政府土地管理绩效评价研究

高婕

摘要：土地资源自始至终是社会最稀缺的资源之一。伴随中国经济的迅猛发展，土地资源供给与需求的矛盾日益加深。如何优化土地资源配置，提高资源的使用效率，提高资源投入产出比，实现综合效应性的最大化，是利用好土地资源的重要目标。如何进行土地资源管理，实现土地资源的有效管理，就需要加强资源的绩效管理。绩效管理体系是依靠目标体系建构为主体，数量化评价为手段，在不断的执行反馈再提升的过程中，实现土地资源的进一步优化。

关键词：资源稀缺；绩效体系；目标分解；绩效审计

一、绩效管理的定义

绩效管理是对主体从事活动过程中和达到组织目标而耗费的各项资源以及产生的各种效应进行评价并且依据相关评价对相关人员进行考核的制度。绩效管理不仅是过程性和结果性管理的有机结合体。任何割裂过程和结果的认识都是对绩效的机械唯物主义的表现。 土地资源利用绩效指依据土地绩效管理的相关制度规定，对资源的使用情况进行监督，来达到优化资源配置构成和提高资源的使用效率。土地绩效管理是检验和评估政府完成土地资源配置、土地市场调控和土地利用等职能任务时所取得的业绩、效率和效益的方法和手段。土地绩效管理评价必须带着发展的眼光来考量土地资源使用效果的全面系统科学发展，绩效考核建立的指标架构和指标选取也必须符合上述的要求。

二、我国政府土地绩效管理存在的诸多问题

绩效管理指标的架构没有动态适应当代经济不断发展的要求。指标发展与经济发展的协同性差。

现在评价指标日益不符合现阶段经济发展水平的要求和土地资源管理新阶段的发展要求。其中某些指标伴随的经济指标已经严重不满足现阶段的绩效管理。目前的指标体系不能够完全评价土地管理现状，也不能可持续发展战略。我们应该建立一种适度超前，未来更具竞争优势的土地绩效评价体系。实现对土地资源的导向性管理。

1. 目前的指标体系出现水土不服的问题

由于土地所在的区位，资源分布，资源结构，所在地区的经济发展阶段都影响评价指标的适用性。地理环境不同，城市发展地位不同，地区发展战略不同，经济发展水平不同，导致所选指标不能很好反映土地资源管理实质。

2. 目前的评价指标缺乏战略性眼光

土地作为国家发展战略的重要组成部分。土地资源使用的好坏直接影响了经济发展速度和发展结构。如果土地发展缺少战略眼光，那么在今后的发展中也没有形成强有力的竞争优势。为经济的有质有量的发展提供坚实的基础。

3. 指标评价内容上存不全面部综合

现在绩效管理指标只注重经济效应，违背土地资源发展规律和原则，不注重土地资源使用的综合效应。在构建生产函数时候将经济指标作为函数唯一因子考量。这种评价方式违背了系统协调发展的原则来使用土地资源。目前的很多土地评价依靠定性评价为主，定性评价不能给出准确的评价标准，也无法给下一步提供改进依据。所以定性的评价不能完全满足评价的各项要求。只有实现定量评价和定性评价，结合相关权数做出最终的科学评价。

三、进行土地绩效管理的思想和建立绩效评价架构的原则

1. 要有综合平衡的思想

综合平衡发展思想是指在发展过程中要兼顾各方利益，实现整体利益的最大化。也不是仅仅将眼光聚集在某一方面，导致评价的不科学性。土地资源是国家的关键资源也是经济发展中最稀缺的资源。伴随经济发展，土地资源只能越来越稀缺。所以土地在国家综合竞争实力中和经济发展方面都具有举足轻重的作用。它是各项发展的关键环节和基础环节。

由于土地绩效改革合涉及多方主体，比如国家，地方政府，军队，军工企业，民营企业，普通民众。各方利益关系交错纵横，很复杂，不容易找到各方利益的契合点，不容易调动各方的主动性积极性。只有各方跳出各方自由利益的圈子从全局出发，在顾全全局利益的同时发展自我利益，才能真正实现土地绩效的发展。

2. 要有集约化发展的思路，走集约化发展道路

目前我国土地资源发展的困境在于如何节约化发展利用土地资源。伴随着经济的发展和城镇化工业化的脚步不断前进，土地资源必然越来越成为制约经济发展和社会进步的关键因素。为了可持续发展必须时刻关注土地集约化的使用，提高资源的使用效能和投入产出比。提高投入产出比，就是要依靠最小的经济代价获最大的产出。这些产出包括经济，文化，社会，环境等等。各个方面。力求各个方面的综合效应最大化。只有这样才能真正实现一寸土地一寸金。

3. 全面推进绩效审计的概念

提高土地资源使用的经济性，提高资源的使用效率。除了要建立科学的绩效管理架构体系。还要有进一步的绩效审计体系。建立绩效体系是为进一步扩大绩效架构使用的效果，要绩效发现绩效管理执行中发现的问题，找出要提高的地方。不断的完善架构体系。最终实现土地资源使用方式的转变，提高资源自配使用的效率和效果，提高资源利用水平。

4. 要用战略的眼光和发展的眼光看待绩效管理评价体系

世界是发展变化的，我们要用发展的眼光来看待事物。我们既要在土地使用过程中利用好每一寸土地，也要有高屋建瓴的认识，提前做出战略性规划，并根据经济发展形势，及时调整战略战术最终实现土地资源优化配置使用的最终目标。

5. 要互利共赢WIN-WIN模式

天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往——《史记货殖列传》。土地绩效管理的发展是建立在各方互利共赢的基础之上的，没有互利共赢就没有合作。土地资源使用涉及到国家政府地方政府企业学校等等各方利益。在考量土地绩效管理的时候，必须关注对各方利益的关注。否则会激化矛盾，最终不利于绩效管理体系的建立和运行。如何使用土地关键是要明确产权关系，确定政府土地评价的价值和应享有的价值回报。

四、如何建立土地资源绩效管理的体系

1. 加强科学规划和明确路线设定

之所以要有科学的战略规划图，明晰的路线图，有清楚的时间节点图，有充足的应急方案。是因为只有这样我们才能在按部就班的建立起土地资源绩效管理的大厦。也只有做好这些战略基础工作，土地资源绩效管理工作才不会陷入重复低水平粗放式的发展局面。低水平的建设不仅造成资源的浪费，也不利于战略目标的形成。

2. 建立多元的指标体系

建立多元的指标体系有助于综合评价土地使用效率。目前指标体系把奥扩财务指标体系和非财务指标体系。财务指标体系是建立在会计信息系统之上的。这种指标体系具有客观真实可信的特点。但是不具备对无法数量衡量因素的考核。所以要建立非财务指标体系。财务指标体系加上非财务指标体系才能符合综合平衡的战略要求。

3. 建立关键指标体系

我们建立关键指标设计的原则是关注投入产出关系，经济因素是主要因素。是评估绩效的重要指标。建立的定量指标如下：考核指标关键考核发展能力，发展质量能力，安全能力，可持续能力，投入产出能力。其中发展能力是指该地区的经济增加值的同比发展速度。发展质量能力是指经济发展的质量水平。可持续能力是指开发资源除以存量资源，投入产出能力是指经济增加值除以土地成本。

4. 注重发展指标的阶段性发展

绩效评价要注意发展的阶段性。不注重阶段性，就没有无法知道自己所处于的阶段和发展阶段，也没有方法对相对应的阶段性提出相对应的对策措施。

绩效评价的阶段划分为成本收益绩效评价阶段，第二阶段是财务评价阶段，第三是价值评价价值，最高阶段是综合评价阶段。

五、进行土地资源绩效管理的意义

1. 优化土地资源配置，缓解资源供给需求紧张的矛盾

土地是人类赖以生存发展的最重要物质载体。如何充分利用每一寸土地，提高土地的投入产出比是人类发展的重要课题。土地是地球上最主要的资源之一，给人类提供了生存发展的空间。土地作为主要的自然资源之一，它具有有限性和不可替代性，是人类生产生活的物质基础。伴随着经济社会发展和城市化，国家对土地的需求越来越大，加强全面的土地资源绩效管理逐渐提上了日程。只要建立科学合理全面的绩效管理体系必然是解决土地资源使用的关键环节。建立之后能够进一步提高土地投入产出关系，提高资源利用率。

2. 综合的绩效管理体系和全年科学的审计建议能够为政府部门的土地决策提供依据

政府的科学决策有事实的依据。而全面系统绩效管理体系既能够给政府完整的数据要求也能够给政府以决策支持。由于土地绩效管理是全程的绩效管理也是结果的绩效管理，它在时空上是全面系统的，在关键要素是全面的，这些都有助于政府进行事前预测，事中监控，事后改进。它为政府的土地资源的合理利用提供科学的管理体制和行之有效的管理手段。

参考文献：

[1]郑州市统计局，国家统计局郑州调查队.郑州统计年鉴（2011）[M].中国统计出版社，2011.

[2]马国贤.政府绩效管理[M].复旦大学出版社，2005.

（作者单位：石家庄市新华建设用地服务中心）