政府购买公共服务的监管困境研究

高晶晶

（燕山大学文法学院，河北秦皇岛　066004）

政府购买公共服务的监管困境研究

高晶晶

（燕山大学文法学院，河北秦皇岛066004）

伴随着公众日益增长的公共服务需求，政府购买公共服务成为政府提高服务效率、满足公众需求的重要手段。政府在政府购买公共服务过程中从服务的直接提供者变成了提供服务的“监管者”，政府购买公共服务的监管问题是不允许政府忽视的。当前政府购买公共服务的监管困境主要表现为法律法规不健全、合同监管不足、资金监管不足以及监督机制不健全。针对上述问题，完善法律法规、完善合同监管、加强资金监管以及实行多元化监管是加强对政府购买公共服务监管的主要途径。

政府；购买；公共服务；监管困境

一、政府购买公共服务的监管成效

政府购买公共服务已经成为各级政府创新和完善公共服务供给模式的重要途径。2013年9月26日国务院办公厅颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确表明了政府购买公共服务的重要性，认为政府购买公共服务对于推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率等方面具有重要意义。政府购买公共服务的推广运用，意味着政府从公共服务的直接提供者变成了间接提供者，转化成了“监管者”。监管政府购买公共服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金以及绩效评估方式等方面都是我国政府需要考虑的内容。中央和地方政府在加强对政府购买公共服务的监管方面取得了一些成就。

中央层面，2013年9月国务院办公厅颁发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确提出，我国到2020年要基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。2013年12月，财政部下发《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，要求各级政府及时充分地公开购买服务的项目内容、承接主体条件、绩效评价标准等信息，确保社会力量公平参与竞争，严禁层层转包、豪华购买、暗箱操作等违规违法行为，筑牢预防腐败的制度防线。2014年2月，财政部发布《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》，推进了对政府购买公共服务的预算管理，加强了对政府购买公共服务的资金监管。2014年4月，财政部出台《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，加强了对政府采购服务项目采购需求管理、严格了服务项目履约验收制度、建立了绩效评价和后续采购相衔接的管理制度。

地方层面，2014年深圳推出了《深圳市政府购买服务目录》和《深圳市政府购买服务负面清单》的混合清单，旨在厘清边界，一方面避免政府大包大揽，另一方面避免政府将应该完成的事项推向市场［1］。另外，安徽金安区财政局发出《关于开展乡镇财政资金监管网络运行购买服务的通知》，明确要求明确购买内容、实行招标采购、规范操作流程和开展绩效评价等，网络监管始终贯穿于上述四部分，强力推进了乡镇财政资金监管网络运行［2］。2015年4月成都市政府办公厅颁发的《成都市政府购买服务暂行办法》，明确规定将政府购买公共服务的资金来源纳入预算管理；另外还规定承接主体承接项目后严禁转包，并纳入绩效管理评价体系，接受社会监督。

二、政府购买公共服务的监管困境

（一）法律法规不健全

目前我国政府购买公共服务的相关法律法规只有一部法律，即《中华人民共和国政府采购法》，其中涉及到政府购买公共服务的监管方面的只有在该法的第十三条明确提到“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责；各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”虽然《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中进一步严格要求了购买主体、承接主体、财政部门、民政、工商管理以及行业主管部门严格监督管理，以及《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》规范了政府购买公共服务的预算管理问题等等，但是国家层面的相关法律法规太少，有关政府购买公共服务的法律规定只能散见于部委联合规章及地方政府规章，这些部委联合规章及地方政府规章权威不足的同时对监管主体、监管范围、监管权责、监管程序与方式等方面涉及不全面［3］。

（二）合同监管不足

公共服务合同监管就是从合同签订到合同履行终止的过程中，为了确保所购买的公共服务的质量以及合同的有效运行所进行的一切活动。政府通过和社会组织签订合同来保证市场秩序，保证社会组织服务的质量和数量，弥补传统的政府单方面的供给公共服务存在的低效率、质量不高等问题的存在［4］。但是由于我国对合同没有健全的监管体系和规则约束，就使得政府容易利用自身的公共权力谋自己的私利，社会组织用自己的承包权去放大自身的利益缩小公共的利益，使得我国政府购买公共服务的运行并不顺利。我国政府购买公共服务的合同监管不足，其原因有以下几点：一是政府权力寻租。政府利用行政权力成为合同的制定方以及监管者，容易和社会组织相互勾结，出现权力寻租、贪污腐败等现象。二是合同监管主体单一。在政府购买公共服务的合同监管中，政府监管是主要的，政府往往不重视社会监督、专家监督等。这样就容易导致政府徇私枉法，使得合同不能发挥应有的作用。三是政府部门及其工作人员缺乏合同管理能力。由于政府购买公共服务的合同管理需要高技术人员对其进行监管，而我国政府部门往往忽视这一点。“在合同签订、履行、监管时，政府存在经验不足、监管不力、缺乏专门的人员对服务提供过程中的技术问题进行监管等问题。”［5］

（三）资金监管不足

在政府购买公共服务的过程中，购买服务的资金“哪里来”、“去向哪里”、“怎么运转”、“花了多少”、“亏了？赚了？”等等都是需要考虑的问题。这不仅是对政府本身负责，更是对纳税公民的负责，让公民了解国家财政的去向，既可以监督政府行为，也可以增加财政透明度，提升政府合法性。但是我国在政府购买公共服务的实际运行过程中存在着资金运行不透明、资金浪费或者资金花费模糊等现象。我认为这应该归因于我国政府购买公共服务的财政预算管理不完善。其表现如下：一是政府不进行深入的公众需求评估，导致需求和供给的错位，使资金没有落实到实处，导致资金的使用没有达到效果的最优化，或者导致资金的浪费。二是由于社会组织的属性不同，与政府关系密切的社会组织将能够得到优厚的资金，为获得公共服务的承包权提供了进一步的优势，这就使得国家资金的运用没有给予社会组织一个公平的起点，这里也就蕴含着资金运转不透明等问题。政府要想让购买公共服务良好运转，必须对资金的监管予以重视。

（四）监管机制不健全

我国政府购买公共服务的监管机制不健全，主要表现在三个方面：一是监管主体主要是政府。政府通过强大的行政权力对承接主体、购买流程、服务质量、经费兑现等方面进行监管。但是在我国特色的行政体制下，政府是社会力量的主管部门，政府购买公共服务往往成为形式性购买。在这种背景下，政府与社会组织的相互依赖关系使得政府内部监管非常乏力［6］；二是社会监管力量薄弱。社会监管主要包括媒体监管和公众监管。一方面，政府购买公共服务的相关信息大都是通过官方媒体或主流媒体公布出来的，官方媒体和主流媒体基本都是政府的“传话筒”，其经费和人事编制都依赖于政府，使得其对政府监管薄弱。另一方面，政府购买公共服务的受益群众大都是弱势群体或底层群众。他们对政治冷漠，不参与政府事物，即使购买的公共服务项目与实际相脱离，他们也不会去向政府反馈，或者向监察部门投诉；三是专业性监管不足。我国纪检部门、检察部门以及审计部门深受政府权力的影响，实际上没有独立行使权力的能力。第三方评估监督机构缺乏，对政府购买公共服务的风险评估和质量监管需要第三方的评估监管机构进行科学系统的监管和评估，但是我国缺乏这样的专门机构［7］。

三、政府购买公共服务监管困境的解决途径

（一）完善相关法律法规

完善政府购买公共服务的法律法规能够加强对政府购买公共服务的监管，使其发展更加成熟。我们应该从两个方面着手：一方面，健全相关法律。制定专门的政府购买服务法律，比如《政府购买服务法》和《政府购买服务实施条例》等。“政府购买公共服务的活动与政府采购的其他活动有着本质的区别。政府购买活动包括货物、工程项目、服务等内容，在购买的服务中，既包括为政府自身提供的服务，又包括为公共利益提供的服务。依靠政府采购的一般法律法规难以满足专门购买公共服务活动的需要”［8］。另一方面，加强部门规章和地方政府规章在政府购买公共服务的监管方式、监管程序、监管权限等方面的完善。但是部门联合规章和地方政府规章必须围绕政府购买服务法律而制定。以美国为例，美国国会和有关部门围绕政府采购法规体系的核心即《联邦政府采办法案》和《联邦政府采购条例》制定了大约500种政府采购法规，形成了以法律、规章制度、行政和司法三部分组成的制度体系［9］。

（二）增强合同监管能力

我国政府购买公共服务大多都是在合同制下进行的，可以说合同已经成了政府和社会组织完成服务交易的不可缺少的凭证。因此，增强合同监管能力已经是大势所趋了。我们可以从以下几方面来增强对合同的监管能力：其一，重塑政府监管理念。政府不仅是社会组织的监管者，还应该是政府本身的监管者，要对自身的行为进行监管，防止政府职能越位，遏制政府利用自身权力出现贪污腐败等恶劣行为；其二，政府应该培养专业知识人员，或者选拔相关方面的专业人员，能够对合同进行专业的监督。并且政府能够凭借这些专业人员来对市场进行深入的调查，从而保证合同签订过程中可以防止由于信息不对称使政府吃亏，导致成本高的现象发生；其三，让第三方介入对合同进行多方位的监管。为了防止政府和社会组织相互串联，实现公平公正客观的对合同进行全方面的监管，政府应该充分利用专家团体、媒体以及公众来对合同进行监管。

（三）加强资金监管能力

资金监管在政府购买公共服务中可以说占据着重要的地位，政府加强资金监管的主要目的就是要是使资金使用达到最优化最大化。近几年以来，政府对购买服务的资金监管越来越重视。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中明确要求严格资金管理，“政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。”，在《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》中明确表示要通过妥善购买服务所需资金、健全购买服务预算管理体系、强化购买服务预算执行监控和推进购买服务预算信息公开、实施购买服务预算绩效评价以及严格购买服务资金监督检查等方面来提高财政资金使用效益。但是我认为政府仍需要应该从深入的需求调查评估以及加强资金流转透明度等两个方面来着手加强资金监管能力。具体表现如下：一是必须进行深入的需求调查及评估，使得政府购买的公共服务恰恰是公民所需要的或者所想要的，这样做不仅可以使资金没有浪费，而且政府资金的使用可以提升公众的满意度，增强政府的合法性；二是加强资金流转透明度。实际上归根到底就是加强预算管理，将预算透明化，使其资金能够在阳光下流转。另外媒体、公众舆论等可以在加强资金流转透明度上起到促进作用。

（四）实行多元化监督

我们必须深刻的认识到政府不是唯一的监管主体，为了防止政府权力寻租、社会组织忽视公共利益以及社会组织和政府暗中串联等现象频繁发生，保证政府购买公共服务能够实现良好运转，能够在购买公共服务过程中实现公平公开公正原则，必须对政府购买公共服务的整个过程进行多元化的监督。一是政府作为主要的监管主体，必须明确自身的责任，重塑自身的监管观念。《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确要求政府应建立加强内部监管力度，自觉接受社会监督；财政部门要严格资金监管，监察、审计等部门要加强监督；民政、工商管理以及行业主管部门要按照职能分工将承接政府购买服务行为纳入年检、评估、执法等监管体系。二是引入第三方监督机构。第三方实际上就是除了政府和社会组织之外的具有专业性、独立性、技术性的社会机构，例如律师事务所、会计事务所、审计事务所以及专业调查公司等等。第三方监督机构具有专业性和技术性，能够通过科学的、专业的、客观的方法来加强对政府购买公共服务的监管。三是加强专家监督、公众监督和媒体监督。专家相当于政府的“大脑”或者“参谋”，他们利用他们庞大的知识体系为政府排忧解难。他们能够从政府购买公共服务的运行中发现问题，提出问题并且提出解决对策。公众作为政府购买公共服务的最终消费者，让公众成为监管主体的一部分，可以提高公众的服务满意度，提高社会组织服务质量，增强政府的合法性。另外，媒体监督也是监管不可缺少的主体。在如今这个发达的信息网络时代，媒体舆论几乎是无处不在的，它所拥有的监督力量是不可小觑的。

四、结语

迄今为止，我国的政府购买公共服务已经取得了一定的发展，尤其在一些发达的城市，政府向社会组织购买的服务项目的范围逐渐扩大，在市政设施管理、道路养护、园林绿化、路灯维护、养老服务、体育、公共文化等等方面都有涉及。但是我国政府购买公共服务仍处于初级阶段，对其监管仍处于探索阶段。本文认为政府购买公共服务的监管困境主要表现在法律法规不完善、合同监管不足、资金监管不足、监管机制不健全等方面，针对上述困境，我们需要通过完善法律法规、加强合同监管以及资金监管、实行多元化监督等方面来加强对政府购买公共服务的监管。政府购买公共服务已经是我国政府创新和完善公共服务供给模式的重要方式，完善政府购买公共服务的监管制度、监管体系等是我国政府未来努力的方向。

［1］孙晓莉.政府与市场关系视角下的购买公共服务监管［J］.行政管理改革，2015，（8）：38-41.

［2］中华人民共和国财政部.各地财政：扎实推进政府购买服务工作［EB/OL］.http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/quan guocaizhengxinxilianbo/201406/t20140612_1098216.html/ 2014-06-18.

［3］邓搴，杨新元.政府公共服务外包合同的监管及其完善［J］.湖北警官学院学报，2015，（9）：57-61.

［4］孙连福，王丛虎，曾利.政府购买公共服务合同履行的监管［J］.中国政府采购，2014，（9）：72-74.

［5］邰鹏峰.政府购买公共服务的监管困境破解［J］.甘肃理论学刊，2013，（3）：74-78.

［6］张晓红.公共治理视角下加强政府购买公共服务监管的思考［J］.财政监督，2014，（22）：42-45.

［7］何寿奎，胡明洋，莫云波.政府购买公共服务的路径选择与治理机制［J］.经济体制改革，2015，（2）：37-41.

［8］韩丽荣，盛金，高瑜彬.日本政府购买公共服务制度评析［J］.现代日本经济，2013，（2）：15-21.

［9］中国政府采购供应商网.政府购买公共服务的欧美模式［EB/OL］. http：//www.zfcg.com/guide/2014-02-27/A372904. html/2014-02-27.

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1672-4658（2016）03-0069-04

2016-05-03

高晶晶（1990-），女，河北石家庄，燕山大学公共管理专业硕士在读生，研究方向主要在公共服务领域.