完善我国农村养老保险制度研究

2016-03-01李增民李国英王雪晴

财政监督 2016年14期

●李增民李国英王雪晴

完善我国农村养老保险制度研究

●李增民李国英王雪晴

随着我国社会老年化程度加深以及城乡一体化进程的加快，农村养老问题日益紧迫，迫切需要建立健全农村养老保险制度，为农村老年人口提供保障。鉴于此，本文通过对农村养老保险现状分析，发现我国目前养老保险制度存在保障水平偏低、中央政府与地方政府财政分担不合理以及新旧农保缺乏有效衔接机制等问题，并对问题成因进行分析。最后就政府方面提出建议，以期为我国的养老保险制度寻求方向，保障养老保险制度健康运行。

农村养老保险制度地方财政

一、完善农村养老保险制度的重要性

(一)农村人口老龄化程度不断加深

根据我国2015年统计年鉴，截至2014年年末我国农村人口数为61866万占全国人口数的45.23%，65岁以上人口数为13755万，占总人口比例为10.1%，由于城乡各方面的差距使得农村青壮年不断向城市转移，使得农村老年人口的绝对数量远远高于城市，其次我国属于“未富先老”的国家，农村经济的落后使得农村老年的生活困难，这是完善农村养老保险制度的直接原因。

(二)农村传统养老模式面临挑战

由于计划生育以及人们思想的转变，使得家庭的规模不断缩小，根据第六次人口扑蝉数据可知，如表1显示目前最多的户型是二人户，五人户型仅约占总家庭户数的8.8%，六人以上的户数更小，家庭规模的缩小使得家庭的赡养能力缩小，养老负担不但加重；其次由于城乡二元结构，城乡收入差距等原因农村青壮年人口不断向城市转移，空巢现象严重，老年人的生活方面无人关心，养儿防老的观念不断受到冲击。

(三)实现城乡一体化的必然要求

为促进我国经济的持续健康发展，城乡一体化是必然的趋势，城乡一体化要求城乡居民享受同等的政治经济待遇，在房籍、政治权利、社会保障和人员流动等政策上对城乡居民一视同仁，整合城乡养老保险制度。目前我国的城镇养老保险制度比较健全，农村养老保险制度仍不完善，特别是对于农民工，他们没有承担城镇养老保险的经济能力，农村养老保险制度也未能为其提供合理的解决办法，成为了城乡一体化进程中的一大阻碍，因此完善农村养老保险制度是城乡一体化的必然要求。

二、我国新型养老保险制度存在的问题

我国农村养老保险经过不断地发展完善，由旧农村养老保险发展为新型农村养老保险，更加适合我国的国情，更有利于我国经济发展。但由于新型农村养老保险制度发展时间短，仍然处于探索完善阶段，因此仍存在诸多问题，以下是农村养老保险制度发展过程中存在的一些典型问题。

(一)现行保障水平偏低

表1 家庭户数

根据《指导意见》规定，目前我国新农保个人缴费标准分为12个档次，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139，新型农村养老保险并没有把物价因素，通货膨胀等考虑在内。即使不考虑通货膨胀等，单单依靠养老保险也难以维持生活。比如2013年农村居民家庭人均消费支出为5908元，分摊到每月约有492元。以投保年限最长的16岁农户以500元不间断缴费为例，60岁之前政府每年补贴30元，不考虑利息的情况下，则加上政府的70元补贴，每月大约可获得237.8元，远低于人均消费支出。（农村）居民消费物件指数反映了一定时期内（农村）居民消费价格的变动，以上一年为基数通过图1可知我国的农村居民消费价格指数相比于我国整体居民物价指数略高，这在一定程度上说明农村的通货程度比整体情况严重；通货膨胀率一定程度上反映了居民储蓄的缩水，存款利率在一定程度上反映了储蓄的扩张，从图2中可以看出我国存款利率平稳，通货膨胀率起伏较大，从图中还可以看出在多数年份通货膨胀率高于存款利率，在这些年份相当于购买了减弱，由于我国养老保险金实行定额发放，未考虑物价、通胀等因素因此使得保障功能弱化。

图1 居民消费价格指数与农村居民消费价格指数比较

图2 通货膨胀率与年利率比较

(二)基金管理和运营效率低

城乡居民养老保险基金监管主要有三种方式的监督分别是合法性的监督、经办过程的监督以及投资运营时的监督。其中经办过程的监督是对基金收取发放等过程的监督，这一过程最容易引发问题，比如挤占挪用、虚假冒领等等，因此这一过程的监督十分重要，对于经办过程的监督法律不完善并且惩罚力度较低，目前只有《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》对经办人员的行为以及经办过程进行规定。另外由于信息不对称存在虚报、瞒报参保人员信息等不法行为；其次立法跟不上时代发展，我国农村养老保险使用仍是1992年出台的（试行）方案，对于方案中比如基金管理、经费来源等规定早已不适应新时代的要求；对于监管部分，目前我国的基金管理实行三层次即省、市、县进行管理，《基本方案》规定是由农村养老保险基金委员会进行统一的基金管理与运营，显然不符；对于基金的保值增值，由于我国金融证券市场发展不健全，因此投资渠道单一并且投资风险较大，因此为了优先保值，现实中基金多存于银行或者购买较安全的国债，因此收益率较低，增值困难。

(三)中央政府和地方政府财政分担不合理

根据《指导意见》，“新农保基金主要来自于个人、集体以及政府三方面。国家规定一定的缴费档次有参保人选择相应的档次进行缴纳保险费，政府根据规定对参保人进行补贴，根据农村目前的经济情况，参保人大部分会选择最低的档次即100元缴费，由于人口基数大因此中央政府投入人均较低，地方政府对于500以下标准每人每年补贴30元，部分农村地区农村经济发展较滞后，集体补贴容易出现空缺。为此本文以全国各省份2014年的数据为样本(表2)，进行聚类分析，并选取生产总值、预算收入与老年人口抚养比为指标，其中老年人口抚养比是指人口中非劳动年龄人口数中老年部分对劳动年龄人口数之比，用以表明每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人，其计算公式为（≥65岁／劳动人口）× 100%。(见表2)

表2 各地区聚类分析数据

本文采用聚类分析方法：将不同的数据按照一定指标划分为几个群组，对不同的群组之间的性质进行分析，找出不同群组之间的不同与联系。通过聚类分析，得谱系图3。

图3 使用ward连接的谱系图

根据谱系图3，把省份分为四类：第1类为重庆、四川、北京、上海、浙江、河北、湖北、河南、安徽、山西、天津、辽宁、湖南；第2类为吉林、贵州、江西、广西、黑龙江、云南、内蒙、山西、甘肃、福建；第3类为江苏、山东、广东；第4类为青海、宁夏、海南、新疆、西藏，具体划分结果如表3。

表3 农村养老保险分类划分结果

通过聚类分析，可知第1类的老年人口抚养比最高，其次是第3类，第4类老年人口抚养比最低，预算收入和地区生产总值。通过数据可以看出，第4类的预算收入相对于其他三类差别十分大，因此得出第4类的抚养负担最重，其次是第2类、第1类，最后是第3类，可见中西部地区的抚养负担较重。目前中央财政的补助方式为“补出口”虽然对中西部以及东部实行不同补贴标准，对中西部地区给予全额补助，对于东部地区给予50%的补助，这对于缓解中西部财政压力起到一定作用，但由于补助基数小（每人每月70元），对于地方政府规定要对参保人给予缴费补贴，原则上每人每年不能低于30元，这对于落后地区财力的负担相对于富足地区而言要大。

(四)政策宣传不到位，新旧农保缺乏有效衔接机制

在近期的一项调查中发现大多数的农民对新农保知之甚少，“在所调查的村民中，只有约为7%的受调查者对新农保政策非常了解，大部分村民对新农保政策了解很疏浅，仅限于缴费标准和缴费的年限”。由于新农保的宣传大多由乡村进行宣传，并且基金的收缴一般在7、8月农忙时间，因此宣传进行十分不到位。由于农村的文化水平偏低，关于农村养老保险，很多农民认为会亏损从而会选择不参保，特别是年轻群体参保积极性更不高。

由于就农保弊端的不断显现，就农保逐渐衰退，随着就农保的衰退，各地根据自身特点都出台了相关的政策措施，比如五保制度、低保制度、征地农民养老保险制度等等，这使得制度的重叠交错现象十分严重，新旧农保进行转型不仅仅需要付出巨大的转型资金，而且管理机制等也需要进行协调，农民负担也变大。但由于新旧农保的衔接机制不健全，使得各地的养老保险碎片化十分严重。随着城镇化进程的加快，一方面在就农保衰退时期有大量农民选择参加商业保险，另一方面我国户籍限制较严格，还未完全开放，与户籍连带的养老保险就难以与进城务工的农民工相衔接。

三、农村养老保险制度存在问题的成因

(一)基金筹集模式固有缺陷

目前，我国新型农村养老保险的基金筹集模式采用的是现收现付制度，这是一种以近期横向收付平衡原则为指导的基金筹集模式。由于现收现付式没有长远的规划，随着物价上升等因素的影响，在未来支出需求急剧增长的情况下，为了保障费用支出只需不得不大幅度提高保险费用，特别是从长期来看，经济的波动以及人口老龄化的加深，会使得其支出不稳定，影响其社会效益以及经济效益。

(二)经济制约因素

根据凯恩斯消费函数认为消费与储蓄之间存在函数关系，农村养老保险作为一种特殊的储蓄，在影响储蓄的众多因素中，在低收入家庭，可支配收是主要因素。根据凯恩斯理论，储蓄随着收入的增加而增加，并且边际储蓄倾向递增，因此随着农村居民可支配收入的增加，农村养老保险的参保率会提高，但由于农村人均可支配收入水平低，因此参保率仍在一个较低水平。现就农村养老保险参保率与人均纯收入通过回归分析进行验证。

1、模型的构建。从实践经验上看，农村养老保险的参保率会与农村人均纯收入有一定关系，虽然影响因素很多但为突出经济方面，现选取农村人均收入和新农保参保率进行回归分析。

假设新农保参保率与农村人均纯收入具有线性关系，设一元线性回归方程为：

Y=α+βX

其中α为常数项，β为回归系数，反应自变量对因变量的影响程度和影响方向，Y是被解释变量表示新农保参保率，X是解释变量表示农村人均纯收入。

2、散点图。用spss得散点图如下：

图4 新农保参保率与农村人均纯收入散点图

通过图形可知两者存在线性关系，且为正相关关系即随着农村人均纯收入的增加新农保参保率会升高。

3、样本回归模型求解与检验。利用2009—2014年数据以及spss软件进行一元线性回归分析得估计结果如表4：

表4 回归分析结果

分析结果得回归方程为：

根据回归结果，可决系数为0.891，调整后的可决系数为0.864，表明拟合度较高，回归方程的显著性检验为0.005明显小于0.05，表明被解释变量和解释变量全体的线性关系显著，对应的t值与F值都大于临界值，因此通过了t检验和F检验。

根据模型估计，农村人均纯收入与新农保参保率的相关系数为0.017，说明两者成正相关，即当农村人均纯收入每增加一个百分点时，新农保参保率增加0.017个百分点。通过数据直观来看增加的百分点较低，但由于我国农村人口基数大，因此农村人均纯收入的增加对新农保参保人数的绝对额有较大的影响。由于目前我国农村经济发展比较缓慢，因此制约着农村养老保险制度的发展。

(三)制度制约因素

农村养老保险制度的建议存在缺陷，它的建立、撤销、资金的筹集，运用以及保费的发放并不是按照严格的法律程序，而是按地方政府部门制定的一些规章制度执行，农民和政府之间的契约关系并不持久。一方面由于城乡二元结构的存在，我国目前城镇养老保险制度和农村养老保险制度体系仍然分离，对于进城务工的农民工没有专门的养老保险制度进行保障，对于农民工参加农村养老保险存在缴费困难、保障不足等困难，这在很大程度上降低了农民工的缴费意愿，而农民工大多为青壮年，这本应该成为农村养老保险制度的主要缴费主体；另一方面法律不完善，我国的《基本法案》对于农村养老保险制度只规定了总体框架但是具体实施细则没有规定，各地区执行过程不一，对于规范农村养老保险制度造成障碍。

四、农村养老保险制度优化建议

针对我国城市化进程的加快以及老龄化程度的进一步加深，完善我国农村养老保险制度迫在眉睫，通过对我国农村养老保险现状以及国外养老保险制度的研究，结合我国国情，对我完善我国农村养老保险制度提出若干建议。

(一)加强中央监督，加大惩罚力度

为保证养老保险实施过程更加合理、合法、公正，首先政府必须有效实施监督检查权利，认真贯彻执行相关法律、法规和相关的方针、政策，对于资金的筹集、发放以及运营管理等环节进行监督，建立健全基金的财务管理制度，对基金进行总局的监督；其次建立地方财政体系，并且定期向中央进行汇报，中央政府要做好监管，对于财政不透明，绩效低下的地方政府进行改正；最后中央政府要对涉及农村养老保险的各个部门监督的同时对于违法行为加大惩罚力度，只有对违法行为进行严惩才能起到威慑作用，使消极执行等转变为挟持性执行。

(二)建立中央政府财政补贴的长效机制

1、强化政府对农保的财政补贴责任。农村养老保险具有外溢性与良好社会效益的准公共物品，具有非排他性与效用不可分割性。一方面由于新农保具有非排他性意味着农村养老保险的社会共享性，每个公民都有平等享用的机会；另一方面，农村养老保险具有社会效应，可以起到社会稳定、公平与社会补偿功能，并且具有调节投融资、平衡社会需求、保护配置劳动力等功能。通过新农保的有效供给，可以使农民的收入得到提高，使农民基本生活得到保障，并且使土地流转加快，城乡差距进一步缩小，经济协调发展，构建和谐社会。

2、完善中央和地方公共财政分担机制。在新农保实施过程中应该合理划分中央与地方事权，合理划分中央与地方出资比例，使各级财政补贴能够足额并且及时地到位。中央财政对中、西部地区基础养老金标准给予全额补助；对东部地区基础养老金给予50%的补助，城乡计发系数全为139显然存在很大风险。由于各个地区人均收入水平不同，各地财政情况不一，养老负担也不相同，因此对于养老负担较重的地区，中央政府不仅仅应该承担基础养老金，还应该承担部分缴费补贴等责任，加大中央对负担较重地区的转移支付。