生态文明视角下的自然资源资产离任审计

2016-03-01彭启发周一春

财政监督 2016年1期

●彭启发周一春

生态文明视角下的自然资源资产离任审计

●彭启发周一春

自然资源资产离任审计是环境审计中的一个新的领域。近年来生态环境问题的频发，与领导干部任期内自然资源资产责任的划定不清、环境治理不善和利用自然资源资产责任追究不力等存在很大的关系。在生态文明背景下，探讨自然资源资产离任审计的理论和构成要素，提出审计实施方式，对最终促进生态文明建设和自然资源资产离任审计的和谐统一具有重要意义。

自然资源资产生态文明离任审计

一、问题的提出

中国经济的跨越式发展，获得的是显著的经济发展成果，但同时带来的是环境承载能力逼近上限，生态文明的建设滞后于经济社会的发展。近年来，环境污染事件频繁发生，相关数据表明，雾霾天气频发，2014年的74个重点城市里，只有8个城市空气质量达标，生态环境的恶化开始制约中国经济的可持续发展。

党的十八大作出了把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的战略决策，十八届三中全会提出加快建立系统完整的生态文明制度体系，全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，首次提出对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境。2014年7月颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》指出，自然资源资产的开发利用保护以及生态环境保护是地方各级党委和政府主要领导干部经济责任审计的主要内容之一。2015年4月25日，国务院基本确立了生态文明重大制度，2015年7月习近平在深化改革小组第十四次会议中，再一次强调，领导干部损害生态环境需要追究责任，无论提拔或退休。

自然资源离任审计既是落实生态文明建设的一种保障机制，同时又是对领导干部经济职责监督的重要举措，自然资源资产离任审计仍处于探索和起步阶段，并未形成制度化、规范化的流程，在制度支持、审计内容及部门协作方面仍需进一步明确和细化。怎样才能通过离任审计强化领导干部应承担的自然资源环境责任以及对损害环境进行问责的过程中发挥积极作用?通过哪些路径可以更好地服务生态文明建设、完善领导干部考核评价体系以及弥补领导干部审计制度中的生态短板?这些都是问题。本文在生态文明建设的背景下，并试图回答上述问题。

二、生态文明体制改革与自然资源资产离任审计的目标

(一)我国生态文明体制改革

新中国成立以来，我国的生态文明建设历程大致经历了环境整治、生态示范、生态环境综合建设、生态文明建设四个重要的发展阶段。从“战胜自然”“人定胜天”到“尊重自然”“人与自然和谐共处”，生态文明体制改革不断深化。

十八届三中全会提出生态文明体制改革的任务，明确了关于自然资源资产的产权制度和对领导干部环境损害终身追究制度，建立生态文明评价和考核制度。

我国经济发展的速度与自然资源、生态环境之间的矛盾日益突出，现有的对于自然资源损耗的评估仍有待进一步完善。生态文明建设是一个复杂的系统工程，需要融入到政治、经济、文化、社会的整体建设中去，生态文明的建设涉及到所有的党政机关，不同部门的关联程度不同，就目前的现状而言，出现问题后，各部门的领导干部相互推卸责任，缺乏协作力。首先，领导干部作为国有自然资源资产所有者的“代理人”，对自然资源有最终的控制权，但是权力、责任、利益呈现出不对称性；其次，自然资源资产的特殊性导致控制人存在权力的寻租动机，而缺乏对于保护这些资源资产的激励，最终成就了一个不计得失的攫取过程，而这将威胁到整个生态。最后，自然资源的所有者和最终使用者之间存在漫长、复杂的层层委托代理关系，加大了委托人对代理人进行有效监督的难度，增加了代理成本，形成了阻碍改革的地方既得利益和部门既得利益。

（二）自然资源资产离任审计的性质与目标定位

自然资源资产离任审计是在加快生态文明体制改革的背景下提出来的，只有结合生态文明建设要求，才能准确的理解自然资源资产离任审计的性质与目标。自然资源种类众多，但是能够作为资产，为所有者带来收益的，大多具有不可再生性，一旦破坏很难恢复。从生态文明建设的要求上看，健全产权制度，完善监管体制创新，强化生态补偿制度势在必行。我国国情决定了自然资源的公有制性质，其产权归全民所有，但有效的自然资源产权保护制度尚未完全建立，导致真正主体的合法权益容易受到侵害，承受着利用者不合理的开发，带来生态环境的沉重代价，未能享受自然资源资产带来的收益。领导干部作为自然资源资产委托代理的中间环节，起着承上启下的作用。领导干部不仅肩负着“有形之手”的作用，还调节着自然资源资产在利用过程中的“失灵”。然而，领导干部通常只顾眼前自我的政绩，缺乏可持续发展的大格局观，盲目地发展经济，牺牲的却是不可再生的自然资源，领导干部之所以忽视环境现状，很重要的一点是，处罚成本微乎其微，领导干部离任后，对于环境破坏的责任，无人追究，无据可依。这不仅危害当前社会经济发展的质量，而且损害下一代人的生存环境。

推行自然资源资产离任审计，一方面是贯彻落实生态文明体制改革的要求，另一方面加强对领导人在职、离任责任的监督，敦促资源环境的开发利用符合可持续发展观，符合法律制度，并且通过审计结果的公告，给真正作为自然资源资产产权主体的人民一个反馈，营造良好的发展环境，提高政府的公信力，透明度，审计的目标在于明确领导干部自然资源资产责任，促进生态、经济、社会三者效益的统一。

三、生态文明背景下自然资源资产离任审计的理论框架

(一)自然资源资产离任审计的理论基础

1、公共受托责任观。政府和公民是委托代理的关系，国家权力的根源在于人民，政府接受人民的委托，管理公共资源，并且向公众报告委托责任的执行情况，领导干部作为政府的受托代理人，在公共受托的环境领域中，承担的是环境责任。同样，受托责任关系是审计存在的重要条件，审计也是受托责任实施的手段。国家审计，社会审计对于领导干部离任后的监督，就是对于公众的委托的一个回馈，为了构建和谐社会，国家审计就应审查领导干部在履职过程中，是否公平、合理、合法地完成了公众的受托。

2、马克思主义哲学观。马克思主义为自然资源资产离任审计提供了哲学指导，而对领导干部进行离任审计的目标是保持自然资源可持续发展的前提下，进行管理工作。马克思哲学观的核心内容是用辩证的、历史的观点去处理经济发展过程中出现的各种矛盾。资源的利用者如果可以用辩证的思维去看待资源问题，有关环境的信息可以自动披露，那么审计的目标也会实现。

3、代际公平。代际公平的思想强调了当代人和后代人有公平的享有资源的权利，当代人有责任保护好环境，完整的交给后代人。现实中，由于扭曲的政绩观和灰色的经济发展观，领导干部在一定程度上损害了代际公平，公共政策的制定，主要主体在于政府，领导干部在任职期间内不作为，对公共资源无节制的开采利用，造成资源、生态、环境之间的失调，最终会造成对于未来资源的破坏。当人们形成代际公平的共识时，政府制定政策，审计机关加大监督力度对于环境保护的意义重大。

在生态文明体制改革的背景下，改革越是纵深发展，越要高度重视思想认知。首先，以公共受托责任观、马克思主义哲学观、代际公平作为理论铺垫出发，将生态文明建设作为最终的战略目标，与自然资源资产离任审计目标构成相互引领和促进的关系；其次，建立起自然资源资产离任审计的实施路径，不断的试验和完善；最后，形成一套具有更高针对性与实用性的战略框架，保障总目标的实现，如图1所示。

图1 自然资源资产离任审计的理论框架

（二）自然资源资产离任审计要素

1、审计的主体。审计主体是谁，目前有三种观点：国家审计为主、多元审计、国家审计为主导，社会审计和公众共同参与。我国的国家性质是人民民主专政，而人民民主专政的本质是人民当家做主。自然离任审计的主要目的是评价领导干部的履职情况，归根到底是检验管理型政府向服务型政府转变的效果，落脚点是有没有更好的为人民服务。基于公共受托责任观，政府的受托责任包括经济、政治、社会，公众是政府及其部门的委托人，做好自然自然离任审计最终受益的是公众。结合中国国情，审计对象是领导干部，只有国家审计的权威性更能作为主导，然而，自然资源资产离任审计专业性强，需要强有力的审计知识作保障，社会审计的介入，强有力的弥补不足的力量。审计的主体以国家审计为主，多元参与更加符合现状。

2、审计的客体。在生态文明背景下，自然资源资产离任审计的客体是地方政府党政领导人、政府自然资源主管部门负责人和资源型国有企业负责人，他们直接或者间接的参与监督或控制其他部门的环境行为，或者有权参与制定影响环境政策和法规。

3、审计的内容。自然资源资产离任审计的内容应当是领导干部直接或者间接的负责人在进行相关活动中，落实国家自然资源重大战略规划的情况，重点审计GDP的换取是否以环境资源为代价，领导干部在任职期间内对自然资源能否实现保值增值，离任时，对于自然资源资产的交接是否合法合规。

四、自然资源资产离任审计的实施路径

生态文明建设背景下，自然资源资产离任审计的实施需要多部门的协调配合，其中政府审计起着重要的主导作用。目前，政府环境审计制度将审计对象聚焦于领导干部，对领导干部看展自然资源资产审计，相对于一般环境审计而言，有两点特殊性：一是审计对象的特殊性。在中国资源地域分布不均的国情下，掌握了不同的经济社会资源决策分配权，对于领导干部任职区域的政绩和环境状况有着非常重要的影响。二是“离任”时期的特殊性。领导干部在任和离任所作的贡献，不能一刀割裂，要系统全面完整的看问题。离任审计是对任期内的审计的一种延续，围绕领导干部的责任，多种审计形式相结合，更好的发挥审计的监督作用。自然资源资产离任审计的核心在于划清领导干部的自然资源资产责任，审计的范围重点关注领导干部在职期间的政绩取得是否以环境为代价，经济增长的质量是否是绿色健康的，是否符合人和自然和谐发展的生态文明建设的新格局，并出具加入自然资源资产考评指标的审计报告，以问责为保障机制，确保整个自然资源资产离任审计的制度化和规范化。

(一)细分自然资源资产责任，明确责任范围

在我国，从县级到中央主要领导干部的任期均为5年，连任不超过两届。一方面，由于自然资源资产状况形成的长期性、持续性，导致有些经济决策对自然资源资产影响存在一定的滞后性，往往可能在前任领导干部离任时，后任领导干部上任一段时间后还未体现。并且自然资源离任审计涉及范围广、系统性强、任务重、时间跨度大，可能在审计过程中自然资源资产状况已随后任领导干部的决策制定而改变，这就使得前后任领导干部自然资源相关责任混淆。另一方面，有些自然资源资产具有跨区域性，如河流，其上中下游一般穿越多个地区。各区域由于自然资源资产目标、自然资源资产开发利用方式不同，往往各自为利、相互影响，导致各区域同级领导干部或是省、市、区县各级领导干部的责任难以可靠区分。自然资源资产责任的认定，可以细分为执行责任、主管责任、领导责任，做到主任的划分符合情理、规则。责任的界定应与领导干部所承担的责任、决策行为的危害性或造成的损失相匹配。

(二)完善领导干部权责一致、终身追究的问责机制

生态文明美好愿景的实现，最终落到实处，关键在领导干部。领导干部要树立正确的生态观和绿色政绩观，坚持依法办事，明确责任，终身追究，透明公正的问责制。在实现本地区的经济发展的过程中，恪守生态红线，严守资源消耗上限，对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。各级党委和政府要切实重视、加强领导，纪检监察机关、组织部门和政府有关监管部门要各尽其责、形成合力。

(三)建立审计监督工作机制

在中国特色的国情下，自然资源资产离任审计的对象是领导干部，只有国家审计具备权威性，能够成为引导审计多元化的中坚力量，建立以国家审计为主，多元审计为辅，部门公众联合参与的审计监督工作机制，不仅是建设生态文明的重要保障，也对严格落实环境责任主体，完善领导干部生态责任绩效具有只要意义。对自然资源资产主体责任的鉴定，需要科学可靠的数据提供依据，联合环保部门、国土部门等政府机关，针对环境问题突出的重点地区作为督察对象，开展试点范围。健全公众参与机制，为公民、媒体等社会大众充分表达意见、参与环境事务管理提供平台，民众对于当地生态状况，可向环保部门提出建议，也可向审计部门提供审计意见参考，共同推进生态文明建设。

(四)优化生态监测的大数据库

自然资源具有复杂性，审计的难度较大，涉及到多学科的交叉，在这样的现状下，需要多个部门的有力配合，完善生态监测的大数据库，实现全国联网，实时追踪，数据共享，开展生态环境监测的大数据分析，帮助评价领导干部在任和离职期间的环境保障状况，提供绩效评价的依据，全网络覆盖范围包括审计署、环保部、国土资源部等多个部门的配合以及公众的参与，共同形成一个有效的监督体系。