关注科研经费管理新政

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话题嘉宾

林江：中山大学岭南学院财政税务系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究财税理论与政策等

崔惠玉：东北财经大学财政税务学院财政系主任，经济学博士，教授，中国财政科学研究院博士后。主要研究方向为：财政管理、政府预算、公共服务均等化等方面

陈平路：华中科技大学管理学院财政系主任、教授，主要研究方向为企业税收与筹划、现代财政理论、中国宏观经济和货币银行理论

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

主持人

阮静：《财政监督》杂志编辑

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

近日，李克强总理主持召开国务院常务会议，确定完善中央财政科研项目资金管理的措施，以进一步推进科研领域“放管服”改革，更大地调动科研人员的积极性、创造性。具体包括：一是简化中央财政科研项目预算编制，将直接费用中多数科目预算调剂权下放给项目承担单位。项目年度剩余资金可结转下年使用，最终结余资金可按规定留归项目承担单位使用。二是大幅提高人员费比例。增加间接费用比重，用于人员激励的绩效支出占直接费用扣除设备购置费的比例，最高可从原来的5%提高到20%。对劳务费不设比例限制，参与项目的研究生、博士后及聘用的研究人员、科研辅助人员等均可按规定标准开支劳务费。三是差旅会议管理不简单比照机关和公务员。中央高校、科研院所可根据工作需要，合理研究制定差旅费管理办法，确定业务性会议规模和开支标准等。四是简化科研仪器设备采购管理，中央高校、科研院所对集中采购目录内的项目可自行采购和选择评审专家。对进口仪器设备实行备案制。五是合理扩大中央高校、科研院所基建项目自主权，简化用地、环评等手续，对利用自有资金、不申请政府投资的项目由审批改为备案。同时，要落实和研究完善股权激励政策，建立科研财务助理等制度，精简各类检查评审。

此前，李克强总理在全国科技创新大会上强调，要落实和完善支持创新的政策措施，充分发挥科技创新在全面创新中的引领作用。一是补好基础研究短板。加大长期稳定支持力度，到2020年研发投入强度达到2.5%。二是突破应用研究产业化瓶颈。建立以企业为主体、市场为导向的创新机制。三是大力推动协同创新。并指出，要以体制机制改革激发科技创新活力。把创新精神、企业家精神和工匠精神结合起来，解决“最先一公里”和“最后一公里”问题，打通科技成果转化通道。加大财政科技投入，改进科研活动评价机制，加强知识产权保护，营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的良好环境。

数据显示，2013年我国全社会研发投入已达1.19万亿元，占全球研发投入比重达11.7%，其中财政科研经费高达5000亿元；2014年我国研发经费投入总量为13015.6亿元，比上年增加1169亿元，研发投入强度已连续两年超过2%，且呈持续上升态势。如此大规模的科研经费投入，迫切需要科学的引导和管理。“十三五”以来，中央对如何深化科技管理体制改革、提高科技成果转移转化率、激发科研人员创新创造活力多次作出相关决策，其中科研经费的管理更是重中之重。我国科研经费的管理现状如何？您对此次从体制机制改革层面创造科研良好环境作何解读？会议确定的科研项目资金管理的措施将会带来哪些影响？本期监督沙龙聚焦科研经费的管理新政，围绕相关问题进行探讨解读。

透视科研经费乱象

主持人：如背景材料所述，我国的研发投入强度逐年攀高，自2013年起超过2%，李克强更强调到2020年研发投入强度达到2.5%。另据《2014年全国科技经费投入统计公报》数据显示，2014年我国研发经费投入总量为13015.6亿元，企业、政府属研究机构、高等学校经费支出所占比重分别为77.3%、14.8%和6.9%。企业支出研发经费10060.6亿元，比上年增长10.9%，增速分别比政府属研究机构和高等学校高2.8个和6.1个百分点；对全社会研发经费增长的贡献为84.2%，比上年提高4.5个百分点。请您分析一下我国科技经费的投入产出格局？巨额的科研投入对我国社会经济的发展带来哪些影响？

林江：中央政府和地方政府近年来一直强调研发费用占GDP的比例需要不断提高，我的理解是过去这个比例太低，不太符合我国重视科技兴国战略的实施。我认为科研经费的高投入是必需的，但是在重视高投入的同时，还要关注是否有高产出的问题。换言之，就是科研经费的使用效率如何进一步提升的问题。例如，在经济比较发达的沿海省市，与经济比较欠发达的内陆省市，科研经费的投入产出比例是不太一样的，一般而言，经济发达城市的市场经济比较发达，我们可以充分发挥市场机制的作用，让科研中介服务机构对科研经费的分配、使用发挥一定的作用，会有助于提升科研经费的使用效率，提升科研经费的投入产出比，而欠发达地区可能缺失相关的市场机制。换言之，我们强调科研经费的高投入本身不错，但是并非高投入一定会有高产出，要关注科研投入对我国社会经济发展的影响，除了投入资金的预算外，还需要建立有效的科研资金从申请、使用到核销的机制，从而调动科研人员的积极性，也让科研经费用到实处。因此，我很不赞成只是一味强调科研经费如何进行巨额投入的问题，事实上，在相关的科研经费使用机制没有完善建立起来之前，进行巨额的科研经费投入可能会导致相当浪费的现象出现。

崔惠玉：近年来，中国研发经费投入产出的格局主要有以下几方面特点：一是研发经费总量不断上升，投入强度不断提高。如上述材料所示，2014年我国研发经费投入总量约为1.3万亿元，而根据最新统计，2015年全国研发经费投入总量达到1.4万亿元。早在2013年，我国就已经先后超过英国、法国、德国和日本，成为仅次于美国的世界第二大科技经费投入大国。2015年我国研发经费投入强度（研发经费与GDP之比）为2.10%，发达国家强度为3%-4%的水平，尚有一些差距，但就目前情况来说认为投入总量符合我国的经济发展实际。

二是从基础研究、应用研究和试验发展三种类型来看，各类研发活动投入均实现较快增长。2014年，我国基础研究经费为613.5亿元，比上年增长10.6%；应用研究经费为1398.5亿元，增长10.2%；试验发展经费为11003.6亿元，增长9.8%。三类活动研发经费增长速度均衡，可以看出我国研发投入结构基本稳定。2014年，我国基础研究、应用研究和试验发展在总投入中比重分别为4.7%、10.8%和84.5%。

三是从研发主体来看，企业的研发作用最强。我国的研发主体主要包括企业、政府所属科研院所、高等学校。2014年，我国研发经费总量为13015.6万元，其中企业支出研发经费就达到10060.6亿元，占总研发经费的77%。而且企业研发经费比2013年增长10.9%，增速分别比政府所属科研院所和高等学校高2.8个和6.1个百分点。

四是大型企业创新投入水平和研发强度大大提高。据统计，2014年，中国企业500强中的426家企业共投入研发资金6198.1亿元，同比增长9.4%，平均研发强度（研发投入与营业收入的百分比）为1.3%，比上年提高0.03个百分点，为五年来首次反弹。其中，研发强度超过3%的有63家，超过5%的有13家企业；超过10%的有3家公司，分别为：华为公司(14.2%)、中国航天科工(11.6%)、中兴通讯(11.06%)。这些企业在电信设备制造、航天科技、军工、家电制造、云计算、智能汽车等领域保持着领先地位，是我国创新型大企业的代表。

巨额的科研投入对我国社会经济带来很多正面影响。科技是生产力，几乎所有相关研究都证明了科研经费的投入对经济增长有明显的促进作用，这一过程主要是通过科技推动创新从而带动经济增长。同时科技进步和创新给人们生活带来了巨大的改变，例如互联网技术使人们的衣食住行都发生了翻天覆地的变化。

当然，我国研发经费的投入产出也存在一定的问题。这里不想再说投入总量不足和人均研发支出过低的问题，关键是目前数以万亿的研发经费投入后，产生的效果并不尽如人意。近年来随着我国研发费用的增长，专利申请数量大幅上升，2014年我国授权的发明专利共计23.3万件，连续4年位居世界首位。但真正转化为实际生产力的较少。目前我国一些关键核心技术仍然受制于人，大量的关键零部件、系统软件和高端装备基本都依赖进口。2013年，我国80%的芯片都依赖进口，进口总额达到了2313亿美元，同比增长20.5%，进口额超过了原油，是我国第一大进口商品。这些与当前我国巨额的研发经费投入形成了鲜明的对比。另外，在基础研究领域研发经费投入严重不足，大家都热衷于“短平快”的应用型技术的开发，而对一些无收益或低收益的共性技术研发严重不足。最后，政府所属科研院所和高等院校的科研成果转化率太低，仅为10%左右，发达国家一般为40%。

一个国家的发展必须依靠先进技术，科研经费的投入推动科技的创新，从而成为社会经济发展重要的推动力量。但是最关键的问题是：我国的研发经费投入总量和结构如何优化？如何实现科研经费全口径预算的编制和安排？投入产出全过程由谁来管理和监督？如何提高科研的投入产出比？等等，这些值得进一步探索和思考。

陈平路：这两年，我国的研发投入比较多，因为谈的是财政监督，所以我主要围绕政府出资的研发费用这一块来讲。实际上，我国的科研经费投入格局中，企业所占的份额更大，其次是政府属研究机构，最后是高等院校。但是高等院校由于有事业编制，本身也受社科基金、自科基金等财政资金的资助，我觉得把它纳入到政府资金管理也有一定的合理之处。当然，有的时候企业委托高等院校做课题，我认为这一块应该区分开来，把它从政府资金管理中剔出去。目前来讲，这个格局我觉得是正常的，企业应该作为科技研发的主体。

关于科研投入对我国社会经济发展的影响，应该说，近些年我国的研发投入比例正在慢慢上升，这是个好事。因为现在提大众创业万众创新，国家把创新创业提上了一个更高的位置，另外关系到我国过去的高增速增长能不能持续，这些都要求环保、高产出类的GDP所占份额增加，从而需要加大研发投入。举个例子，比如华为，它的研发投入要比平均水平高很多倍，现在手握的专利技术在企业界也是最多的，同时，它在同行业的竞争中也表现得非常出色，这其中重要的一点原因就是华为重视研发。

翟继光：与发达国家相比，我国科研经费投入比例不算高，还有进一步提高的空间。与我国科研经费的投入相比，科研经费的产出水平更低。巨额科研投入一方面会拉动GDP的增长，另一方面，也会推动我国科技实力的提高。但如果科研经费管理不当，科研经费投入产出比过低，也可能造成社会资金的浪费，最终会拖累经济发展。

主持人：我国的科研经费管理一直饱受诟病。“行政主导”、“重物轻人”、“唯论文导向”等弊端导致科研投入效率低下，中途截流、跑冒滴漏等经费流失现象普遍；也造成我国科技成果转化率仅为10%，远低于发达国家40%的水平；而科技“掮客”、科研“硕鼠”等怪象严重影响了我国的科技创新环境。请您系统阐述一下我国科研经费管理存在的问题，并分析原因。

林江：我认为，科研经费管理如果处理不好，会产生恶性循环：科研经费管理效率低下、科技成果转化率低——政府加强管理——加强管理的方式不当——科研人员感到得不到基本的信任，会削弱申请科研项目的积极性——科研经费预算根本用不完——科研产出效果更差。可见，政府可能处于两难状态。事实上，这些年中央和地方政府针对科研经费管理的条条框框不可谓不多，形式上的管理不可谓不精细，但是效果依然差强人意，各种弊端依然层出不穷，我认为我国的科研经费管理存在以下问题：一是科研项目名目众多，容易造成政出多门，相同类别的科研领域会以不同的科研项目形式出现，造成科研经费重复投入，影响科研资金的支出效益；二是科研项目的立项随意性较大，一般而言，是政府部门说了算，至于政府部门是基于什么样的考虑才进行立项，透明度则较低，在这种情况下，科研机构和科研人员也不清楚是否需要申请该项科研经费，这项科研项目最终能够取得什么样的效益，科研人员也不甚清楚，到头来也会影响科研项目转化成商品的程度；三是在相当长的一段时期里，财政部门、审计部门对于科研经费的核算和审查，基本上就在科研经费使用程序上做文章，而与科研项目的最终绩效挂不上钩，最终，科研人员会因为差旅费是否可以报销，住宿、餐饮费是否超标问题上相当纠结，真正的精力并没有花在科研开发上，由于报销制度的僵化，也一定程度上影响科研机构和科研人员申报相关科研项目的积极性，或者项目申请下来了，资金却没有办法花出去，从而反过来影响了科研项目的进展。我认为造成以上问题的原因，主要是科研管理部门并不了解相关科研项目的真实情况，或者也不想了解其真实情况，只图在形式审查当中过关就可以了；此外，科研管理体制非常不合理，科研项目经费的支出与其他政府部门的行政支出在报销制度上长期并不存在根本差别，导致科研管理行政化，忽略了科研资金在使用过程中本身拥有的客观规律。

崔惠玉：正如材料中所说，科研经费管理主要存在着“行政主导”、“重物轻人”、“唯论文导向”等弊端。这三个问题分别说了三件事儿。

第一，行政主导。这说的是科研项目立项审批和经费管理过程中存在的问题。科研经费管理工作经过多年的发展和完善，应该说科研项目从申请、评审、立项、预算编制、中期检查、一直到结项审批、事后评价的过程是合理和完整的，但在具体管理的过程中，行政化色彩较为浓厚，有的项目申请过程过于繁琐，评审过程中有行政化的痕迹。项目资金的管理就更加行政化了，中央出台的管理规定有时比较宏观，可到了具体的科研单位，经费管理和报销的规定就更加细致，有的规定过于僵化，严重束缚了科研人员的手脚，让科研人员在经费的使用方面投入大量的时间和精力，同时也诱发了不规范的报销现象。

第二，重物轻人。这里说的是科研经费预算管理方面的问题。当前的科研经费科目，绝大部分经费都是落实到具体的“物”上，而对“人”智力和思想、时间和精力的投入方面没有过多考虑。财政部、科技部此前发布的《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定》，规定了间接费用中绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%，“人头费”规定过低。而一般的科研经费中明确规定劳务费等“人头费”的比重不得高于30%，而且详细规定了发放的范围，例如不能是课题组成员等。同时，在项目预算编制中，科目与科目之间的界限清晰，所谓“打酱油的钱不能用来买醋”。目前的规定是会议费、差旅费和国际合作费可以流动使用，但其他方面的预算规定过死，项目使用者没有一定的调剂权力。最后，科研项目所需的一些设备采购也要比照政府机关进行政府采购，且不说政府采购存在的质量和价格问题，关键程序繁琐，周期较长，项目研究根本等不及，严重影响项目的进度和研究成果。

第三，唯论文导向。这里指的是科研项目的绩效评价体系建设问题。项目立项了，科研经费投入了，研究结果通过审批了，可是到底科研项目的绩效如何呢？需要建立一整套绩效评价指标体系、评估方法、评估标准。不能仅依靠发表了多少篇国际TOP文章、国内CSSCI文章来判断项目的绩效。

翟继光：“行政主导”是科研经费管理弊端的核心，由于行政机关掌握大量科研经费的分配权，但其并不拥有使用权，从某种意义上也无法从科研经费中获利，但主管机关以及主管人员都有从科研经费中分一杯羹的动机，由此，各种不合理的现象都从“行政主导”而来。科研主管机关、主管人员与科研申请人员存在互相勾结，科研申请人员取得科研经费后会以各种方式返还给科研经费的主管机关或者主管人员。这种现象不仅会导致科研经费的流失与浪费，更重要的是，科研主管机关与申请人员所关心的根本不是科研本身，而是如何从形式上申请到科研经费并在开支层面符合法律的规定。踏踏实实从事科研的人反而可能申请不到资金，因为其不懂得“潜规则”，懂得“潜规则”、能够申请到科研经费的往往都是一些假科研人员，他们既无能力也无心思真正从事科研。在这种管理体制下，科技成果的转化率怎么可能提高？“重物轻人”一方面是政府为拉动GDP增长，希望科研经费能够被消费掉，另一方面也是生产相关设备的单位“活动”的结果。“唯论文导向”一方面是管理机关懒惰思想的体现，不愿意对科研成果进行评价，另一方面也可能出于要养活一批期刊和杂志社工作人员的目的。

陈平路：我主要谈一下其中的两点。一个是“重物轻人”。意思就是你买东西费用容易报销，人的劳动支出却不好报，一个课题做下来，课题负责人或者参与老师的劳动报酬实际上是非常少的。比如科研项目经费中的劳务费，实际上是给研究生发放科研补贴的，而课题组的老师是得不到报酬的。这就造成一种现象，一个课题申请下来，等到课题做完、报告完，课题的中坚力量——高校的老师提不出来多少报酬，这还是很影响老师们的积极性的。这就是“重物轻人”带来的一个问题。今年两会之前，华夏新供给经济学研究院院长、财政部原财政科学研究所所长贾康讲过一个现象，由于“重物轻人”导向，作为科研机构的人员，如果他的职称问题解决了，比如你在科研机构里当上了研究员，或在高校里当上了教授，这些人本来是科研主力，反而没有兴趣再来做科研。比如说在社科院，还在申请国家社科或国家自科的人员都是中级职称或者副高职称，而职称更高的人却不怎么承接这些项目了，因为这些项目做得辛苦，却没什么报酬，而且财政资金这些年越审越严，说不定还会审出问题来。这就造成一种怪象，职称最高的这些人反而不是申请国家课题的主力军，反而是科研经验并不是很足的为了评职称的一些人员在申请，这就造成一种科研浪费。一个科研人员承接了国家课题，这是否是他分内的事，是有争议的。比如说，高校的老师本职是授课，或者出去做讲座，他的收入是有保证的。而现在大多数课题都是申请制，老师可以不申请。因此，从这个角度来讲，这些国家课题的完成并不是老师的本职工作，这也造成了上述的一些怪现象。另一个是“行政主导”。它也阻碍了老师做科研的积极性。比如申请到一项国家基金，申请成功之后要做预算，但科研本身是探测性的，很多时候并不清楚科研经费会发生在哪些地方。比如我申请了一项自科，需要做十年，我怎么能够精确知道十年间我会出几次差、在哪儿出差、要住什么样的宾馆，这些东西不可能预测准确；又比如说一些理工科的课题需要买一些设备，在使用的过程中突然发现要调整。因此，经费的使用一直都在发生变化，而之前的报销又很僵化，要求先做预算，一旦有调整修改起来非常困难，这种做法本身就是不尊重研发劳动的一种表现，但是这种管理方便，行政资金是这样管的，所以科研经费也这样来管。另外一个表现就是差旅标准固化。贾康也举过一个例子，社科院的一个研究员出差，买了一等座，结果审计时说这个教授的级别没到厅一级，就要求他把一等座和二等座的差价全部退出来。这就是典型地把高校老师和科研机构人员行政化，像官员一样分级别，对应报销标准，而实际上研究员的职称已经到顶了，年龄也很大了，为什么不能坐一等座呢，这也是一个很奇怪的做法，而这些对老师的积极性，甚至包括尊严，都是有冲击的。这是我们国家过去几年科研经费管理中存在的一些问题，希望这次总理讲的规定能够对现状有所改变。

主持人：近日媒体曝出广西柳州一私企老板曹某采取分拆申报、重复申报、虚编资金等不法手段获得各级政府部门下拨技术开发和技术改造无偿补助资金951万元、54亩工业土地用地指标、487万元购地补偿款。截至2014年以曹某为项目负责人的技术研发和技术改造项目中，有12个已超过项目合同规定期限2至11年没有申请验收，而“通过验收”的5个项目也存在问题。曹某更精心策划，用一台普通型人工控制餐巾纸机替代数控层叠式柔性版印刷机为样机，利用项目验收专家组审核漏洞和失误，顺利骗取5个有关“数控层叠式柔性版印刷机项目”验收，不仅套取财政无偿补助资金652万元，还被列入国家重点新产品。这个事件反映出我国科研经费审批、过程管理和成果验收环节存在的哪些问题？您认为应建立怎样的审批、过程监管及考评的全过程管理体系？

林江：我认为，出现上述问题，反映了我国科研经费审批、过程管理和成果验收环节上还存在诸多需要改进的地方：一是项目验收专家组在审核过程中为何会出现审核漏洞？是专家不了解该项目，还是专家被误导？二是被列入国家重点新产品，是如何鉴定的？对于普通型人工控制餐巾纸机可以替代数控层叠式柔性版印刷机，这是专业人士所难以理解的，很显然，这是审核流程出现问题；三是各级政府部门都有技术研发和技术改造项目，证明政出多门的现象还是比较普遍的，财政资金重复使用和投入，会导致财政资金使用效率低下，同时还可能出现三个和尚没水喝的情况，即每一个相关的政府部门都寄希望其他部门进行把关，自己则多一事不如少一事，如此一来，就会出现上述多个政府部门均没有发挥好自身的对科研经费的管理和监督作用的情况。我认为要建立审批、过程监管及考评的全过程管理体系，首先需要由财务管理专家、技术专家以及政府管理部门进行充分的沟通，确定一个项目如何进行全过程的监督管理。事实上，由于技术的复杂性，每一个项目的全过程管理可能都是不一样的，这样就需要相关的专家之间，专家和政府管理部门之间建立一种无缝对接的合作关系，就项目的全流程管理达成共识，并付诸实施。

崔惠玉：我国科研经费审批、过程管理和成果验收环节存在的主要问题：一是科研项目申报和审批过程中不注重实际调研。科技项目和哲学社会科学项目不同，科技项目大多具有较好的成果转化前景，但是在申报过程中，主要是提供纸质的申请材料，需要的专家可以多拉几个加入，更有甚者不事先告知就把专家列入研究队伍，申请所需的前期成果也可以伪造，正如某科技局负责人说：“其实以前很多科技项目都是整材料，他们认为国家的钱不要白不要。”如果企业造假，也没办法有效监督。二是科研项目重安排轻管理，监督机制不完善，管理存在“空白点”。项目管理部门往往重项目申报、经费申请和科研成果，但对项目执行疏于管理，没有建立起科研立项、预算、实施、决算全过程的无缝衔接、各管理部门协同合作的管理监督机制。案例中某私企老板能够多年来成功申请17个科技计划项目，充分说明监督机制存在一定的问题。三是加强项目结项验收管理。首先要及时。其次提供实物。企业科技类项目结项需要提供具体的研发产品作为证明，不能仅依据出具的《检验报告》。再次要绩效审计。对项目经费的使用进行第三方审计。

陈平路：这些问题出现的一个主要原因就是政府主导，我觉得不少内容可以让市场导向。在市场导向下，东西做得好，就会获得高的回报，也体现了市场的一个评价功能。不仅这个案例，还有一个更离谱的案例，可能时间比较早了，上海交通大学有一个做集成电路芯片的项目，国家投入了上亿的资金，成果鉴定的专家级别都非常高，结果发现最后用来鉴定的芯片就是从国外买的摩托罗拉的芯片打磨了一下，把字涂了一下，这是一个完全的造假行为。我们发现政府主导的课题更易出现这种现象，如果说最后是由私人老板来导向，他需要用这个芯片，这样的成果是不可能被通过的。而政府主导下，研究人员的目标就是应付政府的指标或想法，别的则不太关心。退一步说，如果案例中的研究人员并不造假，因为造假太恶劣了，他们也投入了精力，也做出了产品，但是也许这个产品没有市场，赚不了钱，或对社会没什么促进作用，这也造成了财力浪费。所以说财政资金到底应投入到哪些方面，我认为在基础研究上，企业投入少，政府可以加大投入；而在应用研究上，需要市场化取得效益的，政府资金可以适当撤出，由市场来推进，对于这类资金政府审批就可以放开，而企业关心利润，课题完成之后企业的验收往往符合市场规律，就可以避免出现案例中的闹剧。

翟继光：这个事件就是“行政主导”带来的必然现象，而且这种现象并非个案，很多还没有被查处。因为类似问题不仅是申请者的问题，往往是申请者与项目主管机关、经费管理机关等“串谋”的结果。甚至在有的案件中，申请者只不过是项目主管机关、经费管理机关的一个替身而已。我不太主张遇到问题就要严管，因为无论怎样严格，制度都是死的，而执行制度的人是活的，活人规避死制度那是很容易的。而且在科研管理体制中，专家等个人的作用很重要，而专家也是可以买通的，甚至很多专家本来就是与科研管理机关有着潜规则，专家得到了好处，自然会给科研管理的一切评审开绿灯。我建议采取“放”的方式，即科研经费的使用尽量让市场去判断，采取“宽进严出”的政策，即申请项目很容易，甚至不设门槛，但在项目验收时，应由市场说了算，而不是专家说了算或者论文说了算。只有真正具备市场价值的科研项目才能最终拿到科研经费，否则，事先获取的科研经费都要连本带息返还，同时也会影响该主体未来申请科研经费的可能性。

解读科研经费管理新政

主持人：如背景材料所述，此次国务院常务会议确定了完善中央财政科研项目资金管理的五大具体措施。您认为这些措施将从哪些方面推动我国科研的发展？如何保障这些措施及时有效落地？

林江：背景材料所讲的情况，的确显示中央政府非常重视中央财政科研项目资金管理需要不断完善的决心。我认为相关措施的落实将有助于科研机构和人员明确自身在科研经费管理的角色和流程，有助于科研人员积极申报相关的科研项目，并且在科研工作中充分了解科研报账以及科研经费核销的全流程，这将有助于科研项目的顺利开展，从而推动我国科研事业向前推进。我认为要保障这些措施及时有效落地，需要对现有的科研管理经费的报销机制进行改革，一些不合时宜的做法需要作出修正和完善，同时还要让广大的科研人员充分得知相关条文的修正和完善；还有，即使中央政府已经作出政策调整了，但是相关的科研管理的政策措施要落到基层，还需要一定的时间，因为不少长期习惯于把科研机构和科研人员资金管理视同为政府其他职能部门公务资金管理的人员，包括财务管理人员不一定能够与时俱进，需要相关的管理人员不断更新观念并落实到具体的管理工作之中。

崔惠玉：此次国务院常务会议确定的完善中央科研项目资金管理的五大措施，我认为亮点主要有以下几方面：第一，一些支出科目例如材料费、测试费、燃料费等的调剂权下放给项目管理单位。第二，简化项目预算的编制。例如像差旅费、会议费、国际合作费如果不突破一定比例，则不需要提供详细的编制依据。第三，提高了间接费用比重，加强绩效的激励作用。同时取消了间接费用中人员费用的比例，以前设为5%，此次提高到20%。第四，进一步明确劳务费开支范围。允许社会保险费纳入劳务费开支，确定聘用人员的劳务费标准。第五，确定结转结余资金的规范使用问题。第六，适度放宽差旅费、国际合作费的报销范围和条件，下放会议费的管理权限。第七，高校院所可以自行采购项目内的物品，自请采购专家，实行备案制管理。

通过此次改革，将从以下几个方面推动我国科研事业的发展：一是提高人员费、尊重脑力劳动，可以更大限度激发科研人员的积极性。二是简化科研经费管理，方便科研人员召开会议、邀请国际专家、设备采购、经费报销，有利于科研人员充分开展项目研究，多出好的科研成果。三是形成社会尊重科学研究的风气，有利于国家创新发展战略的实施。当然，现实中不少科研经费疏于管理，资金并未发挥该有的效益，因而科研经费仍然需要完善制度设计，加强监管。

当然，如何保障政策有效落地是个关键问题。最重要的是如何处理好“放”与“管”的问题。正如中国科学技术大学科技史与科技考古系副研讨员丁兆君所说的“与政府管理和政府职能转变的其他方面是一样的，简政放权并不意味着‘听任不论’，放管之间需求控制一个均衡的点。”具体来说，主要包括以下几方面：一是强化高校院所的法律责任。科研经费管理权适度下放，高校院所一定要接得住、管得好。二是要尽快建立科研单位内部的科研经费管理制度体系。三是建立科研资金管理助理机制。四是加强科研管理的信息化建设。

翟继光：国务院推出的这些措施都是很有效的，其基本指导思想就是“放”，这也是符合科研管理规律的。这些措施一方面可以调动正在从事科研的人员，使其更多心思放在科研上，而不是放在如何花钱才能符合规定上，二是提高了科研人员申请经费支持的积极性。现实生活中，很多踏实从事科研工作的人员往往不愿意申请经费，因为不懂潜规则就很难申请到项目，即使拿到项目，开支经费也很难。国务院推出这些措施主要是解决了开支经费难的问题，未来如能再解决项目申请难的问题，就更能调动科研人员的积极性了。保障这些措施的落实还需要科研人员所在单位的改革，目前是把尽可能多的管理权下方给科研人员所在单位，如果单位不改，或者改革的力度不大，国务院的这些措施就无法发挥作用。如很多单位在报销办公用品、图书、快递费、打印费时还需要明细，明明发票上已经写明了具体的办公用品，如打印纸、硒鼓等，单位财务还必须要明细才能报销。而类似快递费、打印费之类发票，根本就无法取得明细。这些具体的管理规定实际上都大大打击了科研人员申请科研经费支持的积极性。

陈平路：材料中提出的五项措施都是很好的，科研人员都很欢迎。它可以解决之前谈到的“重物轻人”、“行政主导”等问题，对调动科研人员的积极性也很有帮助。对于如何保障这些措施及时有效落地，我认为它和整个中央政策、机关贯彻是一脉相承的，科研人员都期望它尽快落地，至少目前为止，高校中相关内容还没有发生实质性的变动，当然政策的落地需要一段时间，希望科研单位、审批部门认真学习这次国务院常务会议的内容，领会精神，有了这个依据，可以考虑给科研经费管理切实松绑，适当放权，认真部署和执行会议的相关举措。

主持人：李克强总理强调，要落实和完善支持创新的政策措施，充分发挥科技创新在全面创新中的引领作用，一是补好基础研究短板，二是突破应用研究产业化瓶颈，三是大力推动协同创新。并指出要以体制机制改革激发科技创新活力。对此您作何解读？为了在我国形成充满活力的科技管理和运行机制，您还有哪些想法和政策建议？

林江：我的解读是，李克强总理的说法，其实是把我国的科研资金管理上升到了我国科研管理体制改革的层面。换言之，如果科研管理体制还继续保持着比较僵化的情形，科研人员和科研机构申请科研项目，从事科学研究的积极性将大为降低，从而无法适应新形势下中央政府强调大众创业万众创新的要求。当然，这个过程会比较漫长，需要不同部门进行协调合作，例如财政部门、科研管理部门、具体的业务职能部门之间如何通过制度创新实现科研管理体制的协同创新，需要一定的时间进行磨合，包括上述的科研资金政出多门的情况到底应该如何遏止？事实上，目前相关的政府部门都掌握着一块科研资金，以此来显示该部门是很重要的，在此背景下，要取消任何一个部门手头上所掌握的财政资金和科研经费，相当于动了这个部门的奶酪，是会遭遇反弹的。可见，要大力推动协同创新，还需要从破除部门利益藩篱开始做起。另外，要激发科研创新活力，还需要营造良好的社会氛围，即全社会尊重知识、尊重人才、鼓励创新成果，要建立全社会所认可的容错机制，宽容创新创业过程中的失败，才能从根本上营造激发创新和创业的社会环境，在此环境中才能够形成充满活力的科技管理和运行机制。

崔惠玉：李克强总理指出的“要以体制机制改革激发科技创新活力”，主要指的是要在科研资源配置中，去行政化、加强市场导向，同时在科研经费管理方面简政放权，强化使用主体责任，提升科研人员的待遇，在社会上形成尊重科研、尊重科学家的良好风气，鼓励自主创新，多出有价值的科研成果，从而提升我国自主创新能力，建设创新型国家和世界科技强国。

一些想法和政策建议：一是科研经费管理从表面上看是一个专项资金管理问题，实则是一个综合制度改革问题，要结合当前财政预算管理改革的实际，将科研经费管理纳入到整个的全口径预算管理当中，加强经费的审批、预算编制、执行过程、决算全过程的管理，要以精细化管理为主线，以绩效管理为导向。二是科研经费主要由一些政府所属科研院所、高等院校来使用，要结合提高现代大学的治理水平、建立现代科研院所管理制度来考虑科研经费使用的问题，要加强其自我约束和自我管理的能力。三是要进一步加强和完善收入分配制度改革，科研经费管理要结合高等院校、科研院所绩效工资制度改革来进行。四是必须建立完善的科研评价体系。如何构建完善的评价指标体系、科学的评价方法及评价标准，如何建立科研经费与产出贡献的对应标准，这些方面需要进一步思考和探索。

翟继光：目前，我国在科研管理体制方面“放”得还不够，真正市场化的科研管理体制应当充分发挥市场的作用。对于应用型的科研，直接以应用效果作为科研经费支持的方向。对这类项目可以不设门槛或者设置很低的门槛，国家提供科研启动资金和必要的保障经费，等待该类项目可以进行实际应用且具有市场效益之时，国家再支付奖励性经费。如果该类项目无法实际应用，则分析其原因，如是因为客观原因所导致，可以不追回前期提供的启动经费和保障经费，但如果是因为主观原因或者不努力所导致，应追回前期提供的所有经费并加计利息，如果是通过弄虚作假骗取科研经费，则应追究相应法律责任。对于基础性研究或人文社科类研究，可以有门槛，但不应过高，目前的门槛应适当降低。前期同样仅支付较低比例的启动资金和保障经费，奖励类经费则等待若干年之后，待相关科研成果的社会评价基本形成以后再予以支付。这里所谓的社会评价是比较广泛的，并非几个专家的评价。另外，后期支付的奖励类经费原则上不采取报销的方式，即直接以现金的方式支付给科研人员和科研单位，不需要提供发票。前期启动资金和研究过程中的保障经费原则上采取实报实销的方式，需要有发票或者领取劳务费人员的签名。当然，在这种体制下，一个科研项目从申请到最终拿到奖励性经费可能需要若干年，甚至几十年。这就需要我们的科研管理体制进行创新，特别是在预算管理方面应当有所创新，奖励性经费的编制应具有一定的灵活性。

陈平路：我认为政府对科研资金一定要做好分类管理，比如对基础研究，由于企业投入较少，政府应成为资金投入的主力军；而对于应用研究，可以说产业化的好处在企业，因而企业应作为应用研究的主力军，政府来引导，杠杆支持这类资金的投入，而不是都包揽在政府身上，也不宜对企业作过多限制。总的来说，创新的种类有很多，分门别类有针对性地制定政策对激发科技创新活动更有效。

专家点评：

科学研究该不该计划、如何计划本身就是一个难以解决的历史问题，而科研管理，尤其是经费管理的收与放如何在某种程度上达到一个平衡，则是科技主管部门长期面临的一个难题。

建立合理的科研评价机制是完善科研经费管理的一个重要前提。就如同当今在科研人员职称评定、绩效考核中广受诟病的数字指标也具有其合理性一样，科研经费管理中适度的计划、监控、审计是必不可少的。但也正如我国科技成果转化率远低于发达国家一样，科研经费管理中出现的制度僵化、管控过死直接导致了科研人员工作效率的滑坡。

笔者因从事现代科技史研究，接触了一些科研院所的档案部门，深刻感受到一些档案从业者从100%绝对安全出发，以承担0责任为前提，对档案使用效率产生了极为严重的阻碍，不作为、少作为成为常态。目前很多领域、部门的科研经费管理与这些档案部门的档案管理相似，在收与放之间远远偏离了平衡，而走向了极端。财务管理机构、个人从自身绝对安全出发，以承担0责任为前提，对科研人员实施了过于严苛的管理甚或钳制、阻碍，从而牵扯、消耗了科研人员的精力与热情，严重影响了科研产出，也大大降低了经费使用效率。

对于科研经费，应该以一个相对宏观的视角，施以比较宽泛的管理。经费预算也只应限于一个界限模糊的、大概的范围。科学研究过程是无法精确预计的，科研经费也当然地无法精确预算。这本应是一个常识，但却远未形成社会共识，并在科研管理中得到贯彻落实。

不可避免地，总有一些贪小便宜甚至利欲熏心的科学工作者，不断向科研经费伸出“黑手”。除去人性的贪婪这个因素外，个人科研价值难以得到物质上的体现是一个不可忽略的因素。正如李克强总理所说的那样，应该学习发达国家，提高科研中的“人头费”占比，在一定程度上满足科研人员的物质需求，提高科研工作的奖励性回报，这对于激发科研人员的工作热情将发挥重要的作用。对于作奸犯科者，当然地要给予惩罚；而为防微杜渐，在科研经费宽泛管理的基础上探索合理的多方论证、抽样检查机制，也会产生一定的监管与威慑作用。

需要特别强调指出的是，对于人文管理等非自然科学研究中的经费管理，不宜类同于自然科学。在学术研究中，人文社会科学工作者的脑力、体力劳动在最后的学术研究成果中占有更高的比例。一味地将“设备费”、“测试费”等名目冠在人文社会科学研究经费预算中，本身就是一个天大的笑话，可在现实中却比比皆是。现今科研经费管理之弊端由此可见一斑。

另外一个值得一提的事情是关于科研仪器、设备的购置，中央单位的此项工作目前有《政府采购管理实施办法》专门管理。对于中央单位的规范管理而言，此《办法》毫无疑问地具有其合理性。但科研具有其特殊性，科研项目的完成总具有一定的时限。姑且不论其合理性，就中央单位而言，政府采购设备流程的冗长在一定程度上影响了科研的效率。有的课题仅一年时间，而设备的集中采购时间有时长达大半年。为解决这个问题，在科研经费的利用上，适当放宽对仪器、设备采购的限制，无疑将会提高科研工作的效率。

——中国科学技术大学教师、科学技术史博士丁兆君

（本栏目责任编辑：阮静）