中心城市财政压力及其缓解——基于美国学术文献的考察

余　英

(暨南大学 经济学院财税系，广东 广州　510632)



中心城市财政压力及其缓解
——基于美国学术文献的考察

余英

(暨南大学 经济学院财税系，广东 广州510632)

伴随着人口的郊区化，美国中心城市财政压力日益增加。1960年代开始，学术界开始探讨城郊财政差别。中心城市人口与就业率增长速度变慢甚至下降，税率却在上涨，相对郊区，公共服务与教育质量要低得多。20世纪80至90年代，美国掀起了一股关注中心城市财政压力及应对策略的研究热潮。中心城市的财政压力主要根源于以下四个方面：一是富有的人口迁移到郊区使财政收入能力下降；二是公共服务责任更多；三是相对郊区，城市不受控制的成本更高；四是上一级政府的政策。上述研究对中国城市财政研究与财政政策提供了借鉴与启示。

中心城市；郊区化；城郊财政差别；财政压力；美国

一、引言

尽管西方学者较早就观察和研究了城市及其功能，但直到20世纪60年代中期，经济学家才开始专门研究城市中的就业、住房、交通、环境、教育、贫困、犯罪、种族歧视等问题。由于这些困扰城市的基本问题都集中在中心城市(central city)，向郊区逃遁便成了一些富有居民的自然选择*自上个世纪九十年代以来，一股反向的趋势也在酝酿中，并借房市泡沫的崩解和经济衰退凸显出来。许多中高产阶层渐渐地向城市回流，破落的市中心再度繁荣，原来困守于此的低收入阶层，被飙高的房价挤到郊区。。20世纪60至70年代，在城市自治程度较高的国家，城市政府为应对财政压力所采取的一系列财政行为，对郊区化浪潮起了推波助澜的作用。也就是说，财政问题导致了郊区化，而郊区化又使中心城市出现了财政问题。

美国城市学家Alan Ehrenhalt在2014年的专著《大逆转和美国城市的未来》中描述了芝加哥最近的革命性逆转，即穷人移居城外，富人回到中心城市。在亚特兰大，黑人在人口中的比例从2000年的61%下降到2010年的54%。在首府华盛顿，这个比例则从70%左右猛跌到50%。在曼哈顿世界贸易中心以南的下城区，2001年“911”时仅有15000多居民，7年后则增长到5万人，而且居民中有子女的“大家庭”比重增加，单身的比重相对下降。中心城市再次成为养育孩子的场所。

Leigh Gallagher在《郊区的终结》中指出，在汽车发明后的一百多年间，郊区人口的增长率从来都高于城市。但是，2011年，城市人口的增长率第一次超过了郊区。当然，这是否构成拐点，现在下结论还为时过早。比如，2012-2013年间，美国都市的人口增长率是0.31%，郊区则是0.56%，郊区似乎再度领先。但是，在同期内，都市房价上涨11.3%，郊区则只上涨10.2%。城市变得更火爆，有钱人在向城市汇聚，低收入阶层向郊区移动。上个世纪最后三十多年，美国城市的贫困人口明显高于郊区的贫困人口。但进入本世纪后，郊区贫困人口急剧上涨，早己超过了城市的上涨率。到2012年，郊区的贫困人口达到1 640万，城市则为1 340万。当然，考虑到郊区人口是城市人口的三倍左右，郊区的贫困率依然低得多。但是，从增长趋势看，城市和郊区之间的逆转是无可置疑的。一些新闻媒体甚至宣称，“美国梦正在离开郊区”。

以上数据参见薛涌：《城市的迷惘》，北京：中国社会科学出版社，2014年版。

本文所指的中心城市是指郊区化后大都市区的市中心区。由于美国的城市化水平很高，大部分地方都属于城市区域，为了与人口密度更小的郊区相区别，本文依照英文文献的惯例，将中心城市定义为人口更密集的市中心区。

华盛顿布鲁金斯学会(Brookings Institution)的安东尼·道恩(Anthony Down)和他的助手确定了六大类“城市衰败理论”，试图解释美国的郊区化：(1)避免不愉快论：人们为了避免城市里的消极因素，比如犯罪和能源高消费等，离开城市到郊区去；(2)避税论：郊区的税负比城市要低；(3)积极向上论：郊区的生活水平更高，更加舒适宜人；(4)经济演进论：郊区化是城市发展的一个自然阶段，是活动与场所的最佳组合；(5)政策不平衡论：政府关于投资、居住和城市活动的政策对郊区更加有力；(6)人口趋势论：人口增长与人口迁移趋势对中心城市有负面作用[1]。

随着州际高速公路体系的发达和汽车的普及，远距离通勤成本低而便利。同时，收入增加也导致了住宅需求上升，中心城市住宅功能的退化又促进了家庭向郊区迁移，因为郊区的大部分住宅是新建的。从“避税论”的视角来看，由于许多中心城区都有相对高的税率，这促使家庭向低税率的郊区转移。Tiebout(1956)[2]在考察最佳地方政府规模时，并没有将人口质量与人口数量给予同样的关注，在中心城市人口向郊区迁移时，通常那些纳税额大于他们所获公共服务价值的居民，才是迁出者。

郊区化进一步恶化了与中心城市财政问题相伴随的社会问题与教育质量。大部分中心城市都有相对高的犯罪率，再加上郊区学校的教学质量要比中心城区的学校高*政府对这种趋势的反应是将市区与郊区的校区合并，形成统一的教育系统。这种措施的后果是造成高收入的社区成立了许多私立学校，使高收入阶层的子女完全脱离了公共教育系统，进一步造成贫富的差异。，有能力“用脚投票”的家庭就会向郊区迁移。

当富有的城市居民与中产阶级大规模移居郊区，中心城市居民的纳税能力相对下降而对公共产品与服务的需求却在上升，这导致美国学术界20世纪80至90年代掀起了一股关注城郊财政差别、中心城市财政压力及应对策略的研究热潮。

二、城郊财政差别

城郊财政差别被学术界关注可以追溯到1960年代，Campbell & Sacks(1967)[3]认为，人口外移的关键是中心城市与郊区公共服务的数量与质量的不同，城市政府面临的主要问题是如何为居住在中心城市那些日益增多的穷人提供足够的公共服务。1992年，全美城市联盟(National League of Cities，NLC)在其城市财政报告中总结道，贫困日益集中于中心城市，1980年代末与10年前相比，居住在中心城市的贫困人口增加了550万[4]。中心城市财政压力日益增加，政府间财政关系的变化进一步使城郊财政差别变得更复杂，当中心城市试图对财政压力与财政差别作出反应时，又增加了财政对城市的挤压。

用来衡量城郊之间财政差别的标准模型假定：某一个都市地区由n个地方政府构成，不存在税收的外溢性，即没有各政府间的税收流入与流出，也没有地区之间的重叠(Bahl et al，1992)[5]。在这种情况下，某种要求的资源在各地方政府之间的差距dij，对在 jth 都市区的ith地区来说：

dij = Rij + Fij + Sij - Nij

式中，Rij 为jth都市区ith 地区自有来源收入，主要是税收；Fij 是联邦补助；Sij 州政府补助；Nij 是生产“标准”的一揽子地方公共服务要求的支出。以上所有变量都以人均资本表示。

当中心城市与郊区征收不同的税率以提供同样水平的公共服务时，就存在财政差别。不少学者都曾根据需求、资源和环境差别来研究用人均支出、税收和补助等表示的城郊差别。Bahl(1994)[6]分析了1987年35个大城市的数据，结论显示，城郊人均支出差别为1.51，也就是说，郊区政府每支出1美元，城市政府需要支出1.51美元。这一差别是由于中心城市花在教育以外的支出更多造成的。在财政收入上，城市人均税负比郊区高25%，通过家庭收入进行调整后的税收水平差别甚至达到44%。中心城市的家庭收入增长更慢，贫困家庭更多，财政支出压力更大。那么，为减少这些差别或扭转中心城市的财政劣势，联邦和州政府的补助制度应有何不同呢？1977年，州和联邦政府每补助中心城市1.69美元，只需要补助郊区政府1美元。不过，1987年，该数字下降到1.53美元*导致该数字下降的原因是，由于纽约和其他几个城市处于破产边缘，1970年代，美国联邦政府开始关注城郊财政差别，并采取了一系列政策措施，如以综合就业和培训法案(Comprehensive Employment and Training Act，CETA，联邦政府开始向城市提供直接补助)、反衰退财政援助(Antirecession Fiscal Assistance，ARFA)和大量的地方公共建设工程，以及一般收入分享(General Revenue Sharing)条款(推动教育公平的教育融资)。。

由于地方政府提供的服务水平更能反映社区居民的偏好，也能鼓励公共服务的创新。许多城市都被分成一个个独立的地方政府，各自为警察、消防、污水与垃圾处理、娱乐、街灯与街道维修、供水、基础教育、图书馆、公共医疗等服务融资。当城市被分成大量财政独立的地方政府时，每一个地方政府都有激励排除那些要求额外支出(即对这些人的财政支出超过了他们对地方财政收入的边际贡献)的人。居民与企业通过选址表明自己的偏好，这样的过程就称为“用脚投票”。Tiebout用脚投票达成的均衡，是在以人头税为假定前提的基础上得出的合理结果。但是，在征收个人所得税时就不是如此。在这种情况下，对高收入居民来说，若同一区域的人都为高收入者，由税收融资的公共服务水平会高于与低收入者混住的情况。因此，高收入者会阻止低收入者移入，这种阻止手段就是“分区规划(zoning)”。

分区规划一般会对居住用地设置最小规划面积。收入越高的社区，规划的最小住宅用地面积越大。在这种分区规划的背景下，低收入者无法在高收入社区找到适合自己居住的住宅。这种分区规划也被称作“财政分区(fiscal zoning)”，因为推动分区规划的重要因素是地方政府要确保家庭(或企业)能够产生足够的财政剩余，而不是出现赤字。当家庭(或企业)支付的税收低于所获得的公共服务供给成本时，就会出现财政赤字。美国地方政府主要的税收收入来源于财产税，因此家庭的税收支付义务在很大程度上取决于住宅或者公寓住宅的价值。一个家庭所享受的地方公共服务，如教育、娱乐和公共安全，部分地取决于其家庭人口数量。居住在小户型住宅里的大户家庭通常会增加地方政府出现财政赤字的概率，设置了最小规划面积的分区规划就有利于降低财政赤字。

郊区拥有丰裕的经济资源，可以为学区儿童提供在财政上更为奢侈的教育支出，郊区学校执行的是发展政策。而中心城市的大量学生来自于贫困家庭，城市里的学校在安全防卫、处理家庭危机与健康问题方面需要投入更多的资源，中心城市的学校还要花费更多的资源用于教授那些不能够说标准英语的孩子，以及教育基础较弱的孩子，教育成本更高，有限的财政资源更偏向于再分配方向。这种二元体制追求的社会目标之间的失衡，妨碍了教育公平，也导致了当代城市的危机。

财政差别也导致了不同地区居民的横向不公平。当两个地区的居民承担的税率相同但获得的公共服务不同，或当公共服务相同而税率不同时，就会产生横向不公平。由于中心城市住房更老更便宜，以及公共交通系统更便利，穷人一般会选择留在中心城市。而分区制和其他土地使用机制又对低收入家庭的流动性施加了严格的限制，城郊之间的财政差别难以自我纠正。分区规则的使用允许郊区排除低收入家庭，虽然许多州要求在郊区开发向低收入家庭提供补贴的住房，但这些尝试只获得了非常有限的成功。高收入居民和企业对财政条件很敏感，他们会从中心城市迁移出去，这会恶化城市的财政条件，这些人离开城市后不仅减少了城市增加收入的能力，也提高了城市继续为留在城市的相对较穷的人们提供公共服务的人均成本。

三、中心城市财政压力产生的根源

中心城市的财政压力主要根源于以下四个方面：一是人口迁移使财政收入能力下降；二是公共服务责任更多；三是相对郊区，城市不受控制的成本更高；四是上一级政府的政策。

1. 财政收入能力更低

郊区化使中心城市人口增长放缓甚至绝对下降，尤其是随着中高收入家庭的迁出，城市政府提高收入的能力逐渐降低。为了弥补财政收入不足，政府被迫提高税率或削减公共服务，这又进一步导致了中产阶级的离开。

中心城市的就业结构逐渐发生变化，制造业的就业机会日渐减少，与金融、保险与房地产业相关的服务岗位逐渐增加，这些高薪白领们常常偏爱居住在郊区。以纽约市为例，该市非居民工资比例从1990年的33.8%增加到了1996年的36.8%，且非居民的平均工资是居民工资的两倍，城市产生财政收入的能力依赖于是否可以对非居民征收所得税[7](New York City Office of the Comptroller，2000)。但城市政府征收所得税或销售税需要获得州政府的授权，由郊区人口占支配地位的立法机关往往又拒绝同意城市扩展其税基，因为这意味着郊区居民的税负更高*中心城市的人口比郊区增长更慢，城市政府在州立法机构中的势力也就相对较弱。而立法机构的代表在投票时主要是基于他们代表的社区的财政利益。。在纽约24个最大的城市中，只有8个对非居民征收极低的所得税。如果城市征收销售税，税率越高，郊区居民选择在城市商店购物的机会就会越小，因此，理性的城市极少征收销售税。

中心城市虽不再像郊区化之前一样是地区经济中心，但仍是地区文化和娱乐等公共服务中心，需要为城市居民、在城市工作的郊区居民以及来自外地的旅游者提供博物馆、音乐厅、体育馆等设施。这些设施一般是由政府或非盈利组织拥有和运营，通常免交财产税。结果，严重依赖财产税的城市从文化、教育和体育设施中获得的财政收入极其有限。各地区免税的财产通常都集中于中心城市，例如，纽约市中心几乎有1/3的财产无需交税，而在郊区的Nassau County只有13%免税，Westchester County只有22%免税(Katz，2000)[8]。

2. 公共服务责任更大

虽然美国各州政府的财政职能分配有所不同，但地方政府是核心公共服务的最终提供者(service provider of last resort)，州政府或法庭都要求地方政府为无家可归者提供住所，为贫困家庭的孩子提供各类福利。公共服务责任的扩展也总是从联邦和州政府以强制的形式转移到地方政府，上一级政府往往会把公共政策改革导致的财政支出责任转嫁给地方政府，这种强制责任给城市带来的成本比郊区大得多。例如，政府越来越重视精神疾病，迫使地方政府承担了那些妨害公共秩序者、罪犯或穷人的医疗保险(public nuisances,committed crimes,or needed medical care)，而这些问题一般都集中于中心城市，而不是郊区。

在公共福利和公共医疗领域，中心城市的服务责任本来就比郊区要多。例如，1999年，美国中心城市的贫困率是16.4%，几乎是郊区贫困率的两倍。更高的贫困率往往意味着政府需要承担更多的公共服务，若城市迫于财政压力减少针对穷人的公共服务，可想而知，穷人的生活将更艰难。而且，减少对穷人的直接服务支出在短期也许可能节约资金，但从长期来看，城市将不得不在公共安全和其他公共服务项目上花更多的钱(Chernick & Reschovsky，2001)[9]。除贫困外，许多社会问题也集中于中心城市，例如无家可归者、AIDS感染者等。当中心城市政府必须向具有不同社会和经济问题的市民提供特定的服务时，最直接的财政影响是其他城市居民和企业必须承担更高的税负，或者忍受更低水平的其他基本公共服务(如公共安全和公共卫生)。贫困和社会问题在中心城市的聚集导致中心城市政府相对于郊区要承担更多的公共服务责任，这反过来又恶化了城市的财政条件。

3. 提供公共服务的成本更高

研究表明，中心城市提供特定数量与质量的公共服务成本一般要高于郊区，主要原因有以下三个*当然，导致城郊公共服务成本不同的另一个可能原因是城市政府的效率更低，但缺乏有力的实证证据支持。却有不少证据表明，郊区化后，导致中心城市服务成本更高的因素大多不是城市政府可以控制的。。

第一，在低收入家庭聚居的中心城市，提供与郊区水平相当的公共安全，或者提供与郊区质量相当的基础教育，成本会更高。何况中心城市的犯罪率更高，人口密度更高，住房条件更差，在公共安全方面要求的资源也就更多。而且，中心城市需要更小的班级规模、受过特殊培训的教师以及额外的教育服务，以弥补相对郊区更多的来自贫困家庭的孩子所面临的经济与社会条件方面的劣势。

第二，由于城市的基础设施更旧，维护成本也就更高。维护更旧的城市基础设施与维护郊区新近建立的基础设施相比，成本显然更贵。无数案例证明，维护和扩建中心城市的基础设施比在郊区新建基础设施都要贵得多。

第三，郊区居民要在中心城市上班，也需要利用城市的文化、娱乐和商业设施，因此，中心城市必须为许多非居民提供服务，相对郊区，中心城市的人均公共成本也就更高。

所以，中心城市政府比郊区政府需要更多的钱为穷人及其他在经济和社会方面处于劣势的居民以及非居民提供服务，而通过对城市企业和中高收入阶层征税以改善城市公共服务所受的限制又很多，面临财政压力的中心城市政府不得不减少服务，或者提高对本地居民的税收，这两者都提高了人口外移的机会。

4. 联邦和州政府的转移支付政策恶化了中心城市财政状况

从理论上说，许多中心城市的结构性财政压力可通过州和联邦政府的转移支付制度缓解。而事实并非如此。

美国联邦政府的转移支付政策无意中支持了郊区，反而导致中高收入居民迁移至郊区，而中心城市集聚的穷人日益增加。1996年，联邦政府发布了一个福利改革法案——《个人责任与工作机会法案》(Personal Responsibility and Work Opportunity Act of 1996)，将向低收入家庭提供现金补助(Aid to Families with Dependent Children，AFDC)的许多项目下放给州政府。1996年以前，这些转移支付以配套补助金(matching grant)的方式由联邦政府向州政府提供，即联邦政府和州政府共同融资，向有资格享受现金补助的家庭每月提供补助。而1996年的法案以向州政府分类拨款(block grant)的方式替代了配套补助，并且由州政府决定享受补助的资格条件和转移支付水平。许多州将获得现金补助的时间限制为5年，并要求获得补助的成年人寻找工作，这导致享受该福利的人口显著下降*这是因为，曾经有资格享受现金补助但后来由于找到工作而不再享受补助的人，就业的时间更短，人力资本积累(如技术)更有限，当经济进入萧条阶段时，他们也更容易失业。在配套补助制度下，联邦政府向州政府拨款的数量会随着经济萧条增加而提高，补助水平也会相应提高。而分类拨款意味着州政府必须承担对穷人补助的所有财政支出责任，但经济萧条又使州政府财政更紧张(因为州政府的税收收入一般会在萧条时下降)，那么，在分类拨款制度下，州政府更不愿意也没有财政能力将资源用于公共资助，城市就不得不承担更多的责任，这进一步恶化了城市的财政状况恶化。因此，从长期来看，联邦政府对穷人的现金补助从没有固定限度的配套补贴向分类拨款转变，恶化了中心城市的财政状况。。无疑，相对郊区，中心城市所受的影响更大，当居住在中心城市的低收入家庭所享受的州政府福利水平下降时，也就意味着中心城市政府的责任增加，尤其是对城市政府的食品券(Food Stamps)、医疗补助(Medicaid)等公共服务需求会增加。因此，联邦政府把越来越多对穷人的补助责任转移给州政府的分权政策，对中心城市的财政状况产生了长期的不利影响。

州政府缓解城市财政压力的方法有以下两种：一是提高州政府对城市政府的公共服务均等化补助水平；二是州立法机构授权城市政府增加税权。但州政府很少通过这两种方法来“营救”中心城市，故而州政府在缓解城郊财政差别方面的作用也非常有限。

由于联邦政府将财政补助支出责任下移给州政府，并要求州政府承担一些强制性支出(以医疗补助为例，在医疗成本膨胀、经济萧条导致参保率增加时，该类支出增加得很快)，这使州政府的预算很紧张。所以，州政府更多的是采取技术援助而不是财政补助的方式帮助城市政府，如许多州向城市政府提供财政控制委员会。在一些为数不多的财政补助项目中，一般也只考虑社区间人均财产价值的差异，忽视了城郊之间成本和服务责任的差异。例如，联邦与州政府的均等化转移支付制度并没有考虑中心城市的教育成本更高，如果转移支付体现各地教育服务的成本差异，那么一些中心城市的学区将得到2～3倍于郊区的货币补贴。

四、缓解中心城市财政压力的政策及其效果

不少美国学者曾建议通过以下方式缓解中心城市的财政压力：联邦和州政府直接向中心城市的穷人提供补助，通过城郊地区的税基分享实现基本公共服务均等化，通过法院介入以弥补城郊财政(主要是教育财政)差别。但这些建议一直没有变成现实。

建国时期，美国农业社会的性质使开国元勋在制定宪法时淡化了城市问题，在体制上又给予地方较大权力。在各州议会几乎垄断所有决策大权的同时，城市也在有限的权力范围内竭力抗争。这种关系延缓了联邦政府的干预。作为美国历史一大转折点的“新政”不仅是联邦政府大规模干预经济的开始，也是干预城市的开始。但对城市财政职能的干预与重新定位，却出现在美国社会郊区化潮流之后。随着1970年代末经济条件的改善和1980年代的经济增长，联邦政府再次减少了对城市的直接支持，法院对教育财政及教育公平问题的关注有所下降。随后，对美国67%城市的一项调查表明，大部分城市认为，相对5年以前，其财政条件在1988—1989年有所改善，就连在1970年代陷入财政困境的纽约城，也出现了财政盈余(Glaeser，1998)[10]。但Ladd & Yinger(1989)的比较研究发现，许多东部和中西部城市在财政上仍然困苦不堪。1980年代结束后，许多城市仍处于财政困境中[11]。NLC在1991年对525个城市进行调查后发现，削减公共服务成了许多城市的口号，AIDS、无家可归者和吸毒等问题从未引起足够的关注，一些城市的财政状况不佳。学者们再次建议以郊区税基给中心城市融资，联邦和州政府为城市财政职能承担更多的预算，或者重新评估这些职能，将收入再分配职能转移给州政府和联邦政府承担。但是，这些改革措施极少能得以实施，经济学家与政府部门仍在研究这些措施是否是美国城市财政的正确选择。

与大部分国家相比，美国联邦政府很少向地方政府提供一般目的补助，联邦政府转移给地方政府的资金一般以针对特定项目(如公共交通、对残疾儿童的教育、社区发展等)的分类拨款形式下拨。1960年代末至1970年代，联邦政府在对城市进行了十多年的这类直接补助后，在财政上重新采取了不干涉不插手的态度。1970年代末期，联邦政府对城市政府的直接财政资助达到高峰，随后，联邦直接补助占城市政府支出的比例显著下降，直接补助的削减在23个大城市尤甚，从1977财年的14%下降到1994财年的5%。1980年，联邦政府对城市的补助占联邦支出的14.4%，占州和地方政府收入的26%，占GNP的3%。但联邦政府向州和地方政府的大型补助项目在1980年代减少，到1991年，联邦补助占GNP的比重为2.7%，占州和地方政府总收入的20%，占联邦政府支出的11.5%(Chernick & Reschovsky，2001)。

城市边界向富裕郊区的扩展一直被视为解决城市财政问题的方式之一，因为这种扩展有利于消除城郊财政差别，并增加中心城市的财政能力，但这种融合发生得极少。除1980年代在杰克逊维尔(Jacksonville，美国佛罗里达州最大城市)、纳什维尔(Nashville，美国田纳西州首府)和印第安纳波利斯(Indianapolis，美国印第安纳州首府和最大城市)有过城郊融合外，其他地区极少将富裕郊区的税基划入中心城市。为什么呢？原因很清楚：富有的郊区居民已经厌倦了中心城市面对的严重问题，并确信他们可以通过居住在郊区而逃离这些问题，这些选民当然不会投票支持城郊的税基共享，而且，也没有强有力的证据支持城市边界向郊区扩展能实现规模经济，缓解财政压力。而且，明尼阿波利斯(Minneapolis，明尼苏达州最大的城市)与圣保罗(St. Paul)的财产税基分享反而使城市走向衰退，在经济发展上更缺乏竞争力，财政收入产生能力进一步下降(Coyne，2003)[12]。

美国社会追求的不是结果的平等，而是机会的平等，故把教育机会平等看得非常重要。虽然美国在社会保障和健康保险方面不如其他发达国家完善，但却非常重视提供教育服务。不过，欧洲大多数国家的学校主要是由中央或联邦政府融资，而美国80%的教育资金由州和地方政府负责，郊区化后，由于不同学区的生均财产价值相差很大，通过财产税为基础教育融资无助于教育质量公平，中心城市的教育质量相对郊区处于劣势。Bahl et al(1992)的研究显示，整个1980年代，中心城市学区的支出最高也只占郊区的90%。由于城市承担的公共服务很多，挤占了留给教育的公共资金，例如，1987年，中心城市的人均非教育支出是郊区的1.5倍。拥有富足经济资源的郊区社区，为学区儿童提供了在财政上更为奢侈的教育服务。因此，学者们建议法院介入解决城郊之间的教育融资差别。但1980年代，法院并没有积极采取行动介入教育财政。即使联邦政府在教育财政上不断发挥作用，但在减轻州际与城郊差异上几乎无济于事*这可能是因为有不少研究显示，城郊教育质量的差别，并不完全是财政支出作用的结果，如：(1)家庭背景特征对各年级学生的口语能力具有强烈的影响；(2)学校和教师方面的特征发挥“独特”作用最小，也就是说，控制孩子的家庭背景所产生的影响后，学校和教师对学生成绩的影响很小。而中心城市的孩子都来自于在经济和社会背景方面更弱于郊区孩子的家庭(彼得森，2012)。。

五、对中国城市财政研究与财政政策的借鉴与启示

在理论上，中国学者对财政状况的研究以地方财政为视角，以定性研究为主，缺少测度财政压力的定量研究，因而难以对中国各城市的财政压力进行比较。在实践中，中国的财政收入和支出政策并没有区分城市政府和其他地方政府，而是严格根据地方行政层级划分而定，城市规模导致的唯一区别是大城市比其他较小城市在某些税种上享有更高的特定税率(如城市维护建设税)，这一区别难以使城市政府有足够的财力支持城市发展。

1. 对中国城市财政研究的借鉴

从研究主流来看，相比美国，中国的城市财政问题并没有成为焦点。原因可能主要有以下两个：

第一，作为发展中国家，中国的城市化水平还远远落后于发达国家，郊区化也并没有成为大都市区的潮流，中心城市财政压力的参照对象也不是郊区，而是农村。而城市公共服务无论是数量还是质量相比农村地区都要好得多，并且城市政府也通常更加依赖自有收入来源为城市公共支出融资，财政状况优于农村地区。同时，城市的公共服务对象往往是接受过更好教育的市民，问责机制也比农村运行得更好。

第二，制约学术界对中国城市财政进行定量研究的关键瓶颈是我们缺少权威而全面的数据库，尤其缺少像美国那样规范而连贯的城市普查数据与财政状况调查。在发达国家，半个世纪以前，城市财政问题不一定像现在的中国这样紧迫，但是城市财政数据(以及机构与资金支持)却容易得到，因此对城市财政状况的计量研究得以快速发展。

在中国，仅仅在对人口数量和城市规模的统计上，我们都跟不上城市发展及城市改革的需要。2000年第一次人口普查后，中国城市人口的登记方法不断发生变革，并向国际惯例靠近。不过，虽然国家级的数据质量在提高，但学术界对市级统计数据的引用却存在大量争议。这在一定程度上归因于中文的术语定义，即“市”一词既可以代表一个行政单位，又可以代表一个城市辖区，这二者的规模相去甚远。例如，直辖市重庆在其市辖区外有21个郊县，整个行政单位的总人口为3 300万，但仅有一半生活在城市建成区。将这两个概念混淆已经导致不止一位西方记者宣称重庆是中国及至全世界最大的城市[13]。宣称中国有数百个百万人口以上的城市也是基于类似的错误，混淆了行政区和建成区。除了术语的混淆，市级人口数据的混乱还有另一个原因：很多市级官员一直使用户籍人口作为城市人口的统计指标(原因可能是，在人均指标的分母中使用较低的人口统计数值，有助于提升人均GDP和经济增长业绩这两个过去看来非常重要的政绩考核指标)，这一做法违背了自2001年以来国家统计局要求使用实际人口数据作为统计指标的规定。国家统计局对于强化下级行政单位执行数据的统计标准的力度有所欠缺，并且发布了矛盾的人口统计数据，从而造成了更大的混乱。根据2014年11月20日国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》，考虑到一些地级市农业人口较多的实际情况，新的城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径*城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人。。这一改革无疑将有助于城市统计数据的规范，也有利于未来关心城市财政问题的学者对各城市的财政状况进行定量研究。

2. 对中国城市财政政策的启示

城市化是过去三十多年来中国最重要的变化之一，2014年中国城市化率达到54.77%。从1980年至今已有5亿人进入城市，在2000年至2010年的10年间，中国城市人口就增加了2.1亿，而同期全国总人口仅增加了7 300万[14]。城市的财政收入能力与自主决策空间相当有限，但城市却是过去三十多年来中国急剧的社会变迁激发的各种社会矛盾与社会问题的多发地。为了满足如此大规模和高速度的城市化对基础设施和公共服务的需求，妥善解决各类社会问题，每一个城市都面临着巨大的财政压力。

张宇燕和何帆(1998)认为，财政压力是不断增加的财政支出和相对不足的财政收入之间持续存在的紧张状态[15]。在财政压力下，政府一般有“甩包袱”和“向新兴财富征税”两种选择(车维汉，2008)，而且一般是“甩包袱”在前，“向新兴财富征税”在后[16]。

许多城市居民认为，那些来自农村的移民应当回到自己的村庄去，他们被视为城市的负担。事实上，如果没有农村移民，城市经济(许多高收入人群正是这种经济的受益者)就将崩溃。况且，这些人很少能享受到城市的公共服务，他们根本不是城市财政的负担[17]。然而，这些毫无根据的成见成为了“甩包袱”的最佳理由*国外虽然没有户口这样的国内通行证来限制人口流入，但也会通过一些措施限制外来人口缓解财政压力，除本文在前面所分析的美国地方政府的分区规划外，一些城市还通过限制房屋数量对人口总数进行有效控制，在这些地方，外来移民建造新房几乎不可能。马俊，康宇：《专访哈佛大学经济学家格莱泽：权力去中心化才能产生更宜居城市》，第一财经日报，2014年7月8日。当人口不断增长时，城市政府有两种选择：一是增加治安力量，加强学校建设，以满足人口增长要求；二是学校和警察维持现状，控制外来人口。前者需要政府加大财政投入，后者则似乎不必增加财政投入。于是，城市管理者优先选择后者。表面上是城市政府在主动调控城市人口，实质上是在被动应付过去不合理的调控政策带来的不良后果。。中国上世纪50年代制定的户口政策为城市提供了方便有效的“甩包袱”机制。我国现行政府间财政关系，在收入和支出责任划分以及转移支付制度设计等方面，都以辖区的户籍人口为基础，没有考虑农村劳动力大规模流入城镇的城市化潮流。2014年6月30日，中共中央政治局通过《深化财税体制改革总体方案》，指出要促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。2014年7月30日，国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确建立城乡统一的户口登记制度，并将于2020年，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。户籍制度改革使“甩包袱”决策不再可取。但在目前的城市财政政策空间下，单单宣布所有常住人口可以获得和城市户籍居民一样的养老金或退休工资待遇，就会使城市财政立刻破产。

由于中国城市“向新兴财富征税”的财政行为选择受中央约束，城市政府只好寻求非税收入来源，尤其是依靠土地出让金和地方债务这一日益不可持续的收入形式。2013年11月，在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快房地产税立法并适时推进改革”的基础上，房产税立法开始启动，近十多年来被热烈探讨的对个人拥有的非营业性住房征收房产税问题，未来将成为城市政府“向新兴财富征税”的必然选择。

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(责任编辑蒋成德)

On the Fiscal Stress and Relief Strategies of the Central Cities:A Literature Review of US Academic Research

YU Ying

(Department of Finance and Taxation, School of Economics, Jinan University, Guangzhou 510632, Guangdong, China)

As a policy concern,City-suburb fiscal disparities with the suburbanization can be traced back to the 1960s.Compared to their suburban neighbors, many U.S. central cities continue to struggle with declines or slow growth in population and employment, higher tax burdens, lower quality of the public services, and poorer education.The fiscal stress and relief strategies become the research issues in the 1980s and 1990s focusing on the following four aspects: firstly, the wealthy population moved to the suburbs leads to the decreased revenue; secondly, the more public service obligations; thirdly, uncontrolled urban costs; fourthly, policies from the upper government. The above research provides a reference and inspiration to the study of Chinese urban fiscal policy.

central city; suburbanization; city-suburb fiscal disparities; fiscal stress; America

2016-07-22

国家自然科学基金“税制结构与可持续经济增长：基于地方政府行为的研究”(71573106)的阶段性成果；暨南大学宁静致远工程远航计划(12JNYH004)

余英(1973- )，女，湖南益阳人，暨南大学经济学院财税系副教授，经济学博士，硕士生导师，主要从事财政理论与政策研究。

F810.7

A

1674-3571(2016)05-0055-08