城乡居民基本养老保险中央财政补贴政策探讨<br/>——基于公平视角

城乡居民基本养老保险中央财政补贴政策探讨
——基于公平视角

2016-03-01郭婷

财政监督 2016年14期

●郭婷

城乡居民基本养老保险中央财政补贴政策探讨
——基于公平视角

●郭婷

本文从地方政府财政负担和城乡居民基本生存需求两个方面进行分析，得出：城乡居民基本养老保险中央财政补贴政策具有一定的不公平性，没有完全促进城乡居民基本养老保险横向均等化的实现。选取人均地方生产总值、人均地方公共财政收入、城乡居民人口数、60岁及以上人口数、16-59岁重度残疾人口数、居民人均衣着现金消费支出和居民人均食品现金消费支出7个指标，采用因子分析法和系统聚类分析法，把我国31个省（市）划分为5类区域，为中央财政对城乡居保进行差异化补贴提供依据和参考。

城乡居民基本养老保险中央财政补贴公平性区域划分

一、引言

2014年2月21日，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（以下简称“《意见》”），正式将新农保和城居保两项制度合并实施。统一的城乡居民基本养老保险制度（以下简称“城乡居保”）是统筹城乡、建立更加公平可持续的社会保障制度的重大举措。

财政补贴是城乡居保的重要特点，城乡居保财政补贴由中央、省、市、县等多级财政共同分担。其中，中央财政主要负责“补出口”，即在城乡居保待遇给付环节给予财政补贴。《意见》中规定,“政府对符合领取城乡居民养老保险待遇条件的参保人全额支付基础养老金，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。”社会保障是最大的公共服务系统之一，城乡居保作为我国社会保障的重要范畴，更是一项基础的公共服务。从理论上讲，中央政府提供的公共服务财政补贴，旨在实现解决地方公共服务的空间外部性，矫正财政错配，实现公共服务均等化三方面的目标，最终的落脚点是实现公共服务横向均等化。鉴于此，本文在公平视角下分析中央政府对城乡居保的财政补贴是否促进了城乡居保横向均等化的实现。

二、文献综述

学术界对“新农保”和“城居保”（主要是“新农保”）中央财政补贴政策的研究主要集中在中央财政补贴的支付能力与公平性两个方面。

（一）中央财政补贴的支付能力

程杰（2011）在设定新农保三种全覆盖实现方案的基础上，利用保险精算模型测算出不同推进速度下中央财政和地方财政的负担水平，研究表明低水平、全覆盖的新农保制度不会对中央和地方财政造成太大压力。封进等（2011）在综合考虑农村人口老龄化、城市化和收入增长的基础上，得出结论：新农保补贴政策给中央财政带来的负担不高。薛惠元（2012）通过测算2010-2030年中国农村人口、财政收入、最低标准基础养老金等数据，得出相同结论：只要中国经济能够实现持续稳定增长，中央和地方财政均可以负担得起新农保的财政补助。黄晗（2012）在测算中央财政对城镇居民基本养老保险补贴金额的基础上，认为中央财政有能力承担该补贴金额。部分学者从提高农民养老金目标替代率角度出发，测算中央财政补贴的支付能力。曹信邦等（2011）通过预测2010-2040年我国新农保政府财政负担，得出结论：在农民养老金目标替代率为50%的情况下，我国财政支出的最高比例为3.5%，政府有能力承担养老账户缺口。张华初等（2013）指出当前我国新农保基础养老金替代率偏低（11.15%），利用人口普查数据和国家财政收入数据进行预测，结果表明：当基础养老金替代率调整为15%，在2020年之前逐渐提高到20%时，中央财政的补贴也在承受范围之内。

（二）中央财政补贴的公平性

薛惠元等（2012）认为现行中央财政补助政策总体上是正确的，但是具有一定的不公平性，表现在两方面：一是忽略了东部地区新农保财政补助负担较重的省份，如河北、海南、山东、福建等；二是没有考虑到中西部地区内部地方财政实力的差异，对中西部地区财政实力强、负担轻的省份（内蒙古、重庆、山西等）而言，中央财政补助数额过多，而对中西部地区财政实力弱、负担重的省份（西藏、贵州、甘肃等）而言，中央财政补助数额过少。赵建国等（2014）基于公共服务横向均等化视角，在分析中央和地方政府财政补贴筹资责任分担机制的基础上，得出相同结论：中央政府财政补贴向中西部地区倾斜的导向是正确的，但是在各地政府财政实力和农村人口规模存在巨大差异的背景下，“一刀切”的财政补贴办法存在一定的不公平性，忽略了东部地区财政负担比较重的省份，如河北、山东、海南等。毕红霞等（2011）同样认为不论是东部地区还是中西部地区，区间内各省份财政负担情况不一，因此需要中央财政区别对待，建立体现地区差异性的财政支持模式。李琼等（2013）指出现行新农保中央财政补贴政策是建立在地理分区基础之上，忽视了区域内部各省财力和农业人口等因素，通过计算西部各省份“新农保”地方财政补助金额占财政收入比重表明，目前补贴不能很好地体现西部农村社会养老的均等化，相反拉大了西部地区之间农民收入的差距。何晖等（2012）则从农民需求角度出发，通过比较31个省（市）的新农保基础养老金替代率，得出结论：统一额度计发的新农保基础养老金具有表面上的绝对公平性，但是缺乏实质公平性。裴毓（2014）通过对东、中、西部典型的八个城市城镇居民养老保险的基础养老金替代率测算与比较，得出结论：各地区基础养老金替代率的地区差异很大。

城乡居保的财政补贴方式与新农保和城居保的一致，因此以上研究为本文提供了有益借鉴。运用《中国统计年鉴(2014)》和《中国人口与就业统计年鉴2014》中有关经济、财政、人口等方面的数据，从地方政府财政负担和城乡居民基本生存需求两个方面分析城乡居保财政补贴政策的地区公平性，并且对我国31个省（市）重新进行区域划分，以期为中央财政对城乡居保进行差异化补贴提供依据和参考。

三、城乡居保中央财政补贴政策的公平性分析

（一）基于城乡居保地方财政负担视角的比较

鉴于城乡居保财政补贴负担的大小主要受各地财政收入和城乡居民人口数两大要素的影响，本文选取地方财政收入比重与城乡居民人口比重的比值和地方财政对城乡居保的年补贴数额占地方财政收入的比重两个指标作为考量我国城乡居保地方财政负担水平高低的依据，进而分析城乡居保中央财政补助政策的公平性。

1、地方财政收入比重与城乡居民人口比重的比值。各地方财政收入比重与城乡居民人口比重的比值在总体上反映了各地实施城乡居保的财政负担。一般而言，当一个地区的地方财政收入比重与城乡居民人口比重的比值大于1时，说明该地区地方财政的负担较轻，中央财政可以不予以政策倾斜；反之，当该比值小于1时，表明该地区地方财政负担较重，中央财政应当给予政策倾斜。2013年我国各省（市）地方财政收入比重与城乡居民人口比重的比值如表1和图1所示。

表1 2013年我国各省（市）地方财政收入比重与城乡居民人口比重的比值

图1 2013年我国各省（市）地方财政收入比重与农村人口比重的比值

结合表1和图1可知，我国31个省（市）建立城乡居保的财政负担水平不均衡。以区域划分来看，东部地区地方财政收入比重与城乡居民人口比重的比值（1.61）高于中西部（0.66）；从区域内部来看，东部11个省（市）中9个省（市）的比值都大于1，比值小于1的是河北（0.55）和山东（0.91），其中河北（0.55）小于中西部平均水平（0.66）。中西部中内蒙古（1.33）和重庆（1.14）的比值大于1，其他18个省份的比值均小于1。综上所述，中央财政向中西部地区倾斜的导向是正确的，但是，对于东部地区地方财政负担较重的省份（如河北、山东等）而言，具有一定的不公平性。

2、地方财政对城乡居保的年补贴数额占地方财政收入的比重。地方财政对城乡居保的年补贴数额占地方财政收入的比重可以直接反映出城乡居保财政补助政策对各地地方财政产生的实际负担。根据《城乡居保意见》中地方政府补贴政策的内容，本文作出如下假定：地方政府对参保人缴费补贴标准为每人每年30元，不考虑对选择较高档次标准缴费人群的补助金额；基础养老金标准为中央确定的最低标准（2014年7月1日起，提高到840元/人/年，鉴于时间考虑，本文按照660元/人/年计算，不影响地区公平性比较），不考虑各地提高基础养老金标准和对长期缴费人群加发基础养老金的情况；对重度残疾人口代缴全部最低标准的养老保险费即每人每年100元；城乡居保实现人口的全覆盖。则：

东部地区地方财政对城乡居民养老保险的年补助数额=东部地区16-59岁城乡居民人口数×30+东部地区16-59岁城乡居民重度残疾人口数×100+东部地区60岁及以上的城乡居民人口数×660×50%

表2 2013年我国各省（市）地方财政对城乡居保的补贴数额占地方财政收入的比重

中西部地区地方财政对城乡居民养老保险的年补助数额=中西部地区16-59岁城乡居民人口数×30+中西部地区16-59岁城乡居民重度残疾人口数×100

根据上述公式可得2013年我国各省（市）地方财政年补贴数额占地方财政收入的比重，如表2所示。

为了说明中央财政差别化补贴政策对各地区地方财政实际负担产生的影响，假设中央财政对东部和中西部城乡居保采取相同的补贴政策，即对东部和中西部均补贴50%。表3显示了在两种补贴政策下城乡居保地方财政实际负担水平。

表3 两种补贴政策下城乡居保地方财政实际负担水平

通过表3可知，如果中央财政对东部和中西部城乡居保采取相同的补贴政策，则中西部城乡居保地方财政实际负担为1.18%，远高于东部地区（0.489%），在中央财政对东部和中西部采取差别化的补贴政策后，中西部地区城乡居保地方财政实际负担（0.487%）与东部地区（0.489%）基本相当。由表2可知，在东部11个省（市）中，河北（1.361%）、山东（0.927%）、福建（0.670%）、海南（0.649%）4个省份的城乡居保地方财政实际负担高于全国平均水平（0.488%），而对于中西部的内蒙古（0.257%）和重庆（0.274%）而言，其实际财政负担仅比北京（0.104%）、上海（0.131%）稍重，和天津（0.263%）相当，比东部其他8个省（市）的城乡居保财政负担都轻。因此，中央财政差别化的补贴政策确实减轻了中西部城乡居保地方财政实际负担水平；然而，对东部地区城乡居保地方财政实际负担较重的省（市）具有一定的不公平性。

（二）基于城乡居民基本生存需求视角的分析

城乡居民基础养老金保障居民的基本生存需求。基本生存指家庭现金消费支出中的衣食支出。本文从省（市）际间基础养老金基本生存替代率是否均衡的角度分析中央财政补贴政策的公平性，暂不考虑能否实现该目标。2013年我国各省（市）基础养老金基本生存替代率如表4所示。

表4 2013年我国各省（市）城乡居民基础养老金基本生存替代率

基础养老金基本生存替代率=基础养老金/人均基本生存现金消费支出。

资料来源：根据《中国统计年鉴(2014)》相关数据计算而得。

由表4可知，整体而言，中西部基础养老金基本生存替代率（14.29%）明显高于东部地区（11.75%）。具体来讲，东部11个省（市）中，河北（18.60%）和海南（15.42%）的基础养老金基本生存替代率高于全国平均水平（14.38%），北京（7.45%）、天津（8.00%）、上海（6.50%）偏低。对中西部绝大多数省（市）来说，基础养老金基本生存替代率均在全国平均水平之上，内蒙古（12.27%）和重庆（12.55%）略低于全国平均水平。就基础养老金基本生存替代率而言，统一额度的基础养老金计发办法具有表面上的绝对公平性，对东部大部分省份而言缺乏实质的公平性。

通过上述分析可知，不论是从地方政府财政负担角度还是从城乡居民基本生存角度，城乡居保中央财政补贴政策都有一定的不公平性，没有完全促进城乡居保横向均等化的实现。鉴于此，本文采取因子分析法和系统聚类分析法对我国31个省（市）重新进行区域划分，为中央财政对城乡居保进行差异化补贴提供依据和参考。

四、基于因子分析法和系统聚类分析法的区域划分

（一）研究方法与指标选取

1、研究方法。因子分析法是一种研究如何以最少的信息丢失，将众多原始变量浓缩成少数几个因子变量，以及如何使因子变量具有较强的可解释性的一种多元统计分析方法。其基本思想是根据相关性的大小把原始变量分组，使同组内的变量间相关性较高，而不同组内的变量间相关性较低。因子分析的数学模型为：

其中x1，x2，···，xp为原始的p个变量，且都是均值为0、标准差为1的标准化变量。f1,f2,…,fk（k

系统聚类分析，又称层次聚类分析，基本思想是认为所研究的样品(或指标)之间存在不同程度的相似性。把一些相似程度较高的样品(或指标)聚合为一类，把另外一些相似程度较高的样品（指标）又聚合为另一类,关系密切的聚合到一个小的分类单位，关系疏远的聚合到一个大的分类单位,直到把所有样品（指标）都聚合完毕，把不同的类型一一划分出来，形成一个由小到大的分类系统。

2、指标选取。由于我国31个省（市）的经济发展水平、地方财政收入、城乡居民生活水平和城乡居民人口情况存在较大差异，因此中央政府应在兼顾地区经济发展水平、地方财政收入、城乡居民人口状况及居民基本生存需求等的基础上制定差异性的补贴政策，从而真正实现公共服务的横向均等化。结合中国国情，在考虑各省（市）数据代表性和可得性的基础上，本文选取各省（市）人均地方生产总值（元）、各省（市）人均地方公共财政收入（元）、各省（市）城乡居民人口数（万人）、各省（市）60岁及以上人口数（万人）、各省（市）16-59岁重度残疾人口数（万人）、各省（市）居民人均衣着现金消费支出（元）和各省（市）居民人均食品现金消费支出（元）7个指标作为城乡居保区域划分的依据（不考虑边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区等特殊情况）。

（二）实证研究

1、变量相关性检验。因子分析的前提是原始变量间具有比较强的相关性。运用KMO测度法和Bartlett球体检验法对选取的7个指标进行检验，结果显示KMO=0.789＞0.5，Bartlett的球形度检验的统计值为334.033，对应的伴随概率sig.= 0.000＜0.05，两个统计量都说明原始变量间具有相关性，适合做因子分析。

2、提取公因子。

表5 因子解释的总方差

资料来源：运用spss17.0计算而得。

表5为主成份的统计分析结果，根据累计方差贡献率大于85%和特征值大于1的原则提取2个公因子，第1个公因子的特征值为4.180，可解释总变异的59.715%，第2个公因子的特征值为2.387，可解释总变异的34.103%，累计贡献率为93.818%，说明2个公因子可以较充分地解释各变量，数据信息保留充分，具有良好的统计意义。

3、旋转后的因子载荷矩阵。由于初始因子载荷矩阵中各因子的含义不够突出，为此采用方差最大正交旋转变换，使各变量在某个因子上产生较高载荷，而在其他因子上载荷较小。旋转后的因子载荷矩阵如表6所示。

表6 旋转后的因子载荷矩阵①

据表6可知，公因子1在各省（市）人均地方生产总值、各省（市）人均地方公共财政收入、各省（市）居民人均食品现金消费支出、各省（市）居民人均衣着现金消费支出上有很大的载荷，反映各省（市）经济发展水平，为经济发展因子；公因子2在各省（市）城乡居民人口数、各省（市）60岁及以上人口数、各省（市）16-59岁重度残疾人口数上载荷很大，反映各地区人口状况，为人口因子。

4、因子得分。经过spss17.0软件运算，全国各省（市）区域划分影响因素因子得分如表7所示。

表7 全国各省（市）区域划分影响因素因子得分

资料来源：运用spss17.0计算而得。

5、聚类分析。根据因子得分，采用欧式距离中的类平均法，对我国31个省（市）进行系统聚类。结果如图2所示。

（三）区域划分

根据样品聚类谱系图，可以将我国31个省（市）分为五类区域。各区域包括的省（市）和区域特征如表8所示。

五、结论与建议

城乡居保中央财政补贴承担着矫正财政错配、克服公共服务空间外部性、促进公共服务均等化等多种功能，尤其是应该发挥促进地方政府财力均等化的功效，从而实现不同地方政府都能为城乡居民提供均等的城乡居保公共服务。因此，中央政府需要根据省（市）际间经济发展水平、地方财政收入、城乡居民生活水平和城乡居民人口情况等一系列客观经济社会指标为关键参数，重新划分财政补贴区域，进而制定差异化的补贴政策。同时，采用统一比率的计发办法，即以城乡居民人均基本生存现金消费支出为计发基数，中央和省级政府从上到下按照基数的一定比例进行差额补贴。首先，中央政府以上年度全国城乡居民人均基本生存现金消费支出为计发基数，中央财政负担的标准为计发基数的X（0＜X≤100%）；其次，省级政府以上年度本省城乡居民人均基本生存现金消费支出为计发基数，若本省计发基数的X（0＜X≤100%）的金额高于中央财政负担的金额，则由省级财政负担差额部分，如果等于或低于则不进行补贴。该计发办法一方面发挥了中央财政补贴的主导作用，保障了全国范围内公共财政再分配的公平性，另一方面也兼顾了省（市）际间经济发展水平和城乡居民基本生存现金消费支出的差异，提高了省（市）际间财政负担的均衡程度。