企业科技创新财政资助政策效果分析——以上海市A区为例

●章辉

企业科技创新财政资助政策效果分析
——以上海市A区为例

●章辉

“十二五”期间，上海市出台的企业科技创新财政资助政策，充分发挥了财政资金的杆杆功能，有效激发了企业科技研发投入的积极性。该项政策采取“市区联动”模式，不仅有利于明确市区两级政府在增强区域科技创新能力方面的职责范围，调动区县政府推动科技创新的积极性，也有利于不同区县结合自身区域特点出台个性化的实施方案，并充分激发区域间科技创新的竞争。本文结合上海市A区促进企业科技创新财政资助政策的效果，分析认为该项政策可以从两方面进一步优化完善：一是资助政策要尽可能实现政府导向与企业需求的契合；二是资助方式要结合企业特点灵活实施，不能简单一刀切。

企业科技创新 财政资助政策 上海

“十二五”期间，为充分发挥财政在实施“创新驱动、转型发展”战略目标中的职能作用，并逐步建立和形成促进科技创新、成果转化和产业转型发展的财政科技投入新机制，上海先后在市级和区县级两个层面出台了系列促进企业科技创新的财政资助政策。回顾和分析上海市“十二五”期间促进企业创新财政资助政策的实施效果，有利于扬长补短，为后续政策的优化提供启示。同时，也只有在更加有效的企业创新财政资助政策的杠杆撬动下，才能助力上海市在“十三五”期间“加快向具有全球影响力的科技创新中心进军”目标的实现。

鉴于上海市促进企业科技创新财政资助政策采取的“市区联动”模式，本文选取上海市A区作为个案分析。本文的结构安排为：首先，介绍上海市A区“十二五”期间实施的企业科技创新财政资助政策；其次，分析上海市A区促进企业科技创新财政资助政策的实施效果；最后是本文的结论与建议。

一、上海市A区促进企业科技创新财政资助政策及其产出

上海市A区根据上海市“十二五”科技发展规划的要求，并结合区域自身特点，先后出台了《A区科技创新专项资金管理办法》、《A区增强企业科技创新能力的若干配套措施》等促进企业科技创新政策的细化方案。“十二五”期间，上海市A区纳入财政资助企业科技创新范围的项目（见表1），按照政策层面划分为两类：一类是根据上海市科技发展规划，由市科委进行整体布局，区县科委对市级支持项目进行配套的项目。另一类是根据A区自身实际，由区科委主导支持的科技类项目，按财政资助方式划分，主要有事前资助与后补贴资助两种。事前资助是对正在实施或将要实施的科技项目进行资助，纳入事前资助的项目在立项发文后拨付项目资助资金首款，通过中期检查拨付中期款（部分项目涉及），验收通过后拨付尾款。纳入后补贴资助的项目是对已完成的科技项目或无需验收的企业认定类项目进行资助，在立项发文后一次性拨付项目资助资金。

“十二五”期间（企业科技创新财政资助政策自2012年起实施），上海市A区财政预算安排资助企业科技创新项目共计11638.62万元，每年10月份根据预算执行情况调整后的预算共计8335.89万元，预算实际执行共计6522.19万元，预算结余共计1813.7万元（见表2）。2012-2015年间，上海市A区企业科技创新财政资助政策各年份均有产出的政策有4项，分别是资助国家或上海市各类科技创新项目、奖励国家或上海市研发平台建设、资助区科技小巨人企业、资助科技创新贷款项目；部分年份有产出的政策有8项；另有资助知识产权维权保护、奖励优秀发明专利和奖励优秀设计版权作品（项目）3项政策各年份均无产出（见表3）。

表1 上海市A区财政资助企业科技创新项目分类明细

表2 上海市A区财政资助企业科技创新项目预算及执行（2012-2015）（单位：万元）

表3 上海市A区获得财政资助企业科技创新项目数（2012-2015）

二、上海市A区促进企业科技创新财政资助政策的实施效果

（一）资助政策助推了企业科技创新动力

上海市出台企业科技创新财政资助政策的初衷是通过激发科技企业自主创新活力，达到促进科技创新、成果转化和产业转型发展的目标。从该政策的实施效果看，已初步达到了增强企业自主科技创新投入意愿的杠杆效果，助推了企业科技创新动力，促进了科技成果转化。如表4所示，企业科技创新财政资助政策实施期间，上海市A区区内科技企业研发投入累计达到22855.69万元，是同期财政资助经费的3.5倍，很好地发挥了财政资金的杠杆效果。其中，2015年的企业研发投入更是出现了较大规模的增长，超过了前三年的总和，充分显现了该项政策的示范和扩散效果。从企业科技成果的申报及转化应用看，在政策实施期间，上海市A区科技企业累计申报成果254项，且全部成果得到应用，说明政策实施对促进企业科技创新及成果转化的效果显著。从上海市A区受政策资助科技企业占区内科技企业的比重看，在2013-2015年三年中，受政策资助科技企业占比最低为59.52%，最高为72.83%，表明该项政策对科技企业自主创新的整体提升效果明显，大大增强了区内企业科技创新能力和自主创新活力，形成了良好的科技创新氛围。

（二）资助政策相关方满意度较高，保障了政策的有效落实

众所周知，一个较好的政策要取得良好的实施效果，不仅需要政策本身具备科学性和可操作性，政策实施相关各方对政策的满意度，以及由此而自发形成的积极参与度，同样对保障政策有效落实至关重要。

为考察上海市A区相关各方对企业科技创新财政资助政策的满意度，课题组分别对政策实施的政府部门、受资助科技企业开展政策实施满意度问卷调查。本次调查共发放问卷60份，回收有效问卷47份。在回收有效问卷中，政策实施相关政府部门10份、受资助科技企业37份。对政策实施政府部门的满意度问卷主要涉及政策实施流程、配套制度、资金保障、部门配合与沟通等问题选项。调查结果见表5，配套制度及资金保障满意度达到100%，其中资金保障非常满意高达70%；实施流程、部门配合与沟通满意度均达到90%。可见，上海市企业科技创新财政资助政策由于配套制度完善、实施流程清晰、资金保障有力、部门配合与沟通顺畅，从而有效保障了政策实施相关政府部门的工作推进和具体落实。对政策受资助企业满意度问卷主要包括政策设置、项目申报、项目评审、项目验收、资助方式、与政府部门沟通等问题选项。调查结果见表6，受资助企业对政策设置的满意度达到100%，其他选项的满意度由高到低排列分别是：项目申报（94.6%）、与政府部门沟通（89.2%）、项目验收（83.8%）、项目评审（81.1%）和资助方式（56.8%）。由此可见，受资助企业对资助政策总体满意度很高，尤其是对政策设置表示出一致的认可，但对于政策具体的资助方式满意度较低，甚至有16.2%的受访企业对资助方式选择了“不满意”，详见表5、表6。

表4 上海市A区企业科技创新财政资助政策主要效果指标

表5 A区企业科技创新财政资助政策相关政府部门满意度统计

表6 A区企业科技创新财政资助政策受资助企业满意度统计

（三）资助政策部分项目产出不高或没有产出，政策细化设计需要完善

上海市A区结合区域科技创新规划和科技产业发展导向，将“市区联动”模式的企业科技创新财政资助政策分解为15个具体的依托项目（见表1），但从政策依托项目的最终产出来看（见表2），仅有4项政策项目各年份均有产出，占全部项目数的26.7%；有3项政策项目各年份均无产出，占全部项目数的20%；另有8项政策项目仅部分年份有产出。就财政资助政策而言，如果某项政策的依托项目没有产出，有可能是某个政策项目设计偏离企业需求或超过企业承接能力，也有可能是政策项目本身缺乏可操作性，从而不能激发企业的申报积极性。但不管是哪种原因导致的结果，都暴露了政策供给与政策需求的不匹配。同时，也必然导致财政预算资金执行率偏低，出现稀缺财政资源“占而不用”的现象。具体到上海市A区企业科技创新财政资助政策，在政策实施的2012-2015年间，即使在预算“调减”的情况下，预算执行率仍然偏低，平均预算执行率为79.4%，最高年份为2015年（86.9%），最低年份为2014年（68.2%）；政策实施4年间，累计预算资金结余高达1813.7万元。

三、结论与建议

上海市在“十二五”期间出台的企业科技创新财政资助政策，充分发挥了财政资金的杠杆功能，有效激发了企业科技研发投入的积极性，成为上海市实施“创新驱动、转型发展”战略目标的重要抓手之一。同时，该项政策采取“市区联动”模式，不仅有利于明确市区两级政府在增强区域科技创新能力方面的职责范围，调动区县政府推动科技创新的积极性，也有利于不同区县结合自身区域特点相应出台个性化的实施方案，并充分激发区域间科技创新的竞争。

结合上海市A区促进企业科技创新财政资助政策的效果分析，笔者认为，该项政策可以从以下两方面进一步优化完善。一是资助政策要尽可能实现政府导向与企业需求的契合。毫无疑问，某项政策如果只是体现政府导向，而无视企业需求，或忽视客观现实而设定过高标准，都将导致政策实施的“曲高和寡”。就上海市A区而言，企业科技创新财政资助政策实施期间，有3项政策项目各年份均无产出，占全部政策项目的20%。因此，在今后的政策项目设计中，既要求提升企业科技创新能力，也要充分对接企业需求，避免政策项目的零产出。二是资助方式要结合企业特点灵活实施，不能简单一刀切。上海市A区企业科技创新财政资助政策的资助方式分为事前资助和后补贴资助两种，但在具体实施时，在全部15个政策项目中，有12个项目采取后补贴资助，仅有3个项目采取事前资助。根据课题组对政策受资助企业满意度的调查，满意度最低的就是资助方式，满意率仅为56.8%。不可否认，后补贴资助方式在保障财政资金安全、项目管理简化等方面均优于事前资助。但就政策目标与政策手段来说，促进企业科技创新是政策目标，资助方式是政策手段，政策手段应服从于政策目标。对于科技企业，尤其是小型科技企业，前期的资金资助对于创新活动的开展举足轻重。因此，上海市A区企业科技创新财政资助政策的后续优化中，应结合企业特点，做好事前评估，相应采取适宜的资助方式。同时，应构建科技企业的信用评价体系，对于恶意骗取财政资助资金的企业，除追回资助资金外，还应纳入政府政策资助“黑名单”，从而对申请资助企业建立约束机制。

（本文受到国家社科基金项目“政府采购政策功能效果评价研究”〈批准号：12BJY146〉的资助）

（作者单位：上海立信会计金融学院财税与公共管理学院）

1.上海市人民政府.上海国民经济和社会发展“十三五”规划纲要[Z].2016-02-01。

2.上海市人民政府.上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[Z].2011-03-02。