如何防止改革“空转”？

如何防止改革“空转”？

话题嘉宾

肖鹏：中央财经大学财政学院院长助理，教授，经济学博士，全国政府预算研究会秘书长，中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会理事，研究领域为公共预算和政府会计，教育部视频公开共享课《财政学》课程的主讲教师之一

章荣君：南京理工大学公共事务学院副教授，主要研究方向为基层治理，当代中国政府与政治

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

李建军：西南财经大学财税学院副院长，副教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

孙兴全：武汉大学经济与管理学院经济学系副教授，中国管理科学研究院特约研究员

主持人

阮静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

2015年12月13日，财政部财政科学研究所所长刘尚希在“2015中国改革论坛”上表示，中央对改革已经有了明确的部署，但是怎么来推进改革，现在有很多不确定性。他提到，现在的改革都是一上来就分到各个部门，定时间、定任务，按时间出文件、出方案，这样的改革方式是不是合适值得探讨。

刘尚希表示，推进改革不能像盖房子一样，用工程思维考虑问题，改革是一项社会工程，面临的不确定性非常多，应制定好顶层设计，充分发挥地方作用。他举例称，“近两年，光财政方面发的文件，包括国务院和财政部的已经将近40个了，一个月差不多发2个，这么多文件发下去，下面的反映是这个文件还没有消化，新的文件又来了，更谈不上执行和落地了”。

刘尚希强调，长此以往，改革就会变成“空转”，消耗社会热情。他提出的建议是，推进改革，一方面要让地方有积极性、创造性，另一方面顶层设计也不能完全搞成施工图。

党的十八届三中全会对中国未来的改革做出了精确的谋划，列出了60多项改革任务、300多项具体的改革举措，改革安排细致，立意高远，提出让市场主导资源配置的战略认知，以及实现国家治理体系与治理能力现代化的全面深化改革的目标，在全党全国激荡起强大的改革气场和改革热情。然而对于目前已经推进的改革有种倾向值得警惕，即改革空转。所谓改革空转，是指文件上已经开始的改革，在实践中并未推动，导致改革停留在纸面上。如前述财科所所长刘尚希已经开始提醒这个问题，《人民日报》也于近日刊发《让改革抵达每个人的身边》评论文章，指出改革“中梗阻”、“假改革”等问题，“如果听之任之，改革就可能出现‘冰上开车’的现象：马力很足，轮子在转，车子却止步不前，引发‘改革空转’的危险”。新年伊始，如何强劲上下联动、主动作为的改革执行链条？如何认识改革中存在的困难、防范潜在的改革空转的风险？如何改革“改革”的推进方式、执行方式，确保各项改革取得预期成效？本期监督沙龙就如何防止改革“空转”展开讨论。

“文件政治”潜藏改革“空转”风险

主持人：对于背景材料中财科所所长刘尚希所提及的现象，您怎么看？

章荣君：对于刘所长所提出的“改革空转”的现象确实存在，这些主要表现在如下几个方面，一方面地方政府忙于“文件政治”，以文件来替代改革，任何改革任务不是以雷厉风行的手段来推进，而是停留于文件的发放，对于文件的执行情况，缺乏相应的跟踪监督执行机制。另一方面在全面深化改革的背景下，地方政府采取“策略主义”的生存逻辑，他们更多的是应对上级政府的改革要求和指标任务，而并没有就国家全面深化改革的总体性目标与本地实际结合起来进行因地制宜的改革再设计和细化。因此这样很容易造成改革真正到地方尤其是“最后一公里”难以落实，因此而出现“空转”。

肖鹏：改革时间紧、任务重，为增强改革的综合效果，必须牢牢把握全面深化改革的突破口，还必须强化改革的顶层设计功能；另一方面，也反映了改革措施必须要接地气，研究改革实施的环境基础是否具备，可行性与必要性、难度与进度等问题，进一步强化改革的可操作性，避免出现改革“空转”的现象，上面热情高，下面推进难。

翟继光：改革空转并非近些年出现的新问题，而是人类历史上一直存在的老问题。其背后的根源是马列主义、毛泽东思想一直反对的形式主义。任何改革都存在这个问题，只是程度不同而已，因此，当改革中出现空转现象时应予以警惕。

李建军：十八届三中全会提出全面深化改革，财税改革是重头戏和突破口，中央推出了一系列改革举措，显示出巨大的改革能量。而刘所长提到的改革“空转”，政策出台多、落实少的问题的确值得注意。出现这一现象具有客观性，一方面，从改革措施出台到实施，再到产生效果都有个过程，也即政策时滞，这具有客观必然性；另一方面，中央推出的改革措施虽然经过调研、论证和精心设计，但作为改革载体的各类制度文件相对于实践而言仍是概括的、抽象的，政策落地到位需要各地基于制度和当地实践进行具体化，同时还需要各种配置的制度和安排，这些都使得改革不可能一蹴而就、立竿见影。任何改革及其落实都需要一个过程，千里之行始于足下，推出改革措施是改革的重要一步。

孙兴全：财政部财政科学研究所所长刘尚希对改革“空转”的忧虑主要包括两个方面。一是自上而下的改革面临着中间层的不同形式延搁，改革措施未能真正执行和落地。二是顶层设计与地方改革的积极性未见得融洽，中央和地方的意愿尚不一致。三是由以上两个原因会造成改革公信回升的丧失，“消耗社会热情”，这对改革的进一步深入非常不利。在此基础上他认识到改革进程面临的不确定性因素使改革成为一项复杂的社会工程，须将中央地方的积极性都调动起来，既要搞好顶层设计，又要更好地发挥地方的积极性和创造性。改革“空转论”不是无的放矢。上述观点也有其道理。改革“空转”的客观存在、原因、行之有效的对策确有进一步研究的必要。

主持人：相关咨询机构也提出他们在田野调查中观察到的改革空转的潜在问题，很多地方官员看起来很忙，工作很累，但很大的精力都放在了应对上级的督查或者应对文牍上，真正吃透改革精神并大力推动改革的例子并不多；《人民日报》的评论文章也指出：有的地方上面发文要求“贯彻落实”，下面马上整一份“情况简报”，然后就没有然后了；有的地方推进金融改革，把引进了多少外地银行当作主要指标；有的地方为了完成改革任务，拿非改革事项凑数，把什么问题都贴上改革标签……这又反映出什么问题？为什么会出现这些问题？症结何在？

肖鹏：一方面反映了基层政府对于新一轮改革的背景、意义、措施认识不到位，需要进一步强化改革的宣传工作，另一方面，在改革的顶层设计时，必须充分考虑中国基层政府治理水平与治理能力，考虑到改革的系统性工程的特点，真正做到改革措施“接地气”，不搞“一刀切”的做法。第三，政府相关部门做好改革的督查落实工作，对于虚假应对改革的措施，要有一个问责机制。

章荣君：这里主要反映出地方政府和基层完全处于被动应付上级改革任务的现象。这种现象也是造成改革流于“空转”的主要原因。之所以出现这样的问题，我想这些现象的出现与我国现有的国家治理体系是密不可分的，现有的国家治理体系是典型的“压力型体制”，也就是说层层发文件，布置任务和指标，然后进行绩效考核，这种“压力型体制”使得地方政府无暇顾及辖区内现实，是被动地接受和应付上级的考核要求，而不是能动地从国家治理的意图和精神出发，因地制宜地推进改革，因此必然造成国家治理的“最后一公里”难题。因此相关咨询机构在田野调查中观察到改革空转的潜在问题，也就不足为奇了。可见问题的症结在于如何改革这种压力型体制和绩效考评机制，是推进国家治理能力和治理体系现代化的一项重大课题。

翟继光：上述现象反映的是典型的形式主义作风。形式主义在我党和我国政府中从来就未被根除，从理论上讲，也是不可能根除的。只要将其控制在一定范围内，就不会影响党和政府大政方针的贯彻落实。但这些年，形式主义作风开始盛行，已经开始影响改革的效果，应当引起中央高度重视。形式主义的症结在于利益。一些地方之所以喜欢搞形式主义是因为改革动了一些人的利益，遭到了一些人的抵制。当然，也不排除有些改革措施的可行性比较差，在缺乏配套措施支持的情形下，地方难以真正落实中央提出的改革措施。

李建军：相关资料报道的现象反映了一些地方以下面的对策应对上面的改革政策，以文字功夫替代改革真功夫，严重背离了改革方向，是严重的渎职。出现这种情况的原因是多方面的，有认识学习不够问题、有官僚主义问题、有原来制度惯性问题，也有改革不到位问题，也有改革动力和推进机制不健全问题，等等。问题症结在于构建有力的激励约束机制让改革落实，不仅是自上而下的推动，也应发挥社会公众、地方政府内部的改革促动力量。

孙兴全：总体上看，随着以市场化为主线的改革不断深入，中国经济、社会诸方面发生了越来越深刻的变化。特别是经济高速增长和人民生活水平整体上有较大的提高，使改革有了相当的群众基础。但是，近几年，中国改革已进入攻坚阶段，经济和社会仍存在一些突出矛盾，改革的进一步推进存在相当多的制约因素或阻力，进入了更加深刻的利益博弈过程。从材料反映的问题看，一是中央改革的制度供给意愿非常强烈，改革措施的密集推出说明要改的非常多，决策层“着急”。二是中间层不仅不急，有时反而成为改革的阻力，说明某种意义上中间层没有认识到自己是改革的利益主体，甚至因为政府自我限权、自我约束的改革比较多，使中间层原来的不当利益受影响因而产生抵触。在学理上能够从决策层与中间层效用函数不一致得到解释，作为中央代理人的地方政府、政府部门存在着阻挠改革的利益冲动。拿自己开刀的改革需要突破既得利益的“土围子”。三是要重视认识问题，但根本上还是利益问题，对阻挠改革、假改革、阳奉阴违、缺乏执行力的单位和干部若不从利益上触动，则改革空转问题很难改变。四是改革措施、进程的顶层设计、实施机制的科学和合理性不强，会影响改革。

主持人：如何看待改革“空转”的负面影响？

肖鹏：改革的“空转”现象出现，一方面，影响了改革推进者的改革热情与动力，另一方面，也给地方相关部门带来了政策理解上的偏差和施政上的难度，形成双输的局面。改革“空转”也给社会上容易带来政府朝令夕改的印象，影响政府执政的公信力。

章荣君：改革流于“空转”必然会带来非常严重的负面影响。全面深化改革的顶层设计，在基层社会无法真正贯彻落实，特别是一些涉及到国计民生的改革，由于处于“空转”状态，将不能普惠于普通百姓，这使得国家治理绩效不能同步提升，容易导致“国家治理的内卷化”，也就是说国家治理花费了大量的改革成本，但并不能带来治理效益的同步增长。也使得国家治理能力和治理体系现代化的推进进程受阻。从最为直接最为迫切需要改革的普通民众来说，由于他们寄希望于改革，如果改革流于“空转”，必然会使得他们的愿望落空，从而进一步影响他们对政府的评价。从更深的角度来说，甚至会影响到政府的合法性问题。

翟继光：改革“空转”的负面影响是很严重的，直接影响是改革的措施无法落实，无法实现改革所要达到的效果。间接影响则是影响了政府在群众心中的威信与形象，延缓了国家治理现代化的实现。从更深层次讲，可能会因此动摇党的执政基础，使得中央提出的大政方针付之东流。

李建军：改革“空转”有严重的负面影响，其直接结果是改革不能落实，改革红利难以实现；而更为严重的是，过多的改革“空转”会削弱政策和制度的权威，会损害政府的公信力，让人们对改革和政府失去信心。

孙兴全：改革“空转”，其负面影响是多方面的，除了刘尚希所说的消耗改革热情，损害改革公信力外，更主要的方面在于延误发展，时间成本很大。一些急需推进的改革未能进行下去，还会进一步积累社会矛盾。此外，阻挠改革的力量压不下去，会产生逆向激励，使反改革的力量坐大。

深化改革以“全面”谨防“空转”

主持人：在防止改革“空转”的问题上，刘尚希指出，当前改革面临的问题是整体性的问题，解决之道在于按照十八届三中全会决定的全面深化改革的目标即实现国家治理体系、治理能力的现代化，从治理的角度去全面深化结构性改革，形成与现阶段发展相匹配和相适应的新的国家治理结构。人民日报评论文章也指出“不能把发完文件等价于改革成功，而应该完善督查督办机制，对改革的落实形成360度的监督；不应再用对中央改革方案‘拿到直转’的简单方式，而应该把改革政策与当地实际结合起来再去落地”；也有人提出应借鉴过去的历史经验，以开放促改革，广泛动员各种社会力量来参与改革、监督改革，把改革动员做到全社会层面，推动改革自下而上进行。对此您怎么看？防止出现改革“空转”的关键何在？

章荣君：我认为刘尚希所长看到了问题的本质，全面深化改革的关键不在于发文件，而在于“全面”。为什么这样说呢？主要原因在于全面深化改革不仅在于“全面”的顶层设计，更在于“全面”的推进，而不能进行单兵作战。因为各种制度之间具有一定的耦合性，如果单兵推进，必然导致制度结构的失衡。在具体执行中也缺乏配套的政策和制度的跟进，而使得单兵推进的改革流于“空转”。因此刘尚希所长所说要从治理的角度进行全面深化改革，就是这个道理。而人民日报评论文章是从另外一个角度来说的，主要是改革要同时跟进相应的检查督办机制，同时，要将全面改革的顶层设计与当地具体实际结合起来，因地制宜地进行再设计再细化后再落实，这样使得改革能够真正地“接地气”而落到实处。至于借鉴历史经验和广泛动员群众参与改革，我想中国的改革历来都是在借鉴历史经验的基础上进行的，全面深化改革正是在总结历史经验的基础上而决意推行的国家治理战略。当然全面深化改革从来就是需要广大公众共同参与，形成改革的合力，来共同推进的过程。由上述可知，防止改革的“空转”的关键在于“全面”推进。既需要政策推进，也需要监察督办；既包括顶层设计，也包括基层实践；既包括政府推进，也包括民间参与；既不能脱离历史经验，也需要上下互动共同推进改革的全面落实。

肖鹏：防止改革“空转”的关键在于处理好“顶层设计与地方参与实施”之间的关系。中央按照改革的总体目标，做好改革的顶层设计工作，要有高度，在具体的落实政策上，不宜过于细化。可以由各地根据本地区实施情况，在与总体改革目标不背离的基础上，出台本地区的改革实施细则，广泛动员各种社会力量来参与改革。国务院层面做好改革的落实督查工作，确保地方具体实施细则不走偏。

翟继光：防止改革空转的关键有两点，一是提高改革措施的可行性，二是更换执行改革的主体。由于我国的改革大多是自上而下，中央主要负责发文件，定政策，地方主要负责执行。如果政策制定者对实践中的问题把握不准，就会出现政策纸上谈兵的问题。这种政策本身就不具备可行性或者可行性本身就很低，到实践中出现政策空转就是必然的结果。另一方面，改革的本质是利益的重新分配，因此，必然会影响一部分人的利益，这部分人有时就是政策的执行者本人，有时则是与政策的执行者具有千丝万缕联系的人。在这种情形下，让这些改革的潜在受害者去落实改革措施就不可能不出现政策空转的问题。因此，为避免改革的空转，必须推进基层民主，为基层政府和基层执法者更换新鲜血液。从历史经验来看，任何一次成功的改革都必须首先对改革的执行体系进行一次改革，只有改革的受益者才有动力推进改革。

李建军：对于防止改革“空转”问题刘所长和《人民日报》的观点都很有道理，应从国家治理角度来进行改革，加强改革的落实监督，将改革政策与地方实际相结合，提高改革的参与度。防止改革“空转”的关键在于将自上而下改革与自下而上改革相结合，自上而下改革应坚持顶层设计和地方设计相结合，并强化上级和公众对改革的监督；应赋予地方在改革上更多的自主权，地方在遵守《宪法》和法律的基础上通过人大立法的形式推进地方改革，发挥地方的创造性。对于地方成功改革经验，再自上而下推进，使改革的制度设计更具生命力。同时，应通过舆论和组织系统达成改革是第一生产力、以改革构建发展动力的共识。

孙兴全：防止改革空转，最关键的方面，一是解决代理人问题，加强对政府部门、地方政府中的负面力量的内部治理，加强外部监督。二是确保改革措施实施的公正性，构建起强大的改革利益主体。

主持人：有人提出从改革动力、改革能力、改革资源等层面防止“空转”、推进落实。结合背景材料和以上讨论试就如何防止改革“空转”、改进改革的推进执行方式、促进改革落地提出您的想法建议。

肖鹏：从改革的动力机制上，强化改革的参与性和互动性，吸引地方部门参与到改革的顶层设计中来，就改革措施的可行性、可操作性提出建议。从改革能力而言，加大改革的宣传和培训力度，提升地方对改革措施的背景、目标、意义的认识，转变观念，具有改革的大局观，减少改革过程中的阻力。第三，定期做好改革效果的督查和第三方评估工作，及时评估发现改革中存在的问题与障碍，提出相应的解决方案。

章荣君：在我看来，要防止改革“空转”，大体上可以从以下几个方面入手：其一，全面深化改革不仅需要顶层设计，更需要从基层社会实践中汲取营养。全面深化改革要把顶层设计的原则性与具体操作中的灵活性结合起来，从基层治理实践创新中总结经验，提出相应的改革的具体举措，这样不仅使得改革能够因地制宜，而且能够有效推进。其二，深化国家治理体系改革，推进国家治理能力现代化。变革现有的“压力型体制”和绩效考评机制，这是全面深化改革进程中防止出现“空转”的根本举措。其三，深化改革，突破既得利益的藩篱。既得利益在很大程度上成为改革的阻碍者，他们往往使改革流于“空转”。因此要进一步深化改革，扫除改革的障碍。其四，全面深化改革要“全面推进”，不能单兵推进，否则，由于缺乏相应的配套政策与制度的支持，也容易使得改革流于“空转”。

翟继光：促进改革落地最根本的举措是发展民主和法治。改革的直接受益者是人民群众，因此，改革是否落地了，人民群众最有发言权。目前，最有发言权的人民群众对于改革的进程、对于改革执行者的考核往往又没有真正的监督权和决定权。如果基层执行者只要能够应付得了上级的监督检查就可以交差，改革根本不可能落地。因此，为了确保改革落地，必须在改革中充分发挥人民群众的力量。目前改革“空转”还导致了人民群众对改革处于观望的态度，可能会误以为中央并不想真正进行改革。如果任由这种态度蔓延下去，未来中央的任何改革都很难落实。因此，在解决改革“空转”的问题上，中央必须动真格，让人民群众切实感受到中央推动改革的决心。同时还必须真正赋予人民群众监督权和决定权。中央与上级只要愿意深入人民群众，是完全可以掌握改革的真实进展的，没有必要被基层执行者的报告牵着鼻子走。

李建军：从公众、企业到政府，从中央政府到各级地方政府都可以成为改革的动力，而在实践中具有改革能力的只能是各级政府，在现行的制度架构下各级政府也不缺少改革资源，问题的关键在于政府改革的决心、改革的制度设计和改革的技术。就改革的推进执行方式而言，自上而下的改革应以人大制定的法律和国务院制定的行政法规的方式，而不是部委文件的方式推进，以增强改革的权威和约束力。中央和地方的改革制度设计反对“八股文风”，着眼于解决问题，明确具体，具有可读性、可操作性。在改革推进执行中在发挥上级督查的基础上，更好地发挥社会公众的监督评价作用，并对改革措施不断持续调整优化，只有科学合理、社会接受的改革才能真正落地、生根、开花和结果。

孙兴全：按上述思路，改革动力的形成关键在于改革的正当性，改革使人民受益，要寻找改革的利益主体，找准谁是改革的动力、谁是改革的阻力。我们的改革结果应该是在发展的前提下让大多数人受益，让大多数成为改革的受益者而参与到改革中来，同时我们必须要有清醒的判断，改革的阻力主要是获取不当利益的既得利益者，特别是拥有决策权的既得利益者，消除这样的阻力才能使改革取得根本性的突破。当然技术上、策略上还有对改革受损者利益的补偿问题，要将阻力转变为动力。

关于改革能力的获得，除了知识和信息的增加之外，还要正确对待公众参与改革的热情，要在反思中找准现行的改革举措哪些改革成功，哪些失败，哪些流产了，哪些改革与初衷相悖被人为扭曲，哪些紧迫的改革被人为延误，从而为下一步的具体改革措施找准方向。另外根据中国国情，改革具有自上而下的特点，中央的意志、决心很重要。

改革资源有经济资源，也要重视民意资源。中国实际上具有资源优势。中国经历了较长时间的经济增长，财政规模十分可观，加之拥有其他国家所没有的巨额国有经营性收入、国有土地出让收入，生产和提供公民可体验的、真实的公共利益的资源相对充分。通过财税体制改革降低宏观税负，减少财政舞弊和浪费；通过社保制度改革实现社保待遇并轨；通过国有资产收入的注入降低社保费率；通过政府自身改革，建设俭朴政府，置换出更多财政资源用于民生投入；通过减政放权，治理腐败，减少设租寻租空间，降低腐败收入黑数和社会交易成本。这些都是当前利用好既有改革资源、获得民意资源的可行路径。

特邀评论员文章：

推进改革落地首要建立规则

●邓淑莲/上海财经大学公共经济与管理学院财政系教授、博士生导师

中国确实需要改革，改革迫在眉睫。非常理解新一届政府的责任感和紧迫感。但改革涉及到打破或改变原有格局，特别是利益格局，因此尤显困难。但再难也要改下去。关键是找到改革切入点，不能眉毛胡子一把抓。笔者认为中国改革的关键切入点是建立现代国家治理体系，其中的关键是现代国家制度建设。所谓制度建设就是建立人的行为规则，这是社会有序运行的前提。没有规则，就谈不上其他。个人和组织知道自己需要什么，以什么方法或手段可以实现自己的目标，但却不知道自己的目标以及实现目标的手段是否符合公共利益，或者受本性驱动故意损害他人或公共利益以实现自己的利益。不能依靠个体的自觉或自律以实现秩序。达成公共目标，必须首先建立规则。

但规则如何建立？因为规则需要大家遵守，因而规则需要大家同意。不能达成共识的规则是不会得到有效执行的。这意味着规则必须上升到法律层次，必须由公众及其代表决定。规则的建立必须通过公众及其代表的充分讨论，达成共识后形成每个人、每个组织都必须遵守的法律。这样的规则才具有合法性，遵守这样的规则才顺理成章，自然而然。不遵守法律的人不仅违背民意，也违背自己的初意，受到法律制裁就是他自己做出的选择。

但现代国家制度建设任务繁重，什么制度建设必须先行？是约束公权力的制度。现代国家制度的核心是约束公权力。这是因为，随着社会的发展，公众的公共需求越来越多，公权力机构的职能在广度和深度上都不断拓展，在社会中的作用越来越大。人们越来越离不开公权力机构提供的产品和服务。与此相对应，公权力与私权利的冲突也将日益突出。在此情况下，为防止公权力对私权利的侵害，制定法律对公权力的运行进行规范和约束是社会发展的要求，也是世界各国发展的经验。不能对公权力进行有效约束的国家，就仍然不能摆脱野蛮、愚昧和落后的局面。中国的转型、发展能否成功，主要看能否建立起良好的约束公权力的法律制度。就目前我国的情况而言，虽然其他法律建设也还不完善，但约束公权力的法律建设薄弱的问题尤其突出。公权力不受约束地自我扩张，侵犯私权利的事情时有发生，严重破坏了市场和社会秩序，破坏了公权力机构的形象，损害公权力的信誉度。在这种情况下，公共管理的成本就会提高，而且管理效率堪忧。

中国的改革已进入深水区，改革最终指向的是公权力机构的改革，难度可想而知，不改不行，改又遇到很大阻力，各种利益在各种借口的包裹下以各种方式阻挠改革。在这种情况下，单纯靠发文件、做方案是不可能有效的。需要一种民主机制，广泛讨论，公开透明，取得共识，形成法律，强制执行。党和国家领导人都明确指出，改革到深处就是利益。而再强大的部门利益，也无力对抗民意。只要建立民主决策机制，让权力在阳光下执行民主决策，改革就会一步一步稳定向前推进，中国建设现代国家就指日可期！

（本栏目责任编辑：阮静）