我国公共投资项目绩效审计现状

苗冰玉

摘要：加强公共投资项目绩效审计的开展和进一步应用是目前我国审计领域的一项重要课题。由于公共投资项目绩效审计的基本原理也适用于其他专项资金项目的绩效审计，因此深入系统的研究公共投资项目绩效审计，对于其他项目的绩效审计工作也有着重要的参考和借鉴意义。据此，对我国开展公共投资项目绩效审计的情况进行了探析。从国内公共投资绩效链审计模式的发展状况入手，探讨我国公共投资项目绩效审计的现状，并对我国开展公共投资绩效审计模式的必要性进行分析。

关键词：公共投资项目；绩效审计；现状

中图分类号：F23

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.27.059

公共投资项目绩效审计概述：

公共投资项目是指由金融基金和社会资源建设的公共基金和其他政府投资项目。在我国的公共开支中，公共投资项目占据了很大一部分，对我国经济社会发展有重要作用。随着我国对以创建公共财政为目的的财政体制改革的不断推进，公共财政体制和框架渐渐完善，政府机能也由本来的对社会经济各方面的全盘干涉，渐渐转变为只对市场不能很好发挥作用的部分进行弥补，大众投资的重心转向了公共投资范畴中的非竞争性项目。由此，绩效审计作为审计工作的一项重要内容，怎样加强公共投资项目绩效审计的开展和进一步应用是目前我国审计领域的一项重要课题。

1绩效审计的含义及现状

绩效审计至今没有一样的定义，许多国家对其都有不同的诠释，例如：美国将绩效审计定义为“是许多证据，这些证据是用来客观有效的审查一些项目的，它的目标是为了评价政府当局、项目、活动的业绩和效益，来改进公共监督或改革行动”；澳大利亚的审计法规将绩效审计定义为“为了评价一些业务经营活动是否有用以及有用程度，对整体和局部履行职能的效益或经营业务的进度所做的检查；对整体和局部采取的并用来权衡业务经营活动有没有使其正常运行的程序的方法，能否使集体和个人能够衡量业务经营活动的经济和效益程度所做的检查”；1986年第12届国际会议上，最高审计机关国际组织认为绩效审计是“对公共投资项目管理的经济性、效率性和效果性的评估，也称绩效审计”。

我国的绩效审计，是建立在受托方与委托方之间职责关系之上，被委托方进行一些经济活动，由他人对这种活动进行经济性、效率性和效果性的检查，他的目的是为了使受委托方能够更好地执行自己的任务。经济性审计是检查钱款支出是不是在所能用的范围里的最小支出，即以最小的开支来开展活动。经济性审计是检查被审计单位的相关活动是不是合理或守法的。效率性审计是审查输入和输出之间的关系的，它可以评判被审计单位的“支出”和“收入”之间的关系，判断它的相关业务活动是不是有效进行的。其审计的主要内容是：看被审计单位是否把每一份资源都充分利用了；如果没被充分利用或者没有取得应该有的绩效，再查出原因；检测被审计单位是不是遵守了业务活动相关的法律法规等等。它旨在揭露被审计单位的内部机制是不是合理以及是不是对其单位进行了有效的管理，并且找到能够提高它的绩效的方式和对策。效果性审计是看被审计单位设定的目标是不是有效的被完成了。而对于绩效审计来说，应该要包含以上三个部分。因此，绩效审计就是按照某些特定的评价指标、运用一揽子方法，对被审计单位资源利用的经济性、效率性、效果性进行评价，找出有待改进和出现问题的地方，并且提出相应的改进对策。

绩效审计最初在国内起源于20世纪的80年代，直到现在，我们仍然处于绩效审计的起步阶段。在我国，用于某些特定用途的资金和从外国引进的投资都在进行绩效审计，包含了这些资源是否被经济有效的利用的评定。我国的绩效审计还在不停的发展中，一定会有一些不足之处，比如：审计观念不超前，不能够清楚的认知和界定什么是绩效审计；审计的方法也较为落后；也没有制定统一的审计标准等等。

2公共投资项目绩效审计的界定

现如今，对于公共投资项目绩效审计的范围，很多人还不能够清楚的认识。在绩效审计的范围方面，目前有三个认识上的偏差：一是认为绩效审计中包括对企业绩效的评价；二是认为绩效审计是对政府绩效的全面评价；三是认为绩效审计就是经济效益审计。

2.1绩效审计与企业绩效评价的差别

正如上文所述，绩效审计是评价被审计单位是否有效又充分的利用了其每一分钱、每一份资源。不同地方国家的政府对绩效审计的范围有不同的规定，例如美国审计总署在其2007年新版政府审计准则中，明确了绩效审计的目标包括“对项目的效果性、经济性和效率性，内部控制、法律和其他规定的遵循情况进行评估；提供前期的分析、指导或总结性的信息”（见美国政府审计准则2007年修订版，《美国政府审计准则（2007）》2011年12月，美国政府责任办编，中国法制出版社），但总体说来，绩效审计是用来评价被审计单位对公共资源的利用是否经济有效的，不包括或者说涉及很少企业绩效评价，就算涉及，往往也是针对企业中的公共资源的。

2.2绩效审计与政府绩效评价的差别

在我国，《宪法》和《审计法》对政府单位进行审计的责任和范围进行了规定。绩效审计往往从资金的输出出发，所以往往并不关心财政“流入”。我国的绩效审计包括两方面：一是财政性资金（或称公共资金）支出，比如：行政事业单位的经费支出、国家投资建设项目等。二是国有及国有资产占控股或主导地位的企业和金融机构。我国开始的相对比较早的绩效审计就是对一些大中型企业的经济效益审计。因此，绩效审计与政府绩效评价之间既有联系、又有区别。两者的起源都是“新公共管理运动”，在某种程度上，都能够督促政府机关增强责任意识、完善内部管理机制、提升经济效率。但是从内容上看，二者是有区别的，绩效审计可以看成是政府绩效评价的其中一个内容，它是针对一个或几个问题进行的。最高审计机关国际组织在关于绩效审计的指南中还指出，绩效审计的对象是评价政府机关所进行的活动以及所运用的绩效审计评价系统是不是经济有效的。因此，如果不对绩效审计和政府绩效评价加以区分，则不利于发挥绩效审计的特点和优势。

2.3绩效审计和经济效益审计的区别

绩效审计特指政府单位从事的经济活动是不是满足经济性、效率性、效果性。而经济效益审计的内容则是评价能够实现某种经济效益的方法和程度，它旨在提高经济效益，也是政府机关进行审计的形式之一。生产经营活动和财政经济活动必定会取得一定的成果或者说收益，而绩效审计就是审计这些成果或者收益的，他通过对审查这一系列活动取得的成果，来评价经济效益是不是足够高，资金和资源的使用是不是合理有效，单位的经营状况如何，进而找出改进的方法。对于经济效益审计，其目标也是一致的经济性、效率性、效果性审计，即3E审计，若加上环保性、适当性（公平性），则为5E审计。但经济效益审计包括管理审计、经营审计，一般是内部审计机构开展的；而绩效审计属于广义的经济效益审计。经济绩效审计的内容也包括投入的经济性、管理的效率性、产出的效果性，侧重经济方面的效益，而效益至少包括经济效益、社会效益和环境效益，因此，倘若不能很好地区分绩效审计和经济效益审计，就容易忽视社会效益和环境效益的审计和评价，也不利于绩效审计发挥更好的作用。

3公共投资项目绩效审计的现状及必要性

公共投资一般指一些固定资本，这些固定资本往往是由政府机构投资的。而这些政府机构的投资往往局限于一些特殊的公共服务领域中，所以这些资本被称为公共投资，或者说是政府投资，也就是政府为了满足大众的需要，投入一些资金来建设某些项目的行为和过程。政府投资的重点在于社会效益，往往将资本投入在一些基础设施建设、公共服务上面，其特点在于开创性和战略性，同时具有弥补市场失灵的部分、保证市场资源配置、调节国民经济运行的功能。

公共投资项目是一些建设项目，这些建设项目的投资资金往往是一些用于社会公益的财政性资金或者社会公用资金，或者是一些由其他政府投资的资源。公共投资项目和政府投资项目两者之间是既有区别、又有联系的。政府投资项目往往是指全部由政府投资或以政府投资为主（即政府投资额占50%以上的项目或政府投资虽不足50%，但这些项目的相关控制权实际在投资政府手中）的建设项目。它首先具有公益性，其主要目的是弥补市场失灵的部分，将经济效益和社会公平两者一起抓，能够使国有经济在有关国家经济命脉的首要产业中保持强大的实力和地位；其次具有排他性，但是它缺乏和其它投资项目之间的竞争，因此其效率往往不够高；最后具有调控性，它可以使政府更好的调节国家的经济运行。

公共投资项目绩效审计是指“审计人员或者其他取得技术资格的专业人员，运用一些专业的方法，再根据某些特定的标准和方式，对公共投资工程项目是否经济有效进行不主观、不偏颇的评定，发现问题，提出完善的对策和措施，是一种不依附的审计行为，其作用是使政府的投资结构更加合理，是投资效益得以提高，并且可以作为一些问题的决策依据。”目前，我国公共投资项目绩效审计仍在发展阶段，就必定会存在一些不足之处：

一是公共财政体系有待改进。我国的公共财政体系仍有很大改进空间，政府过度使用职权、不能正确及时的履行责任的现象还是经常出现，如今很多人仍然不能全面的认知公共财政，所以实际操作过程中也往往会存在偏差。现在的政府审计的焦点不仅仅是资金的“流入”和“流出”是不是合法、真是了，而更关心资金“流出”的效果。但是目前我国的公共财政体系还是不够完善，这也就使我国的公共投资项目绩效审计工作仍然不尽如人意。

二是公共投资绩效审计工作不能独立进行。目前的审计机关是政府的一个组成部分，这种结构会影响对公共投资绩效审计的监督力度，对公共投资项目的绩效审计更是相当于政府机构的一种内部审计。

三是公共投资绩效审计标准难确定。由于审计对象是多种多样的，对审计对象的经济性、效率性和效果性评价的标准也不尽相同，这样对保证审计工作的客观公正造成了一定阻碍。四是公共投资绩效审计工作繁杂，使公共投资绩效审计不能深入开展。我国目前审计人员依然比较少，而且编制受限，相对繁重的审计任务而言，审计人员往往显得力量微薄。

因此，公共投资项目绩效审计的目的即是促进公共投资项目以最低的成本取得最大的产出，并且达到最大的效果，即使公共投资的款项以最小的成本获得最大的回报。所以进行公共投资项目绩效审计是必要的。

参考文献

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