宅基地使用权继承法律问题研究

朱楠楠

（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠　233030）

宅基地使用权继承法律问题研究

朱楠楠

（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠233030）

强化宅基地使用权的用益物权属性，积极充实宅基地使用权抵押、担保、转让等权能，是十八届三中全会和近两年中央一号文件关注的重点。在梳理宅基地使用权权利属性及其特殊性和对宅基地使用权继承之立法现状、司法实践进行实证考察的基础上，揭示宅基地使用权继承实践中的主要问题、辨析宅基地使用权继承之理论争议、论证宅基地使用权继承的正当性，同时探究宅基地使用权继承之继承范围与继承方式等具体制度改造。

宅基地使用权；用益物权；有偿化继承

根据我国现行的法律体制，在具有社会主义特色的宅基地制度下，宅基地使用权依据“本集体经济组织成员”身份申请取得［1］。宅基地使用权归于房屋所有人，所有权归于集体，宅基地使用人不得对其进行随意处分。基于此，落实宅基地使用权人处分权能，探索宅基地使用权继承的立法机制，将在保障集体土地所有权的前提下赋予宅基地使用权人更多权益。

一、宅基地使用权的权利属性及其特殊性

宅基地使用权是特定主体对于集体所有土地的用益物权，我国物权法虽然在“用益物权”一章中对宅基地使用权进行了相关规定，但是过于简略。它规定了宅基地使用权人享有对宅基地的占有使用权利，同时也规定了宅基地使用权的取得行使和转让以及消灭。但是，很明显能看出宅基地使用权只限于占有和使用的权利，而不享有收益权，这同物权法中用益物权的一般规定相悖，故宅基地使用权是一种特殊的用益物权。首先，用途限制性。宅基地目的是为农民提供住房保障［2］，是生活资料而不可作为生产资料使用，如养殖等。其次，福利性［2］和无期限性。农民能够免费取得宅基地作为基本生活保障，它的使用以“户”为单位，更替户主或家庭成员部分死亡并不会导致失去之前取得的宅基地使用权。最后，取得方式的多样性。根据《中华人民共和国土地管理法》及其《实施条例》的规定，农村村民建住宅既可以通过申请方式取得宅基地，又可通过继受的方式如房屋买卖、行使抵押权、接受赠与或遗赠、继承等方式获得宅基地使用权。

在以往的分析和研究中，往往会形成这样一种思维倾向：宅基地是宅基地、住宅是住宅，分析宅基地使用权的处分往往会忽略对附属于宅基地上的住宅的处分。在有关宅基地继承的这一问题中，宅基地使用权是否能继承以及该如何继承成为一个重大疑惑，进一步讲，假设宅基地使用权能够被继承，那么附属于宅基地上的住宅又该如何处分呢？笔者慎言，将在下文中对这些问题做粗浅的讨论。

二、宅基地使用权继承的实证考察：基于法律文件与司法判例

（一）有关宅基地使用权继承的法律规定和相关问题

我国《宪法》规定“……宅基地……属于集体所有、土地的使用权可以依照法律的规定转让。”宪法是我国的根本大法，其他法律法规不得同宪法相抵触。与之相对应的《民法》具体规定集体所有土地在归村农民集体所有的前提下由村集体管理、并规定公民具有财产继承权。同时在《物权法》中又规定了宅基地使用者的占有使用的权利，但对于除占有、使用之外完整用益物权所必须具备的转让、收益和处分权利却模棱两可；与之相应的《土地管理法》第六十二条则明确规定了“一户一宅”，对于超出此标准的农户再申请宅基地的将不予批准。而近年的行政法规则更是具体贯彻实施了国家的方针政策，在2007年《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》明确了宅基地使用权人身份属性即必须是本村村民，重申“一户一宅”原则；2015年十八届三中全会之后，《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称“方案”）出台，其中对于宅基地制度明确指出要探索农民住房保障新机制和宅基地有偿使用制度及退出机制，开展宅基地改革试点，明确农民住房财产权。

通过梳理以上法律规定，我们可以得到如下结论：

1.我国现行法律法规对于宅基地使用权能否继承和如何继承并没有相关规定，但是“方案”则提出要探索并明确农民住房财产权，同时将探索农民住房的抵押、担保和转让。基于此，我们可以展望随着法制的健全和改革推进，在保证集体土地所有权的前提下宅基地亦有望获得完整的用益物权，随着农民住房财产权的明确和宅基地使用有偿化工作试点进行，宅基地使用权继承制度也会进一步发展。

2.《土地管理法》虽然明确禁止非本集体经济组织成员申请和买卖宅基地或者购买“小产权房”，但是随着现实社会农地矛盾冲突的加剧和宅基地有偿化使用和农民自愿有偿退出宅基地工作的推进，非本集体经济组织成员也有望通过限制有偿继承宅基地。

3.如果宅基地使用权无法继承，那么被继承人的住宅财产权将无法实现。

（二）宅基地使用权继承争议颇多-基于司法案例

1991年上海市奉贤区沈家村村民金引明（户主）、妻子陈小芳、二人之子金建东办理宅基地使用证，该证登记户主为金引明，陈小芳、金建东之名也在宅基地使用权审核表上。2005年、2008年金建东、金引明相继死亡。根据金引明遗嘱，其遗产将全部由其妻陈小芳继承。之后房屋动迁，陈小芳签订动迁补偿安置协议，动迁补偿款共计410913元。金建东之妻、之女（未成年） 与陈小芳就继承和分割动迁补偿款产生争议，诉至法院［3］。

争议标的从表面看是动迁补偿款，但从实质来说却是对宅基地使用权归属的争议。在明确宅基地使用权主体的同时，也就明确了宅基地补偿款的所有者。

问题引出：

1.宅基地原使用人死亡，原宅基地使用权是否可以由与其生活的家庭成员继承？根据宅基地的“一户一宅、增人不增地、减人不减地”原则，与其共同生活的剩余成员继续使用（实际上是继承）合情合理。

2.同一集体经济组织成员对被继承人的宅基地是否可以继承？如果不能继承，是否对被继承人住房财产权的损害和对继承人继承权利限制？

3.不属于农村集体经济组织的成员是否可以继承农村的宅基地？对此，虽然我国法律并没有明确禁止宅基地使用权继承的规定，但是根据《继承法》和《宪法》的规定，公民有权继承房屋，至于无法继承宅基地使用权但要继承房屋的情况，法律似乎陷入一个尴尬的处境。

三、宅基地使用权继承的理论争议及辨析

提及宅基地使用权继承问题，不得不正视以下几个热点问题：宅基地使用权能否继承；“户”的界定；宅基地使用权继承期限和范围问题；继承者的不同身份问题。

（一）宅基地使用权能否继承

对于这个问题不得不分为以下两种情况讨论。首先附属于房屋的宅基地能否被继承。肯定说认为根据我国《宪法》和《民法》、《继承法》的规定，宅基地使用权是公民的财产，公民享有处分自己财产的权利，同时根据“房地一体”论，宅基地使用权是附属于农村房屋的，“房随地走”，宅基地使用权继承理所应当；否定说则认为宅基地具有社会保障性和福利性，设立的初衷是保护弱者［4］，它的无偿取得决定了一旦宅基地允许被继承，有违社会公平和立法本意。

其次，未建房屋或其上房屋已不具有居住价值的宅基地能否被继承。在走访中我们发现，随着城镇化的推进，宅基地闲置、房屋破烂不堪无法居住的现象数见不鲜。在这种情况下，难免让人质疑宅基地存在的意义。众所周知宅基地的功能是居住，对于未建有房屋的宅基地或者其上房屋已丧失居住功能的宅基地使用权，应当采用自然灭失其权利的办法。主要论据为宅基地的本质是为了保障农民的居住权，保障处于弱势的群体生存，而宅基地空置一方面意味着资源的浪费和保障的多余，另一方面也意味着资源分配的不均衡而无法发挥它的社会保障功能［1］。

不难看出，基于常理，农民赖以居住的房屋必然是附着于宅基地上的，并非空中楼阁。公民的住宅属于公民私有财产毋庸置疑，我国《宪法》明确保护公民私有财产不受侵犯，公民在处分房屋时也是对宅基地的使用权进行了处分，“房地一体、地随房走”公民的房屋可以被继承，宅基地使用权的继承并没有悬念。进而言之，宅基地使用权属于特殊的用益物权，但并不是完整的用益物权。和担保物权相比，用益物权具有明确的用益性（以追求物的使用价值为目的而对他人之物在一定范围内进行支配）。因此，禁止宅基地使用权继承，非但不具有可操作性，反而有悖于用益物权的设定目的与立法本意。

（二）“户”的界定

根据宅基地使用权的相关规定，宅基地使用权的申请遵循“一户一宅”的规定［5］，以“户”为单位来申请宅基地，“户”既是宅基地使用权的申请主体也是使用主体，对“户”的界定尤为重要。

笔者梳理了学界关于“户”的界定，暂作以下归类：（1）登记说。这种观点认为，“户”的范围以宅基地使用权登记表为准，在司法实践中更是有相关判例佐证（上文陈小芳案）。（2）滚动说。这种观点认为随着时间推移，“户”的人口数量并不是固定的而是不断变化的，人口的变化实际上就是宅基地实际使用人的变化，这种情况比较符合实际生活中人们的认知。（3）人口恒定说。这种说法是对“登记说”的扩大。它的主要观点是“户”既不以申请人为界更不以人口增加或减少为界，而是以申请宅基地时“户”内共同生活人为依据，这种观点扩大了登记说的适用范围，忽略了人口的自然衍生和消减。比较上述三种观点，我们可以看出采取第二种说法比较合理，滚动说既避免了登记说的僵化和人口恒定说的过分理想化，又考虑到了“户”内人口的自然增长，具有较高的可行性。

（三）继承人的身份、继承范围和期限

1.本集体经济组织成员能否继承宅基地和继承范围、期限问题。有种观点认为，宅基地和房屋是不可分割的，继承人一旦占有房屋实际上也取得了宅基地的实际使用权。从这个角度来看，继承房屋必然取得了宅基地的使用权，无须区分期限问题。有学者持有不同观点，《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《规定》）指出宅基地的申请秉承“一户一宅”原则，不可因为继承房屋却实际继承宅基地使用权而突破“一户一宅”的规定。考量宅基地制度设立的初衷，笔者倾向于以下方案，一方面，对于满足《规定》和《继承法》条件的，继承范围包括继承宅基地并附着于上的房屋，无期限占有并使用宅基地。其次，对于本集体经济组织成员具有继承资格但不符合《规定》的，继承范围仅限于房屋，期限为房屋的自然存续时间，同时对于通过继承占有的超标宅基地有偿化，一旦房屋丧失居住功能即丧失对宅基地的使用权。

2.非本集体经济组织成员能否继承宅基地和继承范围、期限问题。有关非本集体经济组织成员能否继承宅基地问题，学界分为如下两种观点：一种观点认为宅基地所有权归集体，非本集体经济组织成员不具有占有、使用资格［3］，不可以任何方法占有、使用宅基地；另一种观点则认为，基于《继承法》和《宪法》规定，公民的私有财产应当被保护。基于现实因素和法律规定，笔者认为非本集体经济组织成员可以参照本集体经济组织成员不符合《规定》的情况继承宅基地。

3.城镇人口能否继承宅基地。一方面，基于我国城镇化建设速度的推进，越来越多的农民在城镇工作安家；另一方面，由于大量农村青年由于求学、工作落入城镇户口，宅基地的使用率大为下降，在此种情况下，禁止非集体经济组织成员继承宅基地显然难以解决现行问题，城镇人口继承宅基地势在必行。笔者认为城镇人口继承宅基地可参照非本集体经济组织成员继承方法实施，继承范围和期限分别为附属于宅基地的房屋及其自然存续时间，同时缴纳一定的宅基地使用费。这样既保护了公民的私有财产，又能更好的促进农村经济的发展，缓解现实矛盾。

四、宅基地制度使用权继承的构建

在我国《继承法》中，并未明确规定宅基地可以继承。在司法实践中，“一案多判”和“同案不同判”现象时有发生，严重损害司法的威严和法律的庄重，给现实社会带来了一定的混乱。因此，在法律中应当明确规定宅基地使用权属于公民财产可以继承的一部分，并对具体法条加以设计形成完备的体系，实属必要。

（一）对宅基地的限制继承

通过明确“户”的界限，我们可以明确对于户内继承毫无争议。而对于不满足《规定》条件的本集体成员、非本集体经济组织成员和城镇人口继承来讲，则需加以限制。

首先，继承范围必须附着于房屋。宅基地使用权具有明确的社会福利性和身份性，在不改变其属性的条件下仅继承宅基地是对本集体经济组织资源的占用和资源的浪费，同时基于房屋的私有性和公民私有财产受法律保护，对于非本集体经济组织成员和城镇人口继承宅基地范围加以限定切实可行。

其次，继承期限为所附着房屋自然存续时间。房屋的自然存续时间是指在不对房屋做影响居住功能的修葺条件下，房屋可供居住的时间。同时出于对节省资源和自然损毁的考虑，对于不严重影响居住功能的修葺不应限制。一旦房屋通过自然损毁（不包括意外事件）而丧失居住功能，继承人的宅基地使用权也同时丧失。

（二）宅基地继承有偿化设想

对于宅基地使用有偿化，并非空妄之言。早在2015年，作为全国15个农村宅基地改革试点县市之一的湖北宜城市，率先实施宅基地有偿使用以及有偿退出方案［6］，该措施反响甚好，2016年将在湖北大面积推广。

通过对宅基地属性的了解和分析，我们不难得出这样一个结论：非本村成员和超标获得宅基地的本村成员通过继承获得宅基地的实际使用，本质上是对本集体经济组织资源的不当占用。对于此种不当占用，实行继承有偿化势在必行。类比湖北宜城宅基地超标、非本村成员使用宅基地收取使用费的情况。我们不妨在理解的基础上大胆套用。

首先，对于非本村成员继承宅基地和本村成员超标继承宅基地，在房屋的自然存续期间，收取使用费，收费标准可依据当地农村居民人均收入按比例收取，也可由村民自治决定。其次，所收取使用费归于集体经济组织，同时对该费用的使用方向加以限定，如限定为集体组织公共设施建设和文化建设等；最后，仅限于对于非本村成员继承宅基地和本村成员超标继承宅基地在房屋自然存续时间收取使用费。

宅基地使用权继承是一个大而杂的问题，牵涉的问题方方面面。随着我国经济的快速发展和城镇化水平逐步提高，农村土地流转程度逐步提高，宅基地继承有偿化将是我国土地流转工作中重要一环，不难预测，我国关于农村土地立法将会有更大突破。

［1］刘培强.论宅基地使用权主体身份限制制度［D］.中国政法大学，2010.

［2］郑尚元.宅基地使用权性质及农民居住权利之保障［J］.中国法学，2014，（2）.

［3］邵忠华，褚玉兰.农村宅基地房屋拆迁补偿析产继承纠纷的处理原则［Z］.民事审判_案例参考，2010.

［4］王崇敏.宅基地使用权制度现代化构造［D］.武汉大学.2013.

［5］周洪亮，陈晓筠.从“一户一宅”的视角探讨农村宅基地使用权取得［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2007，（01）.

［6］http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/ 20160405/u7ai5495888.html.

DF45

A

1672-4658（2016）03-0081-04

2016-05-02

安徽财经大学研究生科研创新基金项目：宅基地使用权继承法律问题研究.项目编号：CXJJ2014145

朱楠楠（1992-），女，河南周口人，安徽财经大学法学院硕士研究生，研究方向为民商法.