规范预算管理强化财政监督——关于加强行政事业单位预算编制及执行的调研报告

●王铁栓 王治中 谢闯 杨金丽

规范预算管理强化财政监督
——关于加强行政事业单位预算编制及执行的调研报告

●王铁栓 王治中 谢闯 杨金丽

实施全面规范、公开透明的预算制度是我国全面深化改革的一项重要内容。结合河南省财政厅省直部门预决算及账表一致性的检查工作，笔者深入现场进行实地调研，从预算单位预算编制、预算执行、国库集中收付等方面入手分析存在的问题、原因并提出相应意见及建议，旨在提高单位预算编制及执行管理水平，深化相关制度改革，完善外部监管机制，实现政府会计的可持续发展。

预算编制 预算执行 国库集中收付

预算编制是指各级政府、各部门、各预算单位制定筹集和分配预算资金年度计划的预算活动，是预算法必须规范的主要内容。部门预算有利于规范政府、财政和部门行为，推进依法理财、依法行政；有利于强化财政支出管理，增强政府宏观调控能力；有利于促进市场经济发展，提高政府行政效率；有利于从制度上加强财政资金管理，推进廉政建设。部门预算推行几年来，虽然取得了明显成效，但由于一些主客观因素的影响，还存在不少需要研究解决的问题。为了打造“阳光”预算和“绩效”预算，还必须进行长期的、不懈的努力和探索。本文结合对省直部门预决算及账表一致性监督检查情况，从分析其预算编制及预算执行的现状入手，阐述当前行政事业单位预算管理中存在的问题，深入剖析产生问题的原因，并提出了完善的对策。

一、行政事业单位预算编制与执行的现状及存在的问题

行政事业单位的资金来源主要是财政拨款和行政收费。行政事业单位预算是指行政事业单位根据行政任务和事业发展计划编制的、并经过规定程序批准的年度财务收支计划。一个标准的预算周期由预算编制、预算执行和财政决算三个阶段构成。此三阶段相辅相成、互为条件，预算编制是执行和决算的基础。预算执行以完备和严谨的预算编制为前提，决算是对预算编制与执行的总结和分析。

在实地调研中发现，近几年，在各项财政管理制度改革的推动下，省级行政事业单位在预算编制、预算执行、国库集中收付等方面取得了明显进步。一是机构制度上，大部分预算单位能按照要求设置会计机构，配备专门的会计人员负责预算编制、预算执行及决算编制等工作。二是预算编制上，部分预算单位能够按照相关要求实施预算编制工作，按时提交相关预算报表。三是预算执行上，部分预算单位能够遵守年初预算批复及国库集中收付等相关要求实行财政资金支付，并进行相关账务处理。但在实际工作中，部分行政事业单位在预算编制、预算执行及国库集中收付等方面仍然存在诸多问题。

（一）预算编制不严谨、不完整

1、年初预算与执行结果差异较大。

部分预算单位对全年工作缺乏充分的预测与详细的规划，项目每年编每年都一样，年度中开展工作或增加新的支出项目时频繁调整或追加预算，致使年初项目预算失去了应有的约束力。并且年度中追加预算时也未经过详细的考证与评估，追加金额缺乏合理性，致使项目支出结转结余较大。在实地调研中发现，部分单位年初预算数与实际执行数差异较大，年度过程中频繁追加预算，且追加预算的数额较大，以省直某单位2012年批复预算与实际支出数为例，见表1：

表1 省直某单位2012年批复预算与实际支出数

从表1中可看出，年初预算中项目支出771.8万元，追加预算中项目支出5442.62万元，追加预算项目支出是年初预算项目支出的7倍，本年项目支出实际执行3187.24万元，项目支出结转结余3027.18万元。另外，进一步分析项目支出结转结余，共有24个追加预算项目组成，24个追加预算项目原追加预算指标数3223.77万元，只有4个项目在2012年支付196.59万元，其余20个项目未形成支出。

2、收入预算编制不实，部分收入游离部门预算之外，脱离财政监管。部门预算的编制以综合预算为主要内容，统一编制、统一管理、统筹安排各部门和单位预算内、外资金和其他收支。但实际执行中仍有部分单位没有将预算外收入、经营收入、上年结余结转收入等纳入预算管理，部分收入甚至被坐支使用。在调研中发现，某单位2011年结余结转资金3293万元未编入2012年预算；房租收入937万元未编入2012年预算而被坐支使用。不完整的预算既弱化了应有的预算监督，也削弱了政府预算的宏观调控能力。

3、支出预算编制不细化，一些支出项目超支严重，另一些支出项目结余过大。部门预算经批准后，必须严格按预算执行，非经法定程序和有权单位的批准，不得随意变更和调整。但在实际执行中，部分单位支出不按预算走，乱支乱用，造成公用经费超支严重；有的部门竟将“办公费”、“维修费”等基本支出编进项目支出预算，或是挪用、挤占项目资金，以此来弥补公用经费的不足；而一些项目支出由于项目未落实或资金被挪用，造成项目结余过大；项目预算资金未能及时拨付使用，造成项目支出完成情况与年初预算存在很大差异，财政资金使用效益未能完全显现。

4、政府采购预算形同虚设，预算数与实际执行数相差较大。政府采购预算是全面反映各预算单位实施采购活动的计划，属于政府采购范围的项目，要单独列入政府采购预算填报，并按政府采购要求填报有关项目。在实际执行中，一些单位政府采购预算与部门预算没有同步编制，政府采购预算在执行过程中与预算数相差较大。例如某单位2012年年初政府采购预算为80万元，而实际执行过程中政府采购数额达到962.73万元。

（二）预算执行缺乏约束、随意性大

1、项目支出执行进度较慢。从表1中可看出，该单位2012年年初预算与追加预算中项目支出合计6214.42万元，2012年对应项目支出支付3187.24万元，全年支付进度为51.28%。项目支出执行进度缓慢造成公共资源积压浪费，资金使用效率不能正常发挥，影响经济和社会事业的发展，甚至影响年度经济社会发展目标任务的实现；另外也会造成岁末突击花钱，导致财政资金使用的安全性、规范性和有效性得不到保障。

2、资产收益未及时上缴财政。为了加强行政事业单位国有资产管理，保证国有资产合理、有效使用，维护国有资产安全和完整，2007年7月《河南省行政事业单位国有资产管理办法》以河南省人民政府令第108号发布，其中第十七条规定“行政单位出租、出借国有资产所形成的收入应当缴入财政专户或国库，支出按履行职能需要由财政统筹安排，实行收支两条线管理”。而在实地调研中发现，部分行政单位未经审批出租房屋，且房租收入未及时上缴财政，存在直接坐支现象。例如某单位2012年度房租收入937.07万元未上缴财政，已用于自收自支的二级单位人员经费及公用经费支出。

3、挤占挪用专项经费。为更好地贯彻《中华人民共和国预算法》，1995年11月《中华人民共和国预算法实施条例》颁布实施，其中第三十八条规定“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金”及第六十二条规定“各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用；确需作出调整的，必须经本级政府财政部门同意”。另为了规范行政单位的财务行为，加强行政单位财务管理和监督，提高资金使用效益，2012年12月财政部令第71号颁布了《行政单位财务规则》，此规则自2013年1月1日起实施，规则第二十条规定“行政单位的专项支出，应当按照批准的项目和用途使用”。无论是早期的条例还是近期的规则都对“支出按批准及规定用途使用”作了明确的规定，而在实地调研中发现，大部分单位都在不同程度上存在挤占挪用专项资金现象，没有做到专款专用，从而导致“专项不专”。统计某单位2012年度6个月的记账凭证，共挤占挪用专项资金2396万元，2012年该单位项目资金共支付5083万元，半年挤占挪用专项资金占全年支付项目资金的47%，如果类推全年，挤占挪用比例相当高。统计该单位几个项目资金使用情况见表2-4（单位：万元）：

表2 某单位2012年度余额较大的4个项目资金使用情况

表2显示，从2012年项目支出结转结余24个项目共3027.18万元中抽取余额较大的4个项目共1210.85万元，核实其使用情况。该4个项目账簿数与财政系统指标查询的支付与结余不一致，账簿中的支出数510.41万元与财政系统指标查询支付数29.61万元的差异480.8万元，是挤占挪用其他专项资金所致。

表3 某单位2012年度某项目资金使用情况

表3显示，从2012年项目支出结转结余24个项目共3027.18万元中抽取1个项目核实其使用情况。该项目2012年预算指标数295.85万元，2012年指标结余295.85万元，但抽查2012年半年支付情况时，发现半年实际支出128.79万元，128.79万元是挤占挪用的其他项目支出指标数。

表4 某单位部分资金使用情况

表4显示，从2011年项目支出结转结余15个项目共2124.97万元中抽取余额较大的4个项目合计911.37万元追踪其支付情况。该4个项目2011年结余911.37万元，在2012年已全部支付完毕，但抽查2012年半年支付情况见表4，被其他项目挤占挪用623.66万元。

由此可见，该单位完全未按预算批复使用项目资金，所有资金混在一起使用，拆东墙补西墙的行为已让预算指标批复毫无意义。

（三）国库集中收付缺乏风险防范

1、违规使用零余额账户。为了规范财政收支行为，加强财政收支管理监督，提高财政资金的使用效率，从制度上防范腐败现象的发生。2001年3月建立了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，因此零余额账户应运而生。零余额账户执行十二年以来，避免了重复设置账户，规范单位收付资金行为；避免了大量资金滞留在预算单位，提高了财政资金活动透明度；及时提供财政收支信息以便为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。零余额账户的重要性显而易见。然而实地调研中发现，部分预算单位存在违规使用零余额账户资金现象，变相从零余额账户向基本银行账户转移资金。具体有以下几种形式：一是代扣款项的支付。省财政厅在为省直预算单位统发工资时将从职工工资中代扣的由个人承担的医疗保险、公积金等转入预算单位基本银行账户，因此预算单位在为职工缴纳医疗保险、公积金时个人承担部分应该从基本银行账户支付。而部分预算单位在实际执行中却将个人承担部分与单位承担部分一并从零余额账户中支付，变相从零余额账户向单位基本银行账户转移资金。二是代收代垫款项的支付。预算单位与外单位合作项目、合办培训等时有发生，代收代垫款项正确的核算应该是收到款项时存入基本银行账户挂往来，实际支出时从基本银行账户支付冲往来。而部分预算单位收入时存入基本账户实际支出时却从零余额账户支付，变相地从零余额账户向单位基本银行账户转移资金。三是预算单位从零余额账户提取现金，至年末又将未支付完的分笔存入基本银行账户。

经统计某单位2012年度利用上述三种形式变相从零余额账户向基本银行账户转移资金193.61万元，见表5：

表5 某单位2012年度利用上述三种形式转移资金额

从表6中可看出，首先，该单位五年来以第一种形式变相转移资金合计532.24万元。其次，前两年变相转移资金较小137.48万元，后三年变相转移资金较大394.75万元，国库集中支付中授权支付监管不严为预算单位违规操作提供便利，且常年未被发现，也使预算单位的违规操作行为变本加厉。再次，挪用有关专项资金必然是占用其他基本支出或项目支出资金形成，因此部分基本支出或项目支出资金看似执行完毕，其实是以某些名目转移出财政单一账户体系，脱离了财政监管。

表6 某单位近五年来以第一种形式变相转移资金情况

2、未按规定使用公务卡。所谓公务卡，是指财政预算单位工作人员持有的、主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。为进一步深化国库集中支付制度改革，方便预算单位用款，减少现金结算，提高支付透明度，加强预算执行监控管理，2007年7月财政部、中国人民银行制定了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》，对公务卡的日常管理、支付管理、财务报销管理等作了明确规定。公务卡制度改革自2007年推行以来，改革覆盖面迅速扩大，公务卡发卡量快速增长，对减少预算单位现金支付结算、规范公务支出的政策效应逐步显现。但同时也存在公务卡使用范围偏窄、使用率不高的问题，“有卡不用”现象较为普遍。因此2011年12月财政部下发《关于实施公务卡强制结算的通知》，要求“从2012年1月1日起，中央各部门及所属行政事业单位工作人员在支付公务接待费、差旅费、培训费等16项费用时，都必须使用公务卡，2012年底前所有基层预算单位要全部实行公务卡支付制度”。

该省公务卡改革也随中央同步推进，2007年9月起在财政厅、建设厅等7个省直单位进行公务卡制度改革试点，2008年6月河南省财政厅、中国人民银行郑州中心支行联合下发了《河南省省级预算单位公务卡管理暂行办法》规定，要求2008年年底前所有省级预算单位推行公务卡改革，争取2010年年底前省辖市所有预算单位全部推行公务卡改革。然而实地调研中发现，省级预算单位日常公务支出和费用报销时，仍存在严重的未执行《河南省省级预算单位公务卡管理暂行办法》的现象，统计某省级一级预算单位2012年度6个月的记账凭证，未按规定使用公务卡739万元。具体有以下几种形式：一是公务开支时使用现金，报销时亦按现金结算。二是公务开支时使用现金，但报销时往个人借记卡或公务卡中转款。三是公务开支时使用公务卡，但报销时不提供刷卡单据，财务人员未比对消费交易凭条信息，未通过指定还款账户统一划转资金，直接往公务卡中转账。

3、年检不合格账户仍继续使用。严格控制并规范行政事业单位的银行账户，是加强预算管理、推进国库管理制度改革的基础性工作，也是强化资金监督、从源头上预防和治理腐败的重要措施。1998年河南省监察厅、省财政厅、人民银行郑州中心支行、省审计厅对省直行政事业单位银行账户进行了一次清理。随后，大部分市县也相继对本地区行政事业单位银行账户进行了清理。通过清理，取消了一批违规开设的账户，加强对保留账户的管理，取得了一定成效。2002年《河南省省级预算单位银行账户管理暂行办法》出台，办法第五十四条规定：“实行财政国库管理制度改革试点的省级预算单位，按照《河南省省级财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》的规定，由省财政厅为其开设零余额账户。原有账户确需保留的，暂按本办法规定程序报省财政厅批准后保留，并根据财政国库管理制度改革的推进情况按省财政厅的有关规定进行清理、归并、撤销”。虽然近几年不间断的清理和年检工作仍在继续，但依然存在一些不容忽视的问题，如有的地区和部门对这项工作重视不够，清理不彻底；有的单位上报撤销的账户未办理销户，仍在继续使用；有的单位未经批准擅自开设银行账户；有的单位银行账户未按规定由财务部门统一管理等。如在实地调研中发现，某单位在2010年账户年检中不合格的账户，至今仍在使用，且账户余额662万元。

二、行政事业单位预算编制及执行产生问题的原因分析

（一）财务人员业务水平不高，思想上不够重视

1、对会计人员的选任和培养重视不够。会计是对政策性、技术性要求较高的工作，尤其是实行国库集中收付制度改革后，要求预算单位会计人员具有较高的综合素质，不仅要具备会计知识和懂得会计业务，熟悉预算指标、用款计划、支付流程，还要具有一定的计算机操作能力并熟悉相关的业务系统。但目前许多会计人员对行政事业单位会计准则、预算编制、预算执行等方面知识严重匮乏。

2、对预算编制重视不够。对预算编制重视不够，长官意志较浓。为隐瞒收入，部分收入未编入预算；为获得更多资金，随意编报项目；项目预算编制较粗，又缺乏科学论证，影响了部门预算编制的质量，也造成了预算执行过程中频繁调整项目，削弱了预算的严肃性。有些单位往往对一些本来可以预见的项目未列入年度部门预算，留下了项目支出的硬缺口，而将一些不是十分重要、可办可不办的项目列入年度部门预算，影响了财政资金的科学合理安排。

3、对预算执行主观随意性大。部分单位财务人员无按预算批复执行预算的概念，认为本单位零余额账户的资金即是单位自有资金，怎么花都行，因此挤占挪用专项资金严重；而且支出不按规定进行明细核算，不分“基本支出”和“项目支出”，为挤占挪用更提供便利；部分行政单位不按规定核算相关资产收益，把部分资产及对应的出租收入放在自收自支的二级单位账上核算，出租收入也未及时上缴财政。

（二）财务管理相关制度执行不到位

1、预算编制“零基预算”不够彻底。实行部门预算改革，要求彻底摒弃基数观念，在编制预算时一切从零编起。但目前“基数加增长”的观念仍根深蒂固。虽然在预算编制上各部门已是按照“零基预算”的方法编制预算，但在确定部门支出总额时基本上仍是以“基数加增长”的方式来确定的。从基本支出预算来看，是根据部门的人员编制、细化的标准定额逐一核定的，因此基本支出预算总体上是按照“零基预算”的方法编制的。但在编制项目支出预算时，基本上是在上年基数的基础上只增不减。结果是，一方面加剧了资金供求矛盾，另一方面固化了财政资金在部门之间的分配格局，使一些一般性项目支出的资金规模不断扩大。现在各个部门都强调各自部门的重要性，都强调只能增、不能减，开展一项工作就设立一个专项资金，几乎每个处室都管着多个专项资金，专项资金越设越多，老的项目不取消，新的项目又增加，使得一些随着形势变化需要重点支持的社会事业得不到经费保障，制约了经济结构的调整和社会事业的发展，不利于财政支出结构的优化。

2、未严格按预算批复使用资金。在预算执行过程中变更预算安排的资金渠道。在预算执行时，部分单位认为只要是已批复到零余额账户资金就可以任意列支，报送用款计划和资金支付时不管内容是否正确明晰，预算科目和经济科目使用随意，造成挤占挪用项目资金、混用专项经费指标、违规使用零余额账户资金等，影响了国库集中支付系统和预算单位账务的衔接，预算单位账表记录不能正确反映预算执行结果。

3、国库集中支付制度执行不到位。国库集中支付改革是在不改变预算单位资金使用权、预算执行主体地位和会计核算主体地位的“三不变原则”下，对财政资金支付机制的根本性改革，同时也是对财政部门权力运行的有效约束。但一些预算单位认为国库集中支付方式下，财政资金都集中在财政部门，财政资金的使用权管理权都收归财政部门，预算单位只是执行财政部门的规定，所有的收入、支出财政部门都有记录，单位只要记清花了哪些钱，没花哪些钱就行。有些单位甚至存在侥幸心理，认为授权支付时只要通过财政系统支付的资金，即使存在未按预算执行挪用指标现象，也是财政已默认指标混用行为。

4、预算单位公务卡制度改革推进缓慢。作为公务人员日常公务支出和财务报销的信用卡，公务卡的基本功能与一般信用卡并无不同，但因为“消费留痕”，每一笔公务消费记录都可以被查询到，可以证实是否真实交易，公务卡一推出就被社会舆论称为“反腐利器”，政府也有意推广公务卡从源头上防腐。而纵观2007年推行公务卡至今，尽管覆盖面与发卡量都已具备相当规模，但使用公务卡结算的并不多，结算比例也不高。在实际调研中发现，行政事业单位公务借款、公务支出报销时存在大量往个人借记卡转款现象。即使部分使用公务卡消费，报销时也未按规定的还款方式执行，未比对消费交易凭条信息，未通过指定的还款账户统一划转资金。公务卡推行遇阻不能归因于公务卡本身，而是因为相较于可“浑水摸鱼”的现金结算，用公务卡透明度高，每笔支出都有据可查，堵了现金结算的漏洞，没有了灰色地带，触动了部分人的既得利益，才是造成公务卡成“休眠卡”的根源。公务卡制度改革推进缓慢导致财政资金支出特别是三公经费缺乏监管。

（三）相关机制不健全，财经法规存缺口

1、预算编制与决算系统无衔接，预算执行绩效管理机制不健全。首先分类设置存差异，部门决算要求支出细化到目级经济科目且要求明确具体支出内容，而预算指标细化程度达不到决算要求。其次决算报表的设置中，预算执行情况得不到体现。从财政部门、单位主管部门以及基层预算单位来说，编报决算报表，都希望真实地了解单位的预算执行情况，以此提高国家和单位的预算管理水平，推动国家财政资金管理体制改革。但是，目前的决算报表中，没有相应的预决算对比的表页设置，无法反映预算单位的预算执行情况。

2、国库集中支付系统的动态监控不完善。违规使用零余额账户及“专项不专”等问题暴露出国库集中支付系统的动态监控不完善，授权支付监管不严。如医保、公积金的缴纳，对应的收款单位一般都是固定的，即社会医疗保险管理中心和直机关住房资金管理中心，从表6可看出，某单位2008-2012年度预算科目中行政单位医疗和住房公积金授权支付额度合计金额1334.64万元，而2008-2012年通过零余额账户支付给医疗、住房公积金单位的金额合计1866.88万元，国库集中支付系统在超对应额度支付时无任何预警提示。专项指标混用亦如此，从财政授权支付单上就能看出的明显不一致，支付系统却均能通过，无任何关联预警提示。所以，对于目前国库集中支付中的授权支付，人力无法做到一一核对，系统也无把关程序，形成了授权支付的监管漏洞。

（四）缺乏第三方预算评审机制，财政监督不到位

1、缺乏第三方预算评审机制。现实中，预算编制管理工作存在许多弊端，预算编制过程缺乏外部监督。财政部门面对单位申报的大量项目，只能根据财力状况和单位履行职能所需，按照轻重缓急进行审核，审核结果与实际脱节。由于缺少第三方评价机制，预算编制成了部门和财政之间的博弈，预算编制不透明，客观上形成预算编制“闭环现象”；绩效预算理念未真正建立。在预算编制过程中，部门“重分配轻管理、重使用轻效益”的现象仍然存在，由于对单位申报项目的科学性、必要性未作充分论证，造成部分项目预算执行进度慢、甚至难以执行，资金使用效益得不到充分发挥。“哪笔钱该给，哪笔钱不该给，该给多少”这些循环往复的“分蛋糕”问题，始终让财政部门和各相关单位之间难以达成共识。

2、财政监督不到位。首先部门预算监督机制不完善。《预算法》构建了人大、财政、审计等多层次的预算监督体系，财政部门和审计机关负有对本级各部门及其所属单位预算执行监督检查和审计监督职责。但财政部门对部门预算执行的监督检查，应该是对部门预算执行过程中进行的同步性跟踪监察督导，审计部门则是对部门预算执行过程结果的审核，两者应各有侧重、相互衔接。目前的突出问题是财政部门对预算执行的监督机制不健全，监督检查也多在事后进行，容易与审计监督发生重叠，致使财政资金使用过程的同步监督严重缺位，对部门预算执行中出现的问题不能及时发现和纠正，从而不利于完善部门预算编制。其次财政监督滞后于部门预算管理。目前财政部门实施财政监督检查，从过程节点来看，侧重于事后检查，而事前审核、事中监控相对弱化；从监督范围来看，注重个别专项资金检查，对各部门预算执行情况监督严重缺位，存在监督盲点；从监督方式、手段来看，主要采取集中性、突击性专项检查方式。通过账簿账表查找问题，检查方式过于单一。在目前这种情况下，财政监督与财政管理脱节，财政部门无法对各部门预算运行情况进行同步监察督导，监督检查缺乏及时性和有效性。最后财政监督力量和方式与财政监督职能不匹配。按照财政部门内部职责分工，各业务处室和监督检查处室都负有监督职责，但从实际情况来看，各业务处室在人力、时间上都难以做到经常深入部门进行监督检查。监督处室限于人力且远离监督对象，工作精力多用于组织系统性专项检查或财政部统一组织的各项检查，也难以对各部门、各单位预算编制和执行实施经常性监督。审计作为事后监督，即使查出问题，生米已做成熟饭，资金损失往往难以挽回。

三、加强行政事业单位预算编制及执行的意见和建议

（一）加强会计管理工作，夯实会计工作基础

1、加强相关会计制度的宣传、贯彻和落实工作。通过宣传，积极推进《会计法》、2012年财政部令第71号《行政单位财务规则》（2013年1月起施行）、2013年财政部财库〔2013〕218号《行政单位会计制度》（2014年1月起施行）等的贯彻和落实，提高社会对会计工作的认识和重视，增强会计工作的法治意识，自觉维护会计工作秩序。特别是要提高单位领导对会计工作的认识和重视，为会计工作提供有力的组织保障。

2、进一步强化和优化会计人员培训、考核工作。开展有针对性的多层次的培训，特别关注新准则、新制度的相关变化及要求，注重因材施教，注重教材的选择，同时必须加强对培训结果的考核，确保教有所成，学有所得，提高会计人员的整体素质。

3、制定内部控制制度，强化内部控制管理。根据2012年财政部财会〔2012〕21号《行政事业单位内部控制规范（试行）》（2014年1月起施行）的精神。制定单位层面及业务层面（预算业务、收入业务、政府采购业务、资产控制、建设项目、合同控制等）相关内部控制制度，不断规范内部控制，提高行政事业单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设。

4、依托财政信息化建设有效地推进会计电算化工作。在财政业务一体化大平台上搭建统一的预算单位收支、核算平台，各单位使用统一的软件进行资金支付、会计核算及报表生成工作，财政和预算单位使用统一的软件，利用平台将国库集中支付系统和预算单位账务核算系统有机对接，一方面规范预算单位的会计核算，另一方面加强对财政资金的有效监管。

（二）强化预算主体意识，确保各项制度执行到位

1、实行规范的“零基预算”。财政部门在审核部门预算时，要严格按“零基预算”要求进行审核。一是财政部门要完善基础信息库管理，核实财政供给范围，动态监控各部门机构和人员信息，对属于个人的支出，按政策、标准逐人核定。二是健全定员、定额指标体系，分类制定部门经费开支标准，使每一项开支的核定做到有依据、有标准。三是完善专项支出项目库，根据财政和部门发展规划，编制三到五年中长期项目备选计划；根据可预见的经济、政策、管理因素变化情况及综合财力增长情况，编制项目支出预算。对于部门不按规定建立人员信息库和专项支出项目库的，对没有进入专项支出项目库的项目，财政一律不予安排项目经费。实行“零基预算”，重点是项目支出预算。财政部门在审核时要以“零”为起点，重新逐项核实，不受过去项目安排的约束。要结合预算执行的监督、决算批复等工作强化项目支出预算的审核。四是加强结余资金管理。各部门上年的结余资金要在下一年度的部门预算中如实反映，与下一年度的部门预算资金统筹安排使用，不能一方面有大量的结余资金，另一方面又要财政给予安排同样性质的资金。

2、全面推进公务卡制度改革。一是全面推进预算单位公务卡改革。针对个别单位公务卡使用率低、刷卡量少的情况，及时召开部分省直及市直预算单位财务负责人座谈会，进一步明确改革要求，帮助其解决使用中遇到的疑问和困难，提高其用卡积极性。二是制定和完善单位公务卡结算的财务管理办法及报销管理细则，明确执行公务卡强制结算目录和加强现金使用管理的具体措施。规范使用，严格落实，凡属强制结算目录明确的支出项目，应按规定使用公务卡结算，不再使用现金及转个人卡结算。三是加强财政预算执行动态监控，控制现金提取量。在深入推进全省公务卡改革的同时，充分利用预算执行动态监控系统，规范财政资金安全有效使用，控制现金提取量，鼓励预算单位使用公务卡进行公务消费。四是加强沟通协调，建立改革联动机制。积极与预算单位主管部门、公务卡代理银行、软件公司进行沟通协调，加强相互协作，全方位保障公务卡系统的畅通运行，方便预算单位使用管理。五是建立公务卡使用情况月报制度。为动态掌握全省改革情况，应积极推动建立公务卡使用情况每月报表制度，随时掌握省直、市县各预算单位公务卡开卡和刷卡消费情况，督促使用率较低的地区和单位加快改革进度。

（三）健全相关财政法规，加强财政资金管理

1、加强预算编制与决算系统的衔接，推进预算执行绩效管理。一是加强预算编制与决算系统的衔接。在预算和决算分类设置上力求一致；决算报表系统引入预算数字的填列，以便对比预决算执行情况，力争形成以预算为源头、预算执行为重点、决算为反馈的闭环控制管理链。二是建立专项项目资金绩效评价分析制度，有效开展绩效评价。首先将项目投入产出的匹配性作为重要内容，从成本效益角度分析财政支出是否合理，初步建立“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有应用”的绩效管理机制，树立“用钱必问效，无效要问责”的理念。其次将绩效运行跟踪监控管理纳入日常预算执行管理工作，重点监控是否符合预算批复时确定的绩效目标、是否完善了专项资金管理办法等。定期采集并汇总分析绩效运行信息，对偏离原定绩效目标的，及时纠正，情况严重的，暂缓或停止项目的执行。三是重点关注结果应用，构建良性循环。首先当年绩效评价结果和重点评价情况应在预算编制、政策评价、支出管理等环节进行应用，做到既做“加法”，又做“减法”。对于评价较好的项目，结合发展需要在下一年度预算安排时建议适当增加项目资金；对于评价一般的项目，不再增加预算安排，并根据实际情况调整项目。其次把评价结果作为以后年度安排项目经费预算的参考依据。对绩效明显的，节约资金的单位给予适当奖励，对挤占挪用专项项目资金或达不到绩效要求的，给予相应处罚。再次将评价结果应用上升到政策评价层面。针对绩效评价反映出来的问题，进一步完善资金管理、项目管理，充分发挥评价结果的乘数效应。通过树立结果应用导向，使绩效评价不再流于形式，同时通过结果应用推进绩效管理，构建预算编制、预算执行、绩效管理、财政监督互相借力的良性循环。

2、加强国库集中收付系统动态监管。一是针对违规使用零余额账户变相转移财政资金及挤占挪用专项资金现象，在支付系统设置关联预警模式，相关支付单位超过相关联项目授权支付额度时系统给予预警提示，财政部门人员再根据预警提示审核授权支付的单据，避免变相转移资金脱离财政监管及挤占挪用专项资金影响资金使用效益。二是完善国库集中收付的监督机制。应该对国库收支各个环节实行全方位的监督，建立财政全过程监督体系，初步实现内部监督、立法机关监督、审计监督、社会舆论监督的监督格局。三是逐步缩减授权支付范围和比重，积极推行公务卡制度。逐步扩大财政直接支付的范围，形成以财政直接支付为主，授权支付为辅的支付格局。四是强化授权支付监管预警，完善集中支付动态监控预警，加强对单位授权支付相关信息的甄别把关，对单位授权支付跟踪审查，及时制止和纠正违规行为发生。一方面，促进预算单位提高会计信息质量；另一方面，积极构建单位授权支付评价机制，将评价结果纳入财政决算内容，联挂当年预算考核情况作为下年度编制该单位部门预算方案的重要参考指标。此外，考虑到单位必须保留一定数额备用现金的实际，可以采取公务卡的方式加以解决。

（四）引入第三方预算评审机制，强化财政监督

1、引入第三方预算评审机制。为推进科学化、精细化管理，打造阳光财政，引入“第三方”评审机制，对单位申报项目进行公开评审的“开门预算”模式值得推广。一是引入第三方的专家评审机制。让人大代表、政协委员、基层代表及专家参与预算的分析和评判，从法规政策因素、经济社会效益、可执行条件、可持续发展、经费预算等方面进行公开评审，让财政预算编制过程成为公开、民主、沟通的过程，从而保证预算结果更加科学、合理，进一步健全“公平、透明、规范、高效”的财政预算管理机制。公众对财政资金分配的知情权与参与权在最大限度内也得到了保障。开门预算的做法，将改变以往预算项目申报随意性大、时间长、效率低的状况，还缓解了预算部门同财政部门在资金分配过程中的矛盾。二是在单位“要钱”和财政“给钱”过程中加上了监督环节，从而让每一笔财政预算暴露在阳光下，这也将引起财政预算编制实质性的变革。通过公开评审，财政部门参考专家评审意见，科学合理编制预算，代替了过去部门闭门报预算、财政闭门砍预算的博弈，引导部门将预算编制工作的重心从“编”项目向项目前期调研论证转移，从重投入向重产出、重绩效转变，使更多的资金投向城乡建设、经济发展和保障民生，以绩效结果为导向的预算资金分配模式逐步建立。三是完善相关措施确保评审的客观、全面、精准、公平公正。首先应科学组建预算评审专家库，完善专家评审机制。坚持广泛性和专业性相结合原则，对专家库进行充实完善，专家组成员向基层工作者倾斜，组建各专业领域的预算评审专家库。其次加强评审人员业务培训，对参评人员适时进行“上岗”前财政预算政策专门培训，包括项目评审原则、内容、依据、程序以及评审纪律培训，提升评审工作水平和质量。再次根据部门职能实行分类评审，将预算单位按职能划分为经济发展、城市建设、公共服务、社会管理、政务运行、群团组织等类别，提升评审效率和评审工作针对性。最后规范公开评审程序，邀请纪委监察全程监督，保证预算评审工作公平、公正。更进一步来说，参与政府预算编制不能仅限于人大代表，还应让普通公民参与进来。

各地财政部门不同程度均在推进预算评审机制。例如2010年9月，北京市财政局主导开展的公共预算“事前绩效评估”开始试点，初步形成了以项目的必要性、可行性、绩效目标、预算和资金风险为主体的评估体系。为了使事前绩效评估更加专业化、科学化，2013年10月，北京市财政局又从43个项目中选择9个项目进行试点，对评估的方式和内容进行了新的探索，实施预评估和正式评估两个环节，从项目的相关性、预期绩效的可实现性、实施方案的有效性、预期绩效的可持续性和资金投入的可行性及风险五个方面进行评估，使得评估更加贴近预算绩效管理，更加符合财政资金使用的规律，并做到与事中绩效监督和事后绩效评价有效衔接，形成全过程预算绩效管理的闭环机制。

2、强化财政监督。完善部门间联动机制，强化财政事前、事中、事后监督，规范预算管理。将部门预算与监督管理有机结合，必须建立日常监督联动机制，完善财政部门内部制衡

机制，将财政监督融入部门预算的全过程，强化财政事前、事中、事后监督，重大决策由主管业务部门和内部监督管理部门会审会签。以内部监督制衡机制监督各项财政政策在预算编制和执行过程中的贯彻、落实情况，各项财政资金在运行和管理过程中的指标下达、资金拨付等情况，以进一步规范部门预算管理。一是建立财政内部业务管理机构日常管理监督考评制度，充分发挥各业务处室的监督职能，强化财政事前监督，规范预算编制。将财政部门内部各业务机构日常监督计划制定情况、落实情况以及专职监督机构安排的专项检查完成情况等纳入财政部门年度工作考评，发挥财政机关内部各业务机构事前监督的职能。在编制预算时，各业务处室对各部门报来的预算应逐一审核，对不合理、不规范的预算支出不纳入预算编制;对有些预算支出应根据实际测算额编制预算，不能仅按预算单位上报的口径来编制；对有些预算项目支出，应通过投资评审中心审核明确该项目支出额度是否合理，这样既能依法理财，实事求是地编制综合预算，又加强了财政事前监督力度。二是加强预算执行中的跟踪监控，确保财政资金的安全、高效运转。首先财政预算执行部门要加强事中监控，避免出现预算执行错误。主要是对国库支付环节进行监督，制定科学合理的财政资金支付审核监督制度，明确监督审核的权限和职责。其次专设财政监督机构借财政监督转型之契机，监督检查往事中监控转移。对各监督处室开放信息系统权限，包括预算管理信息系统及支付管理信息系统，对预算单位的资金支付进行实时监控，随时抽查部分预算单位一般行政管理费及具有特定用途或重大项目资金的支付，确保财政资金支出的合理性、安全性和使用效益。三是调整和完善事后监督机制，提高财政资金使用效益。事后监督要突出抓难点、抓热点、抓绩效、促整改。定期对国库支付系统的预算执行情况、资金拨付程序、资金拨付到位率等业务流程进行全面检查，查补漏洞，弥补缺失，确保财政内部管理的规范、高效。同时，会同业务管理机构定期对预算单位的资金到位率、到位时间和使用情况进行检查，对专项资金进行跟踪问效监督。

（作者单位：河南省财政厅监督检查一处）

1．熊耀献、陆向华．2012．广西推进部门预算编制与财政监督有机结合的研究[J]．经济研究参考，23。

2．潘铎印．2014．预算评审，不妨引入第三方评价机制[N]．求是理论网。

（本栏目责任编辑：王光俊）