试议我国政府绩效评估中的瓶颈问题

2016-03-02曾笑

财政监督 2016年20期

●曾笑

试议我国政府绩效评估中的瓶颈问题

●曾笑

随着政治、经济、文化全球化的不断发展，我国政府绩效评估体系也在逐步建立，努力向西方发达国家有效精准的政府绩效评估制度学习并靠拢，力图为我国政府绩效评估取得更大的进步和发展作出努力。然而，在这一过程中，问题不断涌现。本文试图探究我国政府绩效评估中出现的瓶颈问题，并在剖析这些瓶颈问题的基础上，结合我国现阶段的国情，尝试给出一些中肯、切实、有效的应对措施建议，为破解我国政府绩效评估中的瓶颈问题提供一些参考。

政府绩效评估瓶颈问题立法机关

一、引言

政府绩效评估的实践和理论研究开始于二战前后，繁盛于二十世纪七八十年代。在20世纪80年代中期，为适应科学技术的飞速发展以及日益激烈的全球化趋势，同时也为激发民众对政府的信心，解决财政赤字问题，大多数西方发达国家采用了政府绩效评估的改革措施，以公共责任和顾客至上为理念，并取得了相应的成果，重新获取了社会公众对政府的信任，使国家的凝聚力得到新的长足发展。西方发达国家对政府绩效评估的成功实践为我国借鉴和引入政府绩效评估管理的理念和技术方法提供了坚实的基础，为政府绩效评估在我国的推行提供了一种现实选择。

但是，政府绩效评估这一管理技术和方法来源于西方发达国家高度市场化、信息化、法治化的行政生态环境，而目前我国仍处于社会主义初级阶段，在这些方面与西方发达国家相比还存在一些差距，因此在借鉴西方发达国家政府绩效评估体系和管理的过程中，我国必须尽快着手研究西方发达国家政府绩效评估管理体系在中国的适应性和适应度，分析这种政府绩效管理体系在中国这一特殊的行政环境中发展所面临的各种障碍因素和潜在的问题，这对于我国实施和发展政府绩效评估管理体系具有重大的理论和现实意义。

国内学者对政府绩效评价的研究开始于20世纪80年代，实践探索开始于1993年山西运城地区行署的“新效率工作法”，这是我国政府绩效评估发展中的标志性事件，具有里程碑式的意义。在这之前，我国的政府绩效评估基本仅限于理论上的研究和探讨，是停留在微观意义上的政府绩效评估；在那之后我国出现的效能监察、社会服务承诺制、目标管理责任制等，都是在结合中国特色文化和执政理念的基础上，从各个方面探索政府绩效评估的实践形式。

目前，对于我国而言，不管政治、经济、文化、社会、科学等方面的发展如何飞速，如何先进，政府绩效评估始终是最为薄弱的环节之一，而这一薄弱环节并不能够通过政治、经济、文化、社会、科学突飞猛进的发展而有所改进。因此，要解决我国政府绩效评估中的瓶颈还需要从自身上下功夫，同时还需要借鉴和学习西方发达国家政府绩效评估的管理理念和体系。目前我国政府绩效评估主要由上级领导部门推动并进行组织，而社会公众、立法机关及其他民意代表机构在评价过程中远未发挥其应有的作用，这在很大程度上降低了我国政府绩效评价的意义和作用。首先，从根本上来说，政府与社会公众的关系属于代理人与委托人的关系，社会公众委托政府管理国家，政府绩效在很大程度上相当于政府在管理国家时所作出的贡献和呈现出的效果，而政府绩效评估则相当于社会公众对政府在这一期间作为的满意程度。理论上，社会公众才是政府绩效评估的主体，应该对政府绩效评估具有压倒性的权力，然而事实并非如此，这也是本文要提出的瓶颈问题之一。其次，就目前而言，在西方各国，政府绩效评估管理体系发展比较迅速和比较完善的都是法制建设比较健全的国家，其相应的立法机关具有独立于政府之外的权力，因而并不畏惧政府的压制而敢于对政府绩效作出真实、精准的评估。最后，在这些西方国家中，民间也存在着许多的政府绩效评估组织和机构，这些组织和机构或由各大学承办或由社会公益人士捐助建立，在某种意义上是完全独立于国家政府的，可以对政府绩效作出更加公平、公开、公正的评价，例如美国的坎贝尔研究所，至今仍被各国所称道和学习。

从现有文献来看，我国已有很多学者从不同角度对政府绩效评价主体，尤其是公众参与评价问题进行了探讨，本文将继续在社会公众和政府绩效评估的关系中进行探究，此外本文还将从立法机关和民间组织机构入手，以期能够开阔思路，在借鉴前人研究成果的同时，为以后我国的政府绩效评估研究提供一些借鉴。本文最后针对我国政府绩效评估中的瓶颈难题提出了相应的措施建议，虽然并不能够完全解决政府绩效评估的瓶颈问题，但是也希望能够给读者一点启发。

二、政府绩效评估的基本内容

（一）政府绩效

政府绩效是指政府在行使管理国家的职能时所体现出来的管理能力及其管理工作的结果和效益，主要分为政治绩效、经济绩效、文化绩效和社会绩效四个部分，其中经济绩效是政府绩效的核心内容。经济绩效在整个政府绩效的系统中起着举足轻重的作用，失去了经济绩效，政治绩效、文化绩效和社会绩效都将是纸上谈兵，因此保证经济稳定增长是实现政府绩效的首要目标。政治绩效则是政府绩效的中枢，在政府绩效中同样有着不可忽视的作用，因为要想实现经济绩效就必须要保证政治绩效。文化绩效和社会绩效是政府绩效的重要产物，只有经济绩效和政治绩效得到了长足的发展，文化绩效和社会绩效才有可能实现。自“绩效”出现以来，国内外学者相继为其作出种种定义，虽未得到一致的结论，但也达成了共识：绩效是一个“3E”结构（Economy，Efficiency，Effect），而公平、公开、公正也是政府绩效的基本要素。

（二）政府绩效评估

政府绩效评估，顾名思义，就是运用科学、系统的方法对政府绩效的经济性、效率性、效益型以及公平性进行评估，尽可能作出客观的评价，从而对政府有关政治、经济、文化和社会等方面的决策和管理提供一定的建议及对策。根据政府绩效评估的结果，对政府治理的效率、效益、服务质量、公共责任等方面作出判断，并通过对比政府预算与决算的成果差异来划分等级。从评估的标准来看，政府绩效评估可以分成两大类：一类是评估政府的治理能力，另一类是评估政府活动及其结果，我国的政府绩效评估大多属于后者，即主要是政府或政府委托其他组织对政府绩效进行成本-效益评估、配置效率评估以及公平性评估，是一种内部评估。而评估政府的治理能力却很少被采纳，主要是因为这类评估的客体是政府制度建设，评估难度较大，属于一种外部评估，实践中最具代表性的应该是美国雪城大学的马克斯韦尔公民与公共事务学院所做的政府绩效评估。

我国所采用的绩效评估主要分为三种：专项绩效评估、具体行业的组织绩效评估和普适性的政府绩效评估。这三种绩效评估从三个方面阐述了政府绩效评估，而且层层递进，从微观到宏观。首先是微观层面，专项绩效评估是对个人工作业绩、工作能力以及贡献程度的评估和肯定；其次是中观层面，具体行业的组织绩效评估是对政府各部门、各单位履行其职能的评估和认定；最后是宏观层面，普适性的政府绩效评估是对政府职能以及政府满足社会公众需求程度的评估与确定。

（三）政府绩效评估的意义

我国正在发生广泛而又深刻的变革，面临着前所未有的机遇和挑战，但总体上是机遇大于挑战，在这样的社会背景下，抓紧研究政府绩效评估并探讨其在我国的发展具有重要的现实意义。

1、政府绩效评估能够规范行政行为。当前我国政府在很多事务的处理上基本具有绝对的行政权力，对政府绩效进行评估可以在某种程度上规范政府的行政行为，使政府不会为了自身的利益而罔顾人民及国家的利益。在这个方面，政府绩效评估对政府的行政行为既起到了一个监督的作用又发挥了其促进政府行政行为的规范性作用，同时也让政府在绩效评估的过程中能够看到其行政行为的优劣，在以后的行政中尽量作出改变，不犯同样的错误。

2、政府绩效评估能够提高行政效能。在政府绩效评估中，效率是非常重要的一点，而对政府的绩效进行评估可以有效提高政府的行政效能。将政府的工作方案及计划与其当年所取得的成效进行对比、分析、评估是政府绩效评估的必经过程之一。通过这种方法，政府能够在绩效评估中看到其行政效能的高低，并进行相应的调整，争取在下一年度的绩效中提高效率。同时，在政府绩效评估中，政府也能够观察到其他地区的政府绩效，“见贤思齐焉”，相应地，政府也会借鉴其他地区政府的行政方式和方法，提高自身的行政效能。

3、政府绩效评估能够节约行政成本。随着世界经济的全球化、信息化和知识化，政府也越来越有必要与时俱进，朝着绩效化、集约化、精简化的方向，转变其执政理念和执政方式来降低政府的行政成本和规模，从而提高管理能力和执政质量。发达国家多年来的实践证明，政府绩效评估能够大大节约行政成本，是政府在改革进程中极其重要的一个工具。目前我国政府面临的问题较多，比如有的部门种类繁多、行政程序复杂、行政人员过剩等等，这些问题导致的直接结果就是政府支出的增加。而政府绩效评估可以协助政府在精简部门、精简程序、精简人员的同时不影响、不阻碍政府日常行政的操作，反而可以大大促进行政行为的快速执行，不仅可以节约政府的行政成本，还可以提高政府的行政效能。

4、政府绩效评估能够促进透明政府的建设。在2013年9月18日主持召开的国务院常务会议中，李克强总理特别强调“要让政府政策透明，让群众看得到、听得懂、信得过，要主动回应社会关切，把人民群众的期待融入政府的决策和工作之中，努力增强提升政府公信力、社会凝聚力的软实力，努力打造出透明政府、回应政府和公信政府”。而政府绩效评估正是以社会公众为评估主体，密切地关注社会公众对政府绩效的满意程度，切实与社会公众的需求挂钩，努力实现政府绩效信息的真实、公开、透明，让人民群众了解政府的作为，从而响应党和人民的号召，促进透明阳光政府的建设。

三、政府绩效评估的瓶颈问题

政府绩效评估旨在引导政府尽职尽责做好各项工作，作为一项制度，它已经成为世界各国公认的难题之一。目前，我国正处于新旧体制的转轨时期，政府绩效评估也处于起步阶段，经验不足，瓶颈问题就在所难免。

（一）政府绩效评估与社会公众的关系

从委托——代理理论出发，社会公众是委托人，政府在一定程度上是在扮演代理人的角色，主动权在属于委托人的社会公众身上。然而，在政府绩效评估的过程中，大多数时候是由政府及其工作人员发起并进行评估的，社会公众并没有参与到其中。因此，在政府绩效评估这一重要制度上，社会公众的权力并没有得到发挥和施展，政府在这一过程中始终处于主导地位。这是政府绩效评估的瓶颈问题之一，是最基础的，也是最明显的问题。

调查研究显示，我国的社会公众并不热衷于参与政府绩效评估，对政府绩效评估的结果关注度不高，对政府绩效评估的信息来源及信息的真实性并不进行深刻追究。从这一层面上讲，社会公众直接忽略了政府绩效评估的信息真实性，因为他们认为对政府来说这些评估信息是可以伪造、捏造的，所以对评估结果和信息不感兴趣，这导致政府的行政能力、行政效能大大降低，使预算、成本、支出等大大上升而不为人所察，最终危害社会公众本身的利益，乃至国家的利益。

总而言之，政府绩效评估的价值与社会公众的参与度有着密切联系，社会公众的参与度越高，政府绩效评估的价值就越大。然而，社会公众的参与度又是政府绩效评估中的又一瓶颈问题。

（二）政府绩效评估与立法机关的关系

随着我国行政制度的不断改革，作为行政管理制度上的一项创新，政府绩效评估也逐渐受到重视。中国政法大学法治研究院曾花费两年的时间对政府绩效考核进行集中研究，与实务工作者达成共识，即只有走法制化的道路，政府绩效评估才能够真正突破行政权力的阻碍。简单来说，就是指政府绩效评估必须设置立法机关，使其与行政机关独立开来，能够独立地对政府绩效进行公平、公开、公正的评估。

然而，政府绩效评估的法制化道路并没有那么容易走，这也直接导致了政府绩效评估的又一个瓶颈问题。当前，我国有近三分之一的地方各级人民政府开始政府绩效评估的实践，但是尚处于自发状态，缺乏相关立法。从狭义上说，是我国没有落实政府绩效评估的相关法律法规，导致我国政府绩效评估的立法机关不作为；从广义上说，是我国行政机关掌权过多，相关的立法机关并没有完全从行政机关独立出来，导致我国政府绩效评估的立法机关无法作为。

（三）政府绩效评估与民间组织机构的关系

目前，在我国绝大多数的政府绩效评估活动中，政府始终占有主导地位。从上世纪90年代至今，我国各地各部门不断涌现出政府绩效审计、行政效能监察等各具特色的内部政府绩效评估方式，但这些形式各异的政府绩效评估方式以检察机关、审计部门等政府部门作为评估主体，仍属于内部评估的范围。就政府主导的内部政府绩效评估而言，无论其具有何种优势，只要与政府部门挂钩，都难免屏除其天然缺陷，毕竟“既当运动员，又当裁判员”的评估结果始终缺乏说服力，甚至可能会沦为政府竞争中制造政绩的工具。在此背景下，政府绩效评估的民间组织机构应运而生。

但是，被赋予从外部来评价政府绩效的民间组织机构有时候也不能够进行公平、公开、公正的评估，其原因之一就是政府的介入。自1998年辽宁省沈阳市的“百万市民评议政府”活动开始，各地就争相模仿，由此全国各地不断涌现出“万人评价机关”、“网上评价政府”、“万人评议政府”、“市民评价政府”等民间组织活动，但是这些民间活动表现出明显的“运动化”趋势，个别地方的领导甚至把这种由民间组织发起的外部评估活动作为其个人意志的体现，一旦有需要，便随时发起，因而并没有实现其被赋予的公开、公平、公正地评价政府绩效的功能。

四、政府绩效评估中瓶颈问题的应对措施建议

早在2005年，温家宝总理在政府报告中明确提出“要抓紧建立科学的政府绩效评估体系”，基于上文对政府绩效评估在实践过程中与社会公众、立法机关和民间组织机构存在的瓶颈分析，本部分提出一些切实可行的建议和方案，希望能够有助于改善当前的政府绩效评估制度。

（一）提高社会公众参与政府绩效评估的意识

一直以来，我国政府所讲的政府绩效评估是内部控制的重要手段，由此而展开的绩效评估也是以自上而下的方式进行，很少有社会公众参与其中。为了改变这种局面，政府首先要做的就是提高社会公众参与政府绩效评估的意识。

1、定期开展座谈会普及社会公众参与政府绩效评估的知识。从历史发展来看，我国经历了两千多年的封建社会，社会主义新中国的建立不过六十多年，所以广大人民群众头脑中的封建意识还相当强烈，觉得政府中的官不可轻易触怒，并没有觉察到自己当家作主的“主人”身份。因此，在全国各地，尤其是一些思想比较落后、交通不发达的地区，要定期开展座谈会，告诉广大的社会公众，他们才是这个国家的主人，他们有权利有义务参与到政府绩效评估的事务中，并且只有这样政府才能够切切实实地顺应民意、为人民做主、全心全意为人民服务。当然一次座谈会可能不会对社会公众心中根深蒂固的封建传统思想有明显的改善，但是定期开展这样的座谈会并将社会公众参与政府绩效评估的相关规定落到实处却能够让社会公众对当今政府改观，发现当今政府与以往皇帝专政的不同。

2、完善社会公众参与政府绩效评估的相关规定。要想提高社会公众参与政府绩效评估的参与度不能仅仅靠座谈会，还要靠实实在在的规定。首先是社会公众代表的确定。我国是一个人口大国，要让所有的社会公众参与到政府绩效的评估中基本上是不可能的，但是社会公众中包含着不同的阶层、集团和群体，因此可以考虑从不同阶层、不同团体和不同职业等各方面评选出一定名额的代表来参与进去。其次是参评代表的比例及权重。科学有效的政府绩效评估不但应该包括广泛的评价者，同时也要考虑到不同阶层人群的差异并据此合理配置各个评估主体的权重比例，而如何合理配置各个评价主体的权重则是一个非常重要的过程，因为这可能对评价结果能否为社会所认可具有关键意义。最后是对参评代表的监督问题。虽然各参评代表是由各个群体组织评选出来的，但不排除在政府绩效评估中可能会出现的结党营私、收受贿赂等问题，所以必须对参评代表的评价过程进行监督检查。

（二）改善我国政府绩效评估立法机关

在对国内外有关政府绩效评估的实践和经验进行调查研究的基础上，反思我国政府绩效评估制度上存在的问题，发现法治化是政府绩效评估必然的路径选择和发展趋势，因此为了响应党和国家政策，改变政府绩效评估法治不足的现状，必须加快改善我国立法机关的步伐。

1、对政府绩效评估中所提供的信息进行责任所有制。虽然目前我国正致力于建设“责任型、法治型、服务型”的现代政府，但取得的成效甚微，原因之一就是“为民服务”并没有落到实处。上级政府有关民众的需求及呼声来源于下级政府，而下级政府又受上级政府管制，从而为上级政府服务，于是下级政府在汇报民众需求时便会存在扬长避短、报喜不报忧的情况，甚至存在虚报、假报数据业绩等问题，为民服务无形中转变成了为官服务。此外，政府绩效评估信息失真既有人为因素，也有行为上的差错和其本身的缺陷，因此对政府绩效评估中所提供的信息进行责任所有制就显得尤为重要，谁提供了信息谁就对这个信息负责到底。这样一方面可以让那些意图以上报虚假信息博得上级欢心的工作人员止步，另一方面一旦发现评估信息出现问题还可以对信息的提供者进行责任追究，以此防止政府绩效评估信息失真。

2、建立严格、独立的政府绩效评估监督机制。一般来说，任何一项措施、制度出台后，要保证其贯彻执行的效果，就必须建立行之有效的配套监管机制，政府绩效评估也不例外。自政府绩效评估制度实施以来就有审计机关作为其监督机制而存在，但是纵观政府绩效评估二十多年的发展，审计机关的监管功能并未发挥出来。所以，在立法机关上，对政府绩效评估的监督不能停，要加强并确定、制定更为严格的、独立的监督机制。让监督机关与行政机关独立，使监督机关的能力范围、职能效力不受行政机关管辖，如此才能使监督机关在发现问题时能够及时、有效地作出反应，并实施相应的惩罚措施。

（三）大力发展政府绩效评估的民间组织机构

我国的相关条例明确指出“绩效管理机构、政府及部门可以委托第三方机构开展绩效评估，而其他高等院校、科研机构、社会中介组织和普通市民等也可以在未受委托的情况下独立开展对政府及部门的绩效评估”。这一规定为政府绩效评估的民间组织机构的发展提供了可能，黑龙江省哈尔滨市更是在其地方立法中引入了“第三方评估”。2004年，我国第一家政府绩效评价研究机构——“中国地方政府绩效评价中心”由兰州大学成立，自此，清华大学、北京大学等内地多所高校也相继建立了类似的政府绩效评价机构，试图为政府行政决策提供调查和咨询服务。

1、加强民间组织机构的独立性。作为政府绩效评估的民间组织机构，首先就要加强其在政府之外的独立性，使其不受政府的意志控制，不受政府的意愿左右，而根据政府业绩、成就、产能、成果、效能等实际情况实事求是，作出恰如其分、公平公正的评价。民间组织机构只有完全独立于政府之外，才敢于指出当前政府绩效的不足、失误等，能够对政府提高自身行政行为和行政职能提供一定的帮助。因此，一定要保护、加强民间组织机构的政府独立性。

2、对民间组织机构实施竞争激励制度。目前，我国政府绩效评估的民间组织和机构越来越多，在其蓬勃发展的同时，民间组织机构的政府绩效评估可信度也逐渐成为一个大问题。对政府绩效评估的相关民间组织机构实施竞争激励制度，让这些数目逐年增大的民间组织机构相互竞争，以对政府绩效作出更加精准、正确、公平、公开、公正的评估，同时给予优秀的民间组织机构相应奖励，奖励可从精神上也可从物质上，以此来激励各民间组织机构出谋划策、尽心尽力为政府绩效评估作出更大的贡献。

五、结论

提升政府绩效是现代政府运作的核心。要提高政府绩效首先要知道政府绩效是什么，政府绩效如何评估，并从中找出如何改善政府绩效的方法，使政府能够对民众的需求、利益作出回应，担负起对民众的责任并有所作为，努力打造出属于人民群众的“责任政府、法治政府和服务政府”，这也是政府绩效评估的目的所在。本文主要从社会公众、立法机关和民间组织机构这三个方面阐述了政府绩效评估中的瓶颈问题，并相应提出了一些比较切实可行的建议，以期能够为政府绩效评估提供一些借鉴。当然，政府绩效评估作为世界性的难题之一，其存在的问题可能不仅仅在于社会公众、立法机关和民间组织机构，可能还有其他许多方面有待探讨，这也是下一步的研究方向。

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

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