公共财政的法治逻辑与立法面向<br/>——以《法治财政建设实施方案》为切入点

公共财政的法治逻辑与立法面向
——以《法治财政建设实施方案》为切入点

2016-03-02黄家强

财政监督 2016年20期

●黄家强

公共财政的法治逻辑与立法面向
——以《法治财政建设实施方案》为切入点

●黄家强

现代国家公共财政以遵循法治为逻辑，以实践公共为本位，以彰显权利为价值。对于处在建设法治财政关键时期的我国而言，实现财政良法善治乃头等要事。当前我国在财政规范的静态层面上存在着体系散乱不统合、层级低劣易变动、思路迷失不理性等立法疏漏，又在动态层面上存在财政执法的理念曲解、财政司法的功能缺失、财政守法的动力偏差等环境劣化。为推进法治财政建设，有必要从坚持发展导向型的财政立法思路，完善与统合财政具体规则与立法体系，以及优化财政法治环境和塑造权利为本理念上进一步开展工作。

公共财政财政立法财政法治发展导向

“财政是国家治理的基础和重要支柱，法治乃国家财政之治理利器。”财税法治作为通往法治中国的优选路径，已在国家顶层设计方面得以政策反映，并积极落实于社会转型下的全面体制改革实践之中。①沿循法治逻辑的中国现代公共财政治理，是一条既要“在制度层面实现财税法制”的立法提升之路，也要“在理念层面厘清其推进纳税人权利保障和社会公平正义目标之积极意义”的民主声张之路。这其中，构建“合善”的财税法制是实现优良财税法治的基本前提，只有制定出符合“调节财富分配、规范公共财产、限制政府权力与保护纳税人权利”等财税法价值取向的各项财税法律法规及政策解释，形成“依法治财+依法治税”的规范支撑，方能实现法治财税从理想图景到现实诉求的目标超越。近期，财政部出台《法治财政建设实施方案》（以下简称《方案》），其中明确了“完善财政法律制度体系”的立法任务，这将对长期以来财政领域“政策大于法”、“财政软性约束”、“权力腐败”等问题带来可观变化，本文在解读该文件的同时，结合我国当前财政领域立法现状及问题，试图厘清法治财政建设过程中未来财政立法思路及提出本土语境下的具体应对策略。

一、迈向法治逻辑的公共财政时代

现代国家大多已经进入以“规范控制政府权力，保障维护纳税人权利”为至上目标的公共财政时代，实现这一目标的有力武器就是法治逻辑的灌入。“在财政法治建设中，法治文化建设是基础，推进财政收支法定是主要内容，加强财政公开透明是工作保障，而完善财政法律制度则是根本。”结合《方案》中有关财政立法任务的开展要求，对其作出反思性的检视，从而厘清一条契合我国财税国情的立法思路，以对可能发生的行动错误及时纠偏。

（一）法治财政：现代财政公共性的必然逻辑

从财政体制的历史演化进程来看，自国家形成以来大致经历了“君主财政—国家财政—公共财政”的发展路径，其中，现代国家的公共财政的本质属性就在于“公共性”，这种“公共性”不仅意味着财政资金来源于广大公众并在资金使用上最终回归公共，还意味着在收支效益公共性的基础上必须满足行为过程的正当性，即体现为权力公共与权利公共的合一性。建立公共财政模式，就是要以“公共性”作为根本准则，去约束和规范政府与市场、国家与公民、中央与地方等之间的权利与义务关系。从而，公共财政表现为法治型财政，它通过权义结构配置、行为模式规范、责任追究机制的法律技术手段，使得公众对于财政作用权力性的民主监督以及财政作用公共性的权利期待不至落空，最终形成以控制财政权力为过程、以维护纳税人权利为追求的“权利时代”和“公民社会”。

鉴于公共财政的法治维度，要想实现良性法治效果——控权与维权目标共存，就必须从以下方面着力：一是财政良法的制定。只有兼具规则逻辑体系的一致性、完整性的“形”和正当性、合理性的“神”之法才是良法。从这方面来说，一方面必须对大量的财税政策法令进行筛选和提炼，在分散立法的基础上进行再次共性集中进而实现统合立法的目标，从而保证财政法律体系的“形式良性”；另一方面，财政法律法规的制定必须受制于“上位法高于下位法”和宪法最高效力约束等原则，经受立法程序和民主参与的检验，最终还要契合广大人民权利所向和利益所需，以此来确保财政立法的“实质良性”。二是财政善治的推行。“法治是良法与善治的有机结合”，依照善治的八项标准来看，②对财政执法机关的最基本要求应是“厉行法治”。除了严格要求财政机关依法履行职权以外，还要积极搭建政府与公民之间的密切合作关系。例如新《预算法》中增加的政府部门预算公开义务、税收征管中的涉税信息共享义务等都体现于此。三是财政问责的落实。实现良性社会治理效果，除了要在良法善治上下功夫，还必须对各类财政违法行为落实政治问责和法律追责，这表现为既要对违反现行财税法规定的广义立法活动进行合法性审查，又要依法追究财政权力（权利）主体的政治责任或法律责任。

（二）财政立法：行为规范下的控权与维权首义

作为财政权力和财政问责有效开展的基础要件，财政立法是对财政主体的权义分配、行为过程和效果评价的统一规范，它以明确财政主体的事先权义结构、准确行为的事中程序规则和消极行动的事后处罚结果，意图实现行为设定、行为指导与行为纠偏的功能导向，总而言之，财政立法的终极目标就是实现财政行为的规范化，进而达到控制权力和保障权利的双向价值追求。

“‘公共性’作为一种以公共利益为基础的社会建构，是财政与生俱来的本质属性。”只不过现代国家的公共财政体制通过民主立法的途径来控制政府随意行为的权力，进而以控权产生维权的结果导向。在我国，“政策繁多而法律稀缺”的长期规范状态使得“良法之色”在财政领域显得尤为暗淡，财政工具主义和法律虚无主义明显占据优势，这就导致国家干预市场缺乏合理边界、政府侵犯公民权利毫无顾忌、中央调整地方财力分配沟通不畅、财政转移支付不够规范以及公共开支监管不力等问题。当前我国实施法治财政建设的首要之义就是从完善财政立法着手，一改过去“重政策轻法制、重实体轻程序、重权力轻权利”的陈旧观念，一方面应当立法约束政府财政权力，将政府收钱、用钱、管钱的权限置于民主监督之内，另一方面还应立法明确和保护公民作为纳税人所应当享有的公私权利——即公共支出积极受益权与私有财产消极不受侵犯权。

（三）方案述评：财政立法策略判断与行动迟疑

作为法治中国建设的重要篇章，法治财政建设对于当前推进国家治理体系和治理能力现代化尤为必要。2016年7月18日，财政部公布的《方案》提出法治财政的四个基本要素，即“完备的财政法律制度规范体系、高效的财政法治实施体系、严密的财政法治监督体系、有力的财政法治保障体系”。其中，首当其冲的便是努力形成完备的财政法律制度规范体系，并要求从加强重点领域财政立法、完善财政立法体制机制、提高财政立法公众参与度、加强规范性文件监督管理和建立财政规章和规范性文件清理长效机制五个方面进行着力，笔者对《方案》涉及完善财政规范体系的相关规定进行一一梳理，并总结成图（见图1），以先期厘清法治财政建设立法方面的思路所在。

图1 《方案》中财政立法的思路、内容与价值

值得肯定的是，《方案》对财政立法的大体思路、具体方向和价值体现都有所突破，但落实到立法实践中时可能也会呈现下述行动迟疑：其一，财政立法应当坚持何种导向，是以规范支出为导向还是以促进发展为导向？其二，立法与改革如何衔接，当前的财政体制改革与财政立法运动如何相互辉映于国家治理要求？其三，财政政策与财政立法如何衔接，政策转化为法是否只基于经济实践的正当性，经验主义可否构成立法科学的必要条件？其四，如何将规范性文件的审查置于司法权限之下，实现司法对立法的监督约束？诸多问题的提出，主要目的在于为我国法治财政建设走向更为光明的未来而提出些许反思，在此之前有必要对我国财政立法现状进行简单梳理，以期在发现问题的基础上进一步思考。

二、法治财政建设的立法现状审视

众所周知，我国已经基本形成以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由多个法律部门组成的特色社会主义法律体系。但当前国家治理的焦点不仅在于解决“有法可依”的问题，更为重要的是形成全体社会普遍的法治意识。正因如此，十八届四中全会上首次明确提出“中国特色社会主义法治体系”的概念，其主要内容除了前述的法律规范体系之外，还包括法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系四个方面。针对目前的目标所向，结合财政领域的立法现状、法治环境，以发现问题、解决问题的思维逻辑去为财政立法提供更为清晰的思路和更加合理的对策。

（一）财政静态规范层面的立法疏漏

1、财政立法体系散乱不统合。一般而言，从广义上，财政立法包含对财政基本行为、财政收入行为、财政支出行为、财政管理行为以及财政监督行为等方面的法律规制。虽然我国在财政收入和财政支出方面已制定出以《税收征管法》和《预算法》为支柱的立法体系，但一方面在财政基本立法、财政监管立法上仍然有待作为，例如政府间财政关系法、税收基本法、财政基本法等基本立法项目的推进，加之国库法、国债法、转移支付法等具体领域立法的拓展。此外，在财政立法尚未形成优越制度体系的同时，现有的财政规范也难以在财政活动的四个维度上进行统合架构，“政策繁多易变、各地政令冲突和违背法律意旨”的现象大量存在，散乱而不统一的财政立法体系形态将不利于国家财政合法运行目标的实现。

2、财政立法层级低劣易变动。从立法形式来看，我国财政立法主要集中于中央财政机关单独或联合其他部委所颁行的财政规章以及各级地方政府及下属财政部门所制定的地方性财政法规、规章甚至政策性文件等，而在法律层面上其数量泛泛可数，主要如《预算法》、《政府采购法》、《税收征收管理法》以及四部税种法律，在宪法层面“财政”概念群中的基础概念（财政）在宪法文本上出现的次数也不多（共出现八次）。③立法形式的低效力位阶一方面致使执法过程的不严谨，导致出现诸多的权力腐败等问题，例如长期以来我国各地政府时常发生的“乱开支、乱收费、乱摊派、乱罚款”现象，以及曲解或篡改上级乃至中央政府决策恣意妄为地开展行动，这些都是上位法缺位地方自主权力过大和整体社会财政法治气氛不浓导致的结果；另一方面也使得各级政府对于某一事项的规定充满着未知数，极易发生变动，国务院关于清理税收优惠政策态度的逆转突变就可为之佐证。

3、财政立法思路迷失不理性。归结来看，我国当前财政规范的主要症结点在于政策之治大大超过法律之治，过度注重短期治理效果而忽略长期治理远见，立法过程过多依赖政治决定而非专家知识与民主参与的科学决定路径，使得财政立法成为政治推进的改革任务，而并非出于国家持续发展的长远法治设计。另外，由于政治决定立法的因素，以及民主参与立法和专家主导立法未能深入，知识不足和信息缺失导致我国财政法律法规对于整体社会的治理所需相脱节，立法的科学性难以保证。

（二）财政动态规范层面的环境劣化

1、财政执法的理念曲解。公共财政应当是一个最终回归公共利益价值的过程，因而从这方面而言，除了要在权力行使过程的控制约束上有所作为以外，更要坚守其公共利益的财政执法本位。但当前我国财政执法理念还更多停留在控权目的上，支出公共的观念尚且有待进一步加强。以2014年《预算法》修订为例，一个突出的特点就是对财政权力的规范和控制，例如建立全口径预算、确保预算公开、规范政府开支、防范地方债务风险等，但一些关乎广大人民切身利益的支出事项由于央地事权与支出责任不相适应，地方政府承担过多的事权却无相匹配的财力与之对应，再加上地方政府财政支出呈现强烈的扩张性偏向和结构不均衡特征，建设性支出比重长期居高而民生性支出比重偏低，使得财政支出的公共受益性难以发挥出来，公共财政支出的民生导向发生偏离。此外，执法规范目的与权力腐败防控目的相并而生，财政与民主、司法等一起构成了反腐的制度体系。而且，当前反腐的政治目的更甚于规范的法律目的，尽管二者存在一定程度的重合，但亦有可能产生支出规范化而非支出公共性的目标异化。

2、财政司法的功能缺失。“司法是守卫公平正义的最后一道防线。”“财政司法越公正，越可以借助法院力量，推进财政的法治化进程。”过去我国行政相对人只能就行政机关的具体行政行为提起行政诉讼，而对抽象行政行为无法诉诸司法救济。值得欣慰的是，2015年《行政诉讼法》第53条对此进行了修改，明确公民、法人或其他组织在起诉时可就除规章以外的中央部门和地方政府及部门的规范性文件一并提起审查，由此可见，我国行政诉讼中规范性文件的司法审查是一种事后审查，而非事前审查，此外财政规范性文件的事前合法性审查也由行政机关行使，因而司法在财政的立法与执法阶段存在着角色缺位与功能缺失，又由于我国尚未建立起纳税人诉讼制度和违宪审查机制，就更使得财政司法难以发挥其应有的制衡监督作用。

3、财政守法的动力偏差。严格意义上来说，狭义财政上只有执法概念并没有守法概念。但从广义财政上，税收行为亦属于财政范畴，并且执法本身就是以执法者守法为前提的。从这一角度上来看，我国财政守法存在着财政使用者与受益者的动力偏差问题。一方面，财政资金的使用者即财政执法人员的守法动力来自于政治仕途的升迁奖励或问责惧怕；另一方面，财政资金的受益者即纳税人的守法动力来自于经营活动的权力非扰所带来的成本增加。综合来看，一个守法出自仕途引诱和责任规避，另一个守法来自生存之需和和平诉求，都不是基于对社会共同约定之行事规则的尊重与维护，在这种动力偏差下，极容易发生“规则漏洞”方面的自由裁量非正义和投机取巧、钻营逐利等问题，前者如我国财政领域中大量存在的地方政府自主决定事项，如各种类型的收费、罚款等，成为权力滥用的多发之地，后者如日趋严重的逃避税现象等。

三、财政立法思路展开与具体对策

结合本文第一部分提出的待解问题以及第二部分发现的财政立法现状，笔者认为，未来我国财政应坚持发展导向型的立法思路，处理好与改革档口和政策转化方面的关系，从精细立法、民主立法和专家立法对具体规则进行完善，对分散的财政法律法规进行统合，形成逻辑严谨、关系密切、特色鲜明的财政法体系，并力图从优化环境与塑造观念上实现国家财政的法治化与公共性。

（一）发展导向型的财政立法基本思路

不容置疑，当前我国的财政立法过多向规范支出导向倾斜，这在短期内能够起到国家治理的规范性目标，却无法实现长期性的有效治理。例如，国家利用财政资金进行的涉外投资经营活动，如果不考虑资金收益的可收回性与可盈利性，就可能导致国家财政资金的浪费。2014年11月，墨西哥撤销中国已经中标的高铁项目证明了国家投资可能遭遇的政治风险问题。基于此，未来我国财政立法不应局限于支出规范导向，更应向促进发展导向转变，这就意味着必须从以下方面努力。

在财政收入方面，不能以增加政府收入为导向，而应“在国家与国民的收入分配、中央政府与地方政府的收入分配以及税收调控等方面更好地保障企业和居民的经济发展权，从而促进国家经济和社会的协调发展”。政府向公民征税、收费、收取政府性基金等各类征收行为应当在考量国家与公民、中央与地方、政府与市场之间发展要求的基础上理性进行，既要通过立法形成控制权力的过程正当，也要通过立法实现有效治理的结果正义。而后者除了立法的作用以外，更多仰仗于政策和改革的推动，这就要求在将体现“自然正义”的法则进行固定化之外，还要将实现“矫正正义”的民生政策等上升至法律规范，以满足人们对“自己身心”上的全面正义获得感。

在财政支出方面，不能纯粹以规范财政支出为目的，而应以更多追求公共财政的民生性与公共性导向为准。“民生财政既是社会转型期特殊历史阶段的产物，亦包含恒久性、普世性的价值诉求。”例如，当前我国的突出问题是城乡不均衡发展，城乡公共产品差距日趋拉大，农村公共产品和服务供给已成为农村社会的一个薄弱环节，而城市公共开支更多侧重建设项目，在确保生存至上的人权普世价值上注重以民生发展为导向的立法取向。

（二）财政立法的规则完善和体系统合

在梳理出发展导向型的财政立法路径之外，更多地需要从完善规则和统合体系展开。首先，从完善规则上说，一是从立法技术精确上进行着力，正如《方案》中所述必须在程序上规范和工作上细致，在听取专家意见和吸纳公众建议的基础上，实现科学立法；二是从立法民主理念上有效落实，不仅要在财政立法阶段广泛向社会公开意见，开展第三方立法评估，实行立法听证以及赋予公民提起规范性文件合法性审查或诉讼权，也要发挥各级人民代表大会的民主决定与监督职能，确保民主立法。其次，从统合体系而言，应当在统合财政专门领域法规和制定共同领域法规的前提下，开展二次立法统合，最终形成体系化的统一财政立法格局。

（三）财政法治的环境优化与观念塑造

良法的有效运行离不开良好的法治环境与人文环境，前者依赖于制度的优化，而后者依赖于观念的塑造。为实现财政领域“良法善治”的良性局面，应当优化基于财政执法和财政司法的优越制度环境，并且塑造广大民众作为纳税人的消极权利和作为负税人的积极权利意识心态。具体而言，一方面，财政执法过程应体现法律至上的理念，执法者尤其是各地政府领导应当以财政作用于公共所需为决策依据，既要在形式上贯彻“依法财政”的行动准则，也要在实质上遵循“为民财政”的行动指南，另外还要在财政领域创新性地引入司法角色，使得政府及其部门的财政政策或规章合法性审查与公民寻求权利救济都纳入司法轨道；另一方面，财政守法过程应塑造权利为本的理念，既要倡导纳税人私有财产权利不受侵犯，又要主张公民公共财产受益权利积极实现。

四、结语

立法是法治实现的前提，财政法治的实现和保障依赖于科学立法和民主立法，也依赖于严格执法和公正司法的环境优化，还依赖于全民守法的观念普及。《方案》的制定大体上为进行法治财政建设提出了基本思路，财政立法作为这一工作的首要之义自然需要技术支撑、知识支持、信息基础、民主参与、绩效评估、后续跟进等，并要在财政执法上变革思维、在财政司法上创新思维和在财政守法上强化思维，从而真正进入一个公共财政法治化的时代。

（作者单位：中南财经政法大学法学院）

注释：

①十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》一文中着力强调法治中国与财税治理现代化两项重要议题，并在此之后推行了一系列财税法治化改革举措，直接反映在大量财税法律法规的立改废上。（参见刘剑文，《财税法治是通往法治中国的优选路径》，载《法制日报》2014年7月16日）

②联合国亚太经济社会委员会在其发布的《什么是善治？》中，对于善治提出了八项标准，分别为共同参与、厉行法治、决策透明、及时回应、达成共识、平等和包容、实效和效率、问责。（转引自王利明，《法治：良法与善治》，载《中国人民大学学报》2015年第2期）

③宪法文本上的“财政”概念群一般由三个层面构成，一是基础概念(财政)，二是基本概念(预算、税收)，三是非基本概念(决算、国库、国债、转移支付、政府采购等)。（参见范毅，《中国宪法文本上的“财政”概念群》，载《财贸经济》2008年第6期）

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