。舆论对英国造成了很大的负面影响，迫使英国逐渐从落后国转变为积极的合作国。

其次，北海会议提出预防原则，欧盟指令提出流域管理的理念，都引领了国际环境政策的发展。北海会议提出的海域环境目标被纳入欧盟政策，具有法律约束力。这些原则和规范不仅强化了各成员国对北海环境的认知，为制定管制措施提供了依据，也逐步扩散到其他国际环境政策领域。

再次，《奥斯陆-巴黎公约》和欧盟机制相互补充，推动了北海会议宣言的实施。欧盟指令在陆源污染管制和流域污染管理方面着力更多，特别是进行面源污染防控区划分和管制；而《奥斯陆-巴黎公约》在倾倒有害废物和废物焚烧方面更为重要，两者相互补充。公约属于国际法，具有权威性和约束力，而欧盟指令的效力比公约还高，因为欧盟成员国已经将一部分主权“让渡”给了欧盟。欧盟设有法院，可以判处罚金和其他处罚措施，也确实在海洋污染的相关指令下采取了一定措施。

3北海污染防治政策的成效和环境效应

北海跨国污染防治政策改变了管制对象的行为。第二次北海宣言称1990年为工业废物倾倒的最后年份，但英国在1989年还是批准了5万t有害废物的倾倒，遭到其他北海国家抗议。绿色和平组织也通过媒体大肆宣传，给英国造成了压力。1990年，英国决定停止工业废物的倾倒入海。虽然英国仍旧宣称只要充分考虑各环境因素，工业废物倾倒入海是无害的，但其已将倾倒入海作为工业废物处置的最后选项。

北海沿岸国家的陆源污染防治政策也得到了执行。第二次北海宣言宣称到1995年，敏感区的氮排放要减少50%，但未对农业部门(重要的氮排放来源)产生多少影响。例如，英国就认为自己没有氮敏感区，不需要采取措施。1997年，15个欧盟国家中的13个，被欧盟委员会威胁诉诸法律。1998年，欧洲议会为《硝酸盐框架指令》的进展缓慢所“震惊”，因为成员国既没有建立监测程序、划定敏感区，也没有采取指令所要求的措施。2000年，英国被欧洲法院判决要求增加划定数倍于以往的敏感区。2000—2003年，欧盟委员会报告显示，大部分国家的《硝酸盐框架指令》执行有所进展，所有国家都划定了氮敏感区并制定了行动计划(虽然质量不一)。爱尔兰完成得最晚，于2006年完成，距指令生效已经过去15年。由此，氮的监测得以加强，化肥使用量减少，有迹象显示，地表氮含量稳定或趋于减少。

北海跨国污染防治政策体系基本解决了废物倾倒和焚烧的问题。有了许可管理后，各国逐渐掌握了废物类型、倾倒者和倾倒地点等信息。执行也很简单，如要禁止倾倒，停发许可即可。1989年，比利时、西德、法国和荷兰就已将废物倾倒从230万t减为零。荷兰规定，除非企业能够减少废物的产生，否则就要停止某些生产制造活动。

陆源污染排放管理取得了一定成效。当然，由于排放数据和海洋环境状态资料的缺乏，新的有害污染物还在出现等原因，难以完全评估陆源污染防治的效果。依据《奥斯陆-巴黎公约》科学组的数据，1990—2002年，排入北海的镉减少了49%，铅减少了33%，汞减少了73%。欧洲环境署监测表明，林丹和PCB等持久性有机污染物排放也有所减少，但到2020年有害物质浓度达到背景值的目标还未达成；陆源营养物质的排放也有所降低，其中氮元素的排放减少了12%，直接磷排放减少了33%。

4小结

北海跨国污染防治在《奥斯陆-巴黎公约》、北海会议和欧盟三个机制的共同作用下，相互补充，从认知、规范和管制三个层面共同建构了一个较为高效的跨国环境政策体系。三个机制虽然有所重复，但总体相互补充且高效合作。《奥斯陆-巴黎公约》启动了跨国合作及联合研究，在此基础上，无约束力的北海会议突破性地提出了跨国政策的原则、规范、目标和措施。这些无约束力的北海宣言被《奥斯陆-巴黎公约》和欧盟采纳后，成为了有约束力的环保措施，得到了切实执行。《奥斯陆-巴黎公约》和欧盟在管制对象上互有侧重。北海跨国污染防治政策切实改变了管制对象的行为，产生了较好的环境效应。当然，陆源污染管理的成效不如废物海上倾倒和焚烧，主要是因为陆源污染管理涉及工业、农业等许多部门的利益。同时，北海环境管理也受到其他国际政策的影响，例如《斯德哥尔摩持久性有机污染物公约》、《长距离跨国大气污染管理公约》、国际海事组织关于船舶的大气和水排污要求等。技术进步、经济活动、河流洪水等也影响了北海环境的变化，但总体来说，北海宣言、《奥斯陆-巴黎公约》和欧盟的共同作用切实改善了北海环境。

参考文献(References)：

[1]ANDRESEN S, BOASSON EL, HØNNELAND G. International Environmental Agreement: An Introduction[M]. New York and London: Routledge, 2012.

[2]常纪文. 中国环境问题的历史定位与历史战略——参考伦敦大气污染治理经验[J]. 环境影响评价, 2015, 37(3): 36- 39.

[3]朱源, 任景明. 国际环境保护管理体制对比研究[J]. 中国环境科学, 2012, 32(S2): 152- 158.

[4]KNILL C, DUNCAN L. Environmental Politics in the European Union: Policy-making, Implementation and Patterns of Multi-governance[M]. Manchester: Manchester University Press, 2007.

The Construction and Achievements of Transboundary Pollution

Prevention Policies in the North Sea,Europe

ZHU Yuan

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Abstract:Under the jointly and mutually complementary mechanisms of Oslo-Paris Convention, North Sea Conference and European Union, the pollution prevention policies in the North Sea had constructed an efficient transboundary system in terms of cognition, norms and regulations. The Oslo-Paris Convention has launched the transboundary environmental cooperation, as well as the joint environmental researches. On this basis, the non-binding North Sea Conference made a breakthrough to present North Sea declarations on transboundary environmental cooperation. These principles, norms, environmental goals and measures were adopted by Oslo-Paris Convention and European Union, and through the binding implementation and punishment measures, relevant environmental protection measures have been earnestly implemented. Oslo-Paris Convention and European Union were focusing on different controlled targets. Although some redundancy and inconsistency exist, these three mechanisms are mutually complementary and effectively cooperative. The North Sea pollution prevention policies have indeed altered the behavior of the controlled targets and improved the environment of North Sea.

Key words:environmental policy mechanisms; cognition; norms; regulations; Europe

作者简介：朱源(1983—)，男，江西武宁人，副研究员，博士，主要研究方向为国际环境政策和政策环境评价，E-mail：zhuyuan83@126.com

收稿日期：2015-02-16

中图分类号：X55

文献标识码：A

文章编号：2095-6444(2016)01-0032-05

DOI:10.14068/j.ceia.2016.01.009